臺北高等行政法院判決
99年度訴字第219號
99年4月27日辯論終結
原 告 中華電信股份有限公司
代 表 人 甲○○（董事長）
訴訟代理人 夏安安 律師
被 告 國家通訊傳播委員會
代 表 人 乙○（主任委員）
訴訟代理人 丁○○
丙○○
上列當事人間電信法事件，原告不服行政院中華民國98年11月30
日院臺訴字第0980098056號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決
如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：
按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。被告於 訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意 變更或追加。」行政訴訟法第111 條第2 項定有明文。查： 本件原告於民國（下同）99年2 月1 日起訴時，訴之聲明為 ：「1.請求撤銷原處分中要求原告應於處分到後6 個月內廢 止中華電信股份有限公司市○○路業務營業規章第8 條規定 暨訴願決定均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。」嗣本院於99 年4 月27日進行言詞辯論時，原告變更訴之聲明為：「1.請 求撤銷原處分關於命原告應於處分書到後6 個月內廢止中華 電信股份有限公司市○○路業務營業規章第8 條規定『並報 被告核准』部分暨訴願決定均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔 。」而被告對於原告為訴之追加，並無異議，而為本案之言 詞辯論，揆諸前揭規定，本院自應准原告為訴之追加，合先 敘明。
貳、實體部分：
一、事實概要：
原告於民國（下同）96年11月13日檢送「中華電信股份有限 公司市○○路業務營業規章」（以下簡稱市○○路業務營業 規章）、服務契約修正草案，報經被告以97年1月30日通傳 營字第09741006400 號書函及附具被告初審建議復原告，以 其市○○路業務營業規章第8 條部分，依固定通信業務管理 規則第4 條第2 項規定，現行公告之市內通信營業區域，係
以縣（市）之行政區域而劃定之，原告於各通信營業區域另 行劃分基本區與界外區，不當增加法令所無之限制，有損害 消費者權益及顯失公平之情事，依該規則第50條第3 項規定 ，應予刪除，請原告確實按被告初審意見檢討後重新提報， 並請提供市○○路業務營業規章第40條各項資費項目之收費 時機、範圍及現行收費標準等資料供被告審查參考等語。原 告於97年5 月14日重新提送其市○○路業務營業規章、服務 契約修正條文草案，以其劃定基本區係以營業區域內任一交 換局之纜線，沿所佈路由之纜線距離在傳輸規定4 公里以內 者，超出即為界外區部分。其就要求申裝電話者，須自既有 電信線路延長並為建設線路拉供情形，線桿延長部分依營業 規章規定收費，至於改善沿線線路俾品質能達通訊標準之費 用則由其自行吸收，為免客戶所繳界外費用過於龐大，僅收 取自基本區○○○路點至客戶申裝點沿線所經距離超過3 公 里以上者之界外工料費用，應屬合理，宜仍維持市○○路業 務營業規章第8 條有關營業區域區分為基本區與界外區之條 文云云。經被告97年6 月11日第132 次分組委員會議決議核 准及核定所陳報之市○○路業務營業規章及服務契約範本之 修正。被告即以97年6 月12日通傳營字第09741038250 號函 （下稱原處分）函原告，以依固定通信業務管理規則第50條 第1 項及第4 項規定，核准所報營業規章之修正，及核定服 務契約範本。