臺北高等行政法院判決
99年度訴字第130號
99年4月22日辯論終結
原 告 民間全民電視股份有限公司
兼 代表 人 甲○○
共 同
訴訟代理人 洪貴叁 律師
被 告 中央選舉委員會
代 表 人 乙○○（主任委員）
訴訟代理人 丙○○
丁○○
上列當事人間總統副總統選舉罷免法事件，原告不服行政院中華
民國98年11月23日院臺訴字第0980096383號訴願決定，提起行政
訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣國家通訊傳播委員會（下稱通傳會）於民國97 年3 月25日檢送原告民間全民電視股份有限公司（下稱民視 公司）於97年3 月22日第12任總統副總統選舉投票日上午播 出之節目側錄光碟片。被告審查結果，以其中9 時17分許播 放電視廣告（下稱系爭廣告）「3 月22日顏色只能選個 號碼只能選個 人才只能選個 頻道只能選個 唯一 值得信賴的開票民視新聞」，從事助選活動，違反總統副總 統選舉罷免法第50條第2 款規定，以98年6 月10日中選法字 第098350 0110 號處分書（下稱原處分１）裁處原告民視公 司罰鍰新臺幣（下同）50萬元；並以原告甲○○係民視公司 代表人，依同法第96條第4 項前段及第5 項後段規定，以98 年6 月10日中選法字第0983500111號處分書（下稱原處分２ ）併處罰鍰50萬元。原告民視公司及原告甲○○均不服，提 起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠系爭廣告畫面之「」符號，與候選人從事競選宣傳時，慣 用做為代表候選人之號次①並不類同，被告未查明事實、錯 誤涵攝事實，不備理由，逕作成原處分１，洵屬違法，應予 撤銷：
⒈按「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束， 對當事人有利及不利事項一律注意。」、「行政處分以書面 為之者，應記載下列事項︰……主旨、事實、理由及其法
令依據。」為行政程序法第36條、第96條第1 項第2 款所明 定。
⒉被告原處分１以系爭廣告內容「3 月22日顏色只能選個」 「號碼只能選個」「人才只能選個」「頻道只能選個 」「唯一值得信賴的開票民視新聞」，審諸該廣告畫面之「 」與候選人從事競選宣傳時，慣用做為代表候選人之號次 類同，顯具為候選人從事宣傳之助選作用，於投票日播送該 廣告，違反總統副總統選舉罷免法第50條第2 款規定云云， 惟查，系爭廣告畫面之「」符號，與候選人從事競選宣傳 時，慣用做為代表候選人之號次①並不類同。且何謂候選人 從事競選宣傳時慣用做為代表候選人之號次符號？系爭廣告 畫面之「」符號，與候選人從事競選宣傳時慣用做為代表 號次符號如何類同？被告隻字未提，以想當然爾之主觀臆測 ，顯未查明事實，錯誤涵攝事實，行政處分不備具體理由， 遽為不利原告民視公司之認定，違反行政程序法第36條、第 96條第1 項第2 款規定，原處分１洵屬違法，應予撤銷。 ⒊系爭廣告內容是否確屬總統副總統選舉罷免法第50條第2 款 所謂之助選活動？被告本應就客觀立場依事實認定之。實際 上，原告民視公司於系爭宣傳中所陳述之「號碼只能選1 個 ，人才只能選1 個」本屬中性用語，亦屬事實問題，根本未 指涉應投票何人；而「頻道只能選1 個，唯一值得信賴的民 視新聞」方是該宣傳真正想要表達之目的。尤其原告民視公 司身為大眾傳播媒體，深知應謹守媒體公正客觀立場，此次 之所以將「1 」以「」字方式呈現，純屬創意表現、數字 符號之選擇，理由其實單純，被告在未有任何積極證據佐證 下，即認定原告民視公司「顯具為候選人從事宣傳之助選作 用」，則選舉日當天之所有廣告都不能出現「第一」之字眼 ，否則被告都要認定具為特定候