另原告營業規章第8 條規定，於營業區域內， 再行劃分為基本區與界外區，對於營業區域內任一交換局所 佈路由之纜線，距離在4 公里以上者，需另行加收工料費， 顯然與在同一營業區○○○○○路由纜線距離在4 公里以內 者，不需支付工料費相較，未依電信法第21條規定，公平提 供服務而有差別待遇之情事，且於責任分界點至原告交換局 間之網路建設，應屬經營者之責任，如屬不經濟地區，自可 以普及服務機制提供服務外，經營者均應以公平無差別待遇 之方式提供服務，命原告應於文到6 個月內廢止營業規章第 8 條規定，並報該會核准，逾期未變更者，將依電信法相關 規定辦理。原告就上開命其廢止市○○路業務營業規章第8 條規定部分不服，以（一）其市○○路業務營業規章第8條 規定係沿襲85年2 月5 日修正前電信法第43條規定授權訂定 之市內電話規則第9 條及第10條規定而來，目前市內電話營 業區域於其內再劃分基本區與界外區，係基於長期建設市內 電話提供服務經驗所為之區分。86年底廢止市內電話規則後 ，其乃依固定通信業務管理規則第50條第1 項規定訂定營業 規章，納入基本區與界外區規定，並經交通部86年9 月11日 交郵86字第043288號及92年1 月6 日交郵字第0910071007號
函核准，原處分命其將之廢止有違信賴保護原則。（二）基 本區○○○路由之纜線距離傳輸規定4 公里以內。而界外區 為出界3 公里後始計收工料費，已自行吸收部分建置成本， 改善沿線線路通訊品質之費用亦由原告所吸收，已善盡經營 者之服務責任。至市內通信營業區域之公告主要係區○市○ ○路服務業務或長途網路業務之資費收取，與工料費收取無 涉。倘提供無差別待遇，違反公平交易法獨占事業之禁止行 為。廢止劃分基本區與界外區，將致界外區成本轉由基本區 用戶負擔，產生因少數人或特定人的利益減損大多數人利益 之情形。或以其他網路元件成本補貼工料費，亦有交叉補貼 之疑慮，此為公平交易法所不許。（三）臺灣地區山地占三 分之二，而原告之市○○路之建設大都在平原聚落或已開發 山區，並未能百分之百涵蓋本島，偏遠地區並非皆有桿線。 有些地區無聚落，新用戶申請時，則需另行重新規劃設計、 立桿、佈纜等工程，或需自既有電信線路延長並為其建設線 路提供，建設該電路纜線費用非一、二十年所能回收，且同 路由申裝之用戶亦無法於數年內有所增加，原告之成本無法 攤平。該等用戶無法預先規劃設計服務用戶，無法與基本區 一同逐年攤提。就原告供裝經驗，桿線未到地區多為渡假別 墅與禪修靜地，倘予用戶負擔工料費，具有篩選功能，使用 戶考量確有需要始提出申請，較不會產生資源浪費。又基本 區與界外區之定義與普及服務之經濟地區與不經濟地區之定 義不同，每年其應提出普及服務年度實施計畫，經主管機關 同意後實施普及服務，並由普及服務基金支出建設費用。是 以被告若認符合普及服務條件，應於原告提出服務年度實施 計畫時要求增列該等地區為普及服務年度實施計畫範圍。（ 四）其於前電信總局時期，電信資產固然屬於國家所有，但 原告於85年間依法改制為公司組織後，政府已將上開公共資 產作價投資，轉換成持有股份型態，自此政府僅能就股份之 持有主張權利，而不能再對電信資產主張所有權或其他任何 權利，此後政府經由釋股，國庫釋股收入約近新臺幣（下同 ）4,200 億元，政府逐年用於施政歲出，造福全體國民，可 謂已回饋全民共享，並非原告私自享有國家資產云云，提起 訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）事實
1.按原告前身為交通部電信總局，身負國家多年來提供電信 建設及服務之重任。基於國家長期以來將電信服務視為民 生必需品，而民生必需品即需以一低廉價格提供全國民眾 使用，且臺灣地區山地占三分之二，為降低第一類電信事
業之建設成本，故政府政策將市○○路之建設大都在平原 聚落及已開發山區，以降低建置成本，使絕大多數國民能 享有以低廉價格享受高品質的電信服務。故政府基於成本 考量，於電信法第43條授權交通部訂定「市內電話規則」 ，不得已而劃分為「基本區」與「界外區」，並因「界外 區」需另行立桿拉線，而規劃收取「界外工料費」。其後 ，因電信總局營運部門改制成立中華電信股份有限公司即 原告，然國家政策並未改變，故而承襲「市內電話規則」 之精神，於原告「市○○路業務營業規章」內仍將營業區 域內劃分「基本區」與「界外區」。並分別經交通部於86 年9月11日交郵字第043288號、電信總局92年1月21日電信 公字第09205004430號函核定在案。 2.其後，原告於96年向被告陳報修正市○○路業務營業規章 、服務契約部分條文。被告以原處分就原告營業規章、服 務契約修正條文予以核定及核准，惟要求原告應於原處分 到後6個月內廢止市○○路業務營業規章第8條：「本公司 所屬各機構在各市內電話營業區域內，依用戶密度並參酌 電纜分佈情形與當地地形，劃定基本區。基本區以外之地 區為界外區。」之規定。
3.惟原處分認定事實及解釋法令顯有違法不當，原告不服， 爰依法提起訴願，後經訴願決定機關行政院訴願審議委員 會駁回訴願，遂提起本件行政訴訟。
（二）原告劃分「基本區」與「界外區」乃屬法規許可之範圍， 訴願決定認定原處分廢止合法，顯屬有違：
1.按原告劃分「基本區」與「界外區」乃有其歷史因素，此 係因政府多年來以一低廉價格提供電信服務予全國民眾使 用，且臺灣地區山地占三分之二，因而為降低第一類電信 事業之建設成本，政府將市○○路之建設大都在平原聚落 及已開發山區，並未能百分之百涵蓋本島。就高山偏僻及 尚未開發地區，並未鋪設市○○路，係因該等地區一者無 聚落，再者建設、維護不易，且經常有新設之產業或私有 道路邊，距離固網提供點3 、4 公里以上之單一農舍或別 墅，要求申裝電話。電信法第43條授權交通部訂定之「市 內電話規則」，該規則第9 條規定：「各電信機構經營市 內電話業務，應劃定市內電話營業區域。」另同法第10條 、第11條規定：「各電信機構應在市內電話營業區域內， 依用戶密度並參酌電纜分佈情形與當地地形，劃定基本區 。基本區以外之地區為界外區。」、「各電信機構市內電 話營業區域及基本區，由當地電信機構擬訂報請電信管理 局核定。前項市內電話營業區域及基本區設置基準，由電
信總局定之。」因之市內電話營業區域與其內再劃分「基 本區」與「界外區」係有所本。而「基本區」內設計服務 用戶平均負擔，亦即就規劃立桿拉線部分攤提，大幅降低 用戶裝置費。而「基本區」以外地區劃歸為「界外區」。 因「界外區」須重新規劃設計、立桿、佈纜或自既有電信 線路延長建設線路，其建設該電路所需纜線之耗用費用非 一、二十年所能回收，且同路由申裝之用戶亦無法於數年 內有所增加，國家建設之成本無法攤平，且除實際上有用 戶申請，否則無法預先規劃設計服務用戶，故無法與基本 區一同逐年攤提。故政府基於成本考量，不得已而規劃劃 分「基本區」與「界外區」，並因「界外區」需重新規劃 設計、立桿、佈纜等工程，而需收取「界外工料費」。 2.「基本區」與「界外區」之劃定原則：次按，「基本區」 與「界外區」之劃定原則，係由前主管機關電信總局參酌 前述「市內電話規則」第10條、第11條之用戶密度及電纜 分佈情形與當地地形等因素與電信總局頒佈之「市內電話 營業區域實施要點」第五點、核定程序規定：「（三）營 業區域界線及基本區界線應由當地局工務、業務單位會同 實地查勘擬定呈報區管理局核定後實施，變更時亦同。」 於營業區域範圍內，以交換局為中心，以傳輸效果最佳之 纜線距離，參酌用戶密度及電纜分佈情形，而以用戶人口 密度較高，且電纜分佈密集，較無需另行自既有電信線路 延長並為其建設線路，所佈路由之纜線距離在交換局4公 里以內者，劃定為「基本區」，以外為「界外區」。並由 當地局工務、業務單位會同實地查勘擬定呈報區管理局核 定後實施。故而主管機關劃定「基本區」與「界外區」亦 經行政機關內部層層審核，並非如被告所述由原告主觀恣 意劃定。
3.爾後，為因應電信自由化，開放市場競爭，於85年7 月1 日將交通部電信總局營運部門改制成立中華電信股份有限 公司即原告，而「市內電話規則」及「市內電話營業區域 實施要點」之精神由原告訂定營業規章及相關規定承襲， 營業規章並經主管機關交通部於86年9 月11日交郵字第04 3288號、電信總局92年1月21日電信公字第09205004430號 函告以經交通部92年1月6日交郵字第0910071007號函，核 定原告營業規章在案，因之原告於「市內通信營業區域」 內再劃分「基本區」與「界外區」乃經主管機關核定，且 原告劃定原則亦沿襲電信總局之規範，並非無據。 4.原告劃分「基本區」與「界外區」乃有其法規依據：基於 固定通信業務管理規則第50條第1項明訂：「經營者應就
其服務有關之條件，訂定營業規章，報請主管機關核准後 公告實施，並備置於各營業場所及網站供消費者審閱；變 更時亦同。」又同條第2項規定：「前項營業規章，應訂 定公平合理之服務條件，並應載明下列事項：一、經營者 提供服務之項目。二、各項服務收費標準及調整費用之條 件。三、用戶基本資料利用之限制及條件。四、經營者經 受撤銷或廢止特許，或暫停或終止其營業足以對用戶權益 產生損害時，對用戶之賠償方式。……」因而原告基於固 定通信業務管理規則第50條規定，就服務有關之條件，自 得訂定營業規章，劃定「基本區」及「界外區」，並就「 界外區」收取界外工料費，原告營業規章之法源有所依據 。尤以固定通信業務管理規則亦未禁止經營者得於營業區 域內再行劃分「基本區」與「界外區」，並收取工料費， 且世界各國電信線路建置費用多由使用者共同分攤（詳如 後所述）。因之原告劃定「基本區」及「界外區」，就提 供服務條件訂定不同之收費標準，乃法無不許。抑且交通 部前核定原告營業規章在案，足證該時主管機關亦肯認原 告有權就提供服務之條件，訂定營業規章，規範各項服務 收費標準及調整費用之條件。訴願決定及原處分遽謂原告 訂定營業規章劃分「基本區」及「界外區」並無法規依據 ，顯有違誤，原處分及訴願決定應予撤銷。
（三）原處分及訴願決定違反信賴保護原則：
1.行政程序法第8條規定：「行政行為應以誠實及信用方法 為之，並應保護人民正當合理之信賴。」此規定係因人民 信賴特定行政行為所形成之法秩序，而安排其生活或處置 其財產時，不能因為嗣後行政行為之變更，而影響人民既 得之權益，使其遭受不可預見之損害，此即信賴保護原則 之意義與目的。
2.而信賴保護原則之要件為：先要有一有效表示國家意思的 「法的外貌」，例如：行政機關之行政處分、行政計劃、 承諾之表示等信賴基礎，此信賴基礎不論係合法或違法的 均足以當之；且人民因信賴而展開具體的行為，為一定的 處分行為（不作為亦可）；並有值得保護之正當信賴。 3.按電信法授權訂定「市內電話規則」條文劃分「基本區」 與「界外區」（約於59年起），其後因交通部電信總局營 運部門改制成立中華電信股份有限公司即原告，而由原告 之營業規章承襲「市內電話規則」之規定。而原告之營業 規章第8 條前經交通部於86年9 月11日交郵字第043288號 、電信總局92年1 月21日電信公字第09205004430 號函核 定在案，並據此調整成本結構及規劃所收取之費用，於界
外區收取界外工料費，按出界線路距離計收，出界線路距 離以自基本區界限起至用戶端最後一根電桿止之實際線路 長度計算，每百公尺收取200 元，出界3 公里內免收。故 而已產生對主管機關行政行為之信賴，且該信賴並無行政 程序法第119 條不值得保護之情，並無違法。抑且退萬步 言之，除非因重大明顯之瑕疵而致無效的行為外，亦應受 信賴保護原則之適用。
4.被告主張已給予原告6個月時間調整，且交通部已公告市 內通信營業區域，故營業規章已無信賴基礎，主張原告並 無信賴保護原則之適用云云。然「基本區」與「界外區」 之劃分本即係國家政策就「基本區」內設計服務用戶平均 負擔，以大幅降低用戶裝置費。惟界外區因需另行立桿、 佈纜或自既有電信線路延長建設線路，且除實際上有用戶 申請，否則無法預先規劃設計服務用戶。而原告承襲電信 總局之營業項目，建置成本之分攤情況並無不同，則「基 本區」與「界外區」之劃分並無違誤，原告並無刪除之義 務。又交通部固於88年7月24日交郵字第06485號公告市內 通信營業區域，係以縣（市）之行政區域而劃定市內通信 營業區域，然原告之營業規章交通部92年1月6日交郵字第 0910071007號函核定，因而「基本區」與「界外區」之劃 分交通部亦認同於營業區域範圍內，電信事業基於成本考 量，有於營業區域範圍內再行劃分基本區與界外區之需要 ，被告主張於交通部公告市內通信營業區域後，原告營業 規章即失所附麗，並無信賴基礎，顯有錯誤。被告以訂定 6個月過渡時間調整即謂並無違法，而未考量原告長期以 來之建置計畫及成本結構，抑且在國家政策及經濟環境未 變更之情況下，被告動輒以其龐大之行政權力，以今是而 昨非，遽而認定過去主管機關核定原告之營業規章有所違 誤，變更其見解，影響原告電信事業長期之經營規劃，使 原告遭受不可預見之損害，被告之行為明顯為行政法上信 賴保護原則所欲防免。現被告及訴願決定機關認定應取消 營業規章第8條「基本區」與「界外區」之劃分，顯已違 反信賴保護原則，而屬違法，應予撤銷。
（四）原處分違反平等原則，訴願決定未予撤銷，亦有違法： 1.按電信法第21條固規定：「電信事業應公平提供服務，除 本法另有規定外，不得為差別處理。」然同法第28條第1 項前段亦規定：「前條營業規章，應訂定公平合理之服務 條件，並備置於各營業場所及網站供消費者審閱；……」 因之電信法第21條固規定電信事業應公平提供服務，不得 為差別處理，然亦規定營業規章訂定之服務條件應以公平
合理為基準。而所謂公平合理提供服務，並非指絕對、機 械之形式上公平，而係相同事務應作相同處理，不相同事 務，應依其不同特性作不相同處理，亦即等者等之，不等 者不等之，故而自得斟酌規範事務性質（事務本質）之差 異而為合理之區別對待，藉由經營者提供公平合理之服務 條件，以此保障消費者權益，避免顯失公平之情事。此外 ，司法院釋字第593號解釋亦指出，「對相同事物為差別 待遇而無正當理由」或「對於不同事物未為合理之差別待 遇」，均屬違反平等原則。
2.按原告營業規章第8條規定將各市內營業區域內劃定「基 本區」及「界外區」，「基本區」係以在營業區域內任一 交換局之纜線，沿所佈路由之纜線距離在傳輸規定四公里 以內者，而其界定之原則係因所佈路由之纜線距離在傳輸 規定四公里以內，基本上係屬用戶密度較高，且電纜分佈 密集，較無需另行自既有電信線路延長並為其建設線路， 較不會增加原告營運成本，因之原告免收其工料費（此設 計規劃乃有其歷史因素）。又現今由於國內目前尚有相當 多地方，非原告現有之固網通信桿線能百分之百涵蓋者， 「界外區」經常有新設之產業或私有道路邊，距離固網拉 點3、4公里以上之單一農舍或別墅要求申裝電話，原告必 須自既有電信線路延長並為其建設線路，且原告「界外區 」自出界3公里後始為計收，已自行吸收部分建置成本， 改善沿線線路使其品質能達通訊標準之費用亦由原告自行 吸收，原告已善盡經營者之服務責任。原告因建置線路增 加成本，依公平合理之原則，由用戶部分負擔成本。因之 ，原告將相同考量之事務應作相同處理，不相同考量之事 務作不同處理，斟酌規範事務性質（事務本質）之差異而 為合理之區別對待。而因不同客戶之居住環境不同，連接 到客戶端之電路建置成本也不同，如要求採取一致之收費 ，將違反大法官所示「對於不同事物未為合理之差別待遇 」之公平原則，反而造成不公平。職是之故，原告區分「 基本區」及「界外區」，並於「界外區」計收界外工料費 ，自屬有據，營業規章第8條不宜輕言廢止。
3.又以司法院釋字第648號解釋指出：「人民在法律上一律 平等，其內涵並非指絕對、機械之形式上平等，乃係保障 人民在法律上地位之實質平等。」、「於一定條件下採取 差別待遇措施，如其規定目的正當，且所採取分類標準及 差別待遇之手段與目的之達成，具有合理之關聯性，其選 擇即非恣意，而與平等原則無違。」此外，司法院釋字第 593號解釋亦指出：「對相同事物為差別待遇而無正當理
由」或「對於不同事物未為合理之差別待遇」，均屬違反 平等原則。因不同客戶之居住環境不同，因此連接到客戶 端之電路建置成本也不同，原告基於一定條件下，基於政 策考量及建置成本的差異，而劃分「基本區」與「界外區 」，並於「界外區」收取界外工料費，採取分類標準及差 別待遇之手段與目的之達成，具有合理之關聯性，選擇並 非恣意，而與平等原則無違。抑且如要求採取一致之收費 ，將違反大法官所示「對於不同事物未為合理之差別待遇 」之公平原則，反而造成不公平。因而被告廢止營業規章 第8條「基本區」與「界外區」之劃分，並不准原告繼續 收取界外工料費，乃係「對於不同事物未為合理之差別待 遇」，違反平等原則，而屬違法，原處分實應予以撤銷。（五）訴願決定認定電信網路的特性，係以交換局為中心，以輻 射方式向外延伸，經營成本由營業區域用戶平均負擔，故 應無須區分基本區及界外區，收費應歸一律云云。惟查： 1.如前所述，因臺灣地區地形之故，雖原告自營運以來每年 投入大量資金於電信網路基礎建設上，市○○路之建設仍 未能百分之百涵蓋，故依原告之規劃，係將用戶密度較高 ，且電纜分佈密集，較無需另行自既有電信線路延長並為 其建設線路，所佈路由之纜線距離在4公里以內者，劃歸 為「基本區」，將經營成本分年折舊攤提；但就高山偏僻 及尚未開發地區，須重新規劃設計、立桿、佈纜等等工程 ，劃歸「界外區」。而原告將經營成本折舊攤提，係就營 業區域內之設計服務用戶平均負擔，亦即就規劃立桿拉線 部分攤提。惟界外區因需另行立桿、佈纜或自既有電信線 路延長建設線路，且除實際上有用戶申請，否則無法預先 規劃設計服務用戶，故無法與基本區一同逐年攤提，因之 該部分仍需另行收費（且該部分攤提將使獲致私益大於公 益，詳如後述），因而訴願決定認定經營成本由營業區域 用戶平均分擔，而不得區分「基本區」及「界外區」作不 同收費，與實際情況不符。
2.被告要求原告廢止營業規章第8條，廢止劃分「基本區」 與「界外區」，則原告不得已只能將「界外區」之成本由 「基本區」之住戶分擔，因此將對「基本區」的用戶不公 平，將「界外區」之成本轉由「基本區」的用戶分擔，則 更是為了要求申裝電話少數人或特定人（例如距離固網提 供點3、4公里以上之單一農舍或別墅）的利益減損大多數 人之利益，依被告要求廢止劃分「基本區」與「界外區」 規定之結果將反而造成獲致私益顯然大於公益，亦應為違 反公平合理原則。
3.被告主張市○○路通信係採市內通信營業區域內用戶總和 平均分攤方式，建置成本由營業區域內用戶平均負擔，訂 定服務費率，故而無須區分「基本區」與「界外區」，收 費應歸一律云云。然查，如前所述，「基本區」與「界外 區」約於59年即經由電信法第43條授權「市內電話規則」 訂定，而於該時即開始收取界外工料費，則倘如同被告抗 辯建置成本由營業區域用戶平均負擔，主管機關又再依據 建置成本向用戶收取界外工料費，則不啻指摘政府機關巧 立名目，不當向人民重複收取費用，而有違法。然事實上 並非如被告所主張。因而被告主張市○○路通信建置及營 業維運成本由營業區域內用戶平均負擔的方式，訂定服務 費率，故而收費應歸一律云云，顯有違誤，實無可採。 4.工料費之收取符合使用者付費之普世價值，也是世界各國 電信公司一致採行之方式：
⑴電信線路建置費用由使用者共同分攤，符合使用者付費 之普世價值，例如政府建置高速公路，向用路人收取通 行費，亦屬相同理念。因之，原告將營業區域分為基本 區及界外區，超距（界外）供裝地區或施工困難地區（ 需特殊設計）的額外建置費用，由該地區使用者分攤支 付，此等收費方式應為公平合理。
⑵世界各國電信公司均向用戶收取工料費，原告謹擇數家 公司收取方式簡述如下：
①澳洲Telstra公司：供裝距離500m內不額外收費，超 過500m以外部份客戶須支付網路延伸費(Network Ext ension Charges) ，以每500m計收費用，另外如有立 桿、埋管、設置無線設備等需要時，亦需支付相關費 用。
②美國AT&T( Bell Company)公司:客戶須支付專為該客 戶所施作之工程費用(Special Construction Charge s)，該項費用包括人工、材料費用、管理費用、業者 合理報酬、稅金等。
③美國Verizon公司:客戶須支付因客戶所產生之立桿、 埋管、纜線及其他等費用(Construction Charges)， 另外客戶須負責移除影響施工之樹木、樹幹或其他障 礙物等。
⑶國內公用事業亦向客戶收取工料費，謹簡述如下： ①臺電公司：客戶申請用電線路超過5Km者，超出部分 依施工方式如架空或埋管、及低、高、特高電壓之不 同、每公尺收取費用由159元至25,557元不等。 ②自來水公司：客戶外線配管4公尺以內以4公尺計收工
程費，超過4公尺部分、依實際工程長度計收工程費 。
③大臺北瓦斯公司：客戶所在地區無既設管線，且管線 敷設成本無法於耐用年限內回收時，將酌收管線補助 費。
⑷如取消額外建置費用（界外工料費）的收取，則該費用 將由全部用戶分攤，如此做法與各國電信公司不同，且 原告不得已將界外區之成本由基本區之住戶分擔，是否 公平將引起爭議，同時基本區用戶的申裝費用將會提高 ，亦恐難被用戶接受。
5.又訴願決定認定供裝地點屬不經濟地區，可依普及服務機 制提供服務，且原告得向用戶收取合理比例之實需工料費 ，故非使原告不計成本提供服務云云。然查：
⑴普及服務其目的在使依據「電信普及服務管理辦法」規 定之不經濟地區之淨成本納入普及服務之補助範圍，讓 全體國民得按合理價格公平享有一定品質之必要電信服 務；而原告營業規章第8 條原告劃定「界外區」，係就 用戶密度較低，電纜分佈較為分散，建置時，原告需自 既有電信線路延長並為其建設線路地區。故「界外區」 與不經濟地區乃基於不同定義之劃分，二者範圍亦並非 一致，難以相提並論。此外，普及服務係由普及服務提 供者提出普及服務年度實施計畫，經主管機關同意後實 施普及服務，並由普及服務基金支出建設費用。倘如被 告主張供裝地區為屬不經濟地區，應以普及服務供裝， 則被告自應於原告提出普及服務年度實施計畫時要求增 列該地區為普及服務年度實施計畫範圍，則如此是否符 合用戶供裝之需求？故被告將普及服務之不經濟地區與 原告劃分之「界外區」二個不同概念相提並論，實屬謬 誤。
⑵訴願決定又以原告得向用戶收取合理比例之實需工料費 ，故而並未要求原告不計成本提供服務。然所謂實需工 料費係因市○○路業務營業規章第40條第10款本公司得 訂定「裝移機工料費」，而於原告「裝移機工料費計費 說明」第8條規定：「獨用電話、專用交換機中繼線及 市內專線用戶之裝移機，有下列情形之一者，不論是否 界外或界內，均按實需工料費計收：（一）高山森林地 區工程艱鉅，需特別設計辦理者。（二）偏僻地區發展 緩慢，預測三年內申請裝移機用戶在十戶以下，需特別 申請用戶立桿架線者。」因而原告收取界外工料費與實 需工料費之範圍並不相同，並非以實需工料費即可完全
取代界外工料費，訴願決定認定原告可收取實需工料費 即可完全彌補原告之成本，並非事實。
6.又訴願決定認定原告享受國家資源挹注（如機房之建置、 網路之鋪設等），且以原告96年收取之工料費，與原告稅 後淨利相較，微乎其微，故命廢止營業規章第8條並無違 誤云云：
⑴就訴願決定認定原告享受國家資源挹注部分，在前電信 總局時期，電信資（財）產固然屬於國家所有，但於民 國85 年原告依法改制為公司組織後，政府已將包含土 地、建物、電信管線設施、交換機設備等所有供營運之 財產在內之公共資產作價投資，轉換成持有股份之形態 ，自此政府僅能就股份之持有主張權利，而不能再對電 信資（財）產主張所有權或其他任何權利。此與一般投 資人以不動產或設備作價投資而取得股份後，則不能繼 續主張擁有該不動產或設備之所有權相同道理。此後政 府經由釋股，國庫釋股收入約有近4,200億元，政府逐 年用之於施政歲出，造福全體國民，可謂已回饋全民共 享，並非原告私自享用國家資產。
⑵原告於85年依法改制為公司組織，並於94年政府持有原 告股數降至百分之五十以下，完成民營化，成為一般民 營企業，需自行負擔營利及虧損，並需對股東負責，維 護社會上廣大股東之權益。因而原告就其做出每一項經 營上之策略決定時，均需考量成本因素，及是否影響股 東權益。被告以廢止原告市○○路業務營業規章第8條 僅會影響原告之私益，而認為無關重要。然原告已是民 營化企業，應基於成本考量，獲取適當的利潤，以維持 公司存續經營，被告身為主管機關不應要求原告犧牲成 本提供服務，正如同經濟部不應（也不會）要求宏碁或 華碩電腦訂定低於成本之訂價一般。被告罔顧原告仍願 於「界外區」繼續建設市○○路之積極提供服務態度， 竟更進一步要求原告犧牲成本，不得收取界外工料費， 影響原告及股東權益，原處分顯然失當，而應予撤銷。 ⑶且本案係就原告是否得於營業區域範圍內，基於成本考 量，而再劃分「基本區」與「界外區」，與原告是否享 受國家資源挹注並無關係，亦與96年度已收取之工料費 亦無關係，被告應就本案廢止營業規章第8條是否合法 予以審酌，禁止於做成行政處分時考量不相干因素，否 則原處分及訴願決定違反不當聯結禁止原則，顯屬違法 。
（六）原告於營業區域內劃定「基本區」與「界外區」，係延續
「市內電話規則」而來，並有長年以來建置之經驗與歷史 背景，原告訂定於營業規章亦經主管機關核定，據以實施 於法有據：
1.電信法第43條授權交通部訂定之「市內電話規則」，該規 則第9條規定：「各電信機構經營市內電話業務，應劃定 市內電話營業區域。」另同法第10條、第11條規定：「各 電信機構應在市內電話營業區域內，依用戶密度並參酌電 纜分佈情形與當地地形，劃定基本區。基本區以外之地區 為界外區。」、「各電信機構市內電話營業區域及基本區 ，由當地電信機構擬訂報請電信管理局核定。前項市內電 話營業區域及基本區設置基準，由電信總局定之。」且電 信總局頒佈之「市內電話營業區域實施要點」第5 點、核 定程序規定：「（三）營業區域界線及基本區界線應由當 地局工務、業務單位會同實地查勘擬定呈報區管理局核定 後實施，變更時亦同。」因之市內電話營業區域與其內再 劃分「基本區」與「界外區」係有所本。抑且主管機關劃 定「基本區」與「界外區」亦經行政機關內部層層審核， 並非依主觀恣意劃定。爾後，因成立中華電信股份有限公 司即原告，「市內電話規則」固然廢止，然其營業項目由 原告繼續經營，「基本區」與「界外區」及其劃定原則亦
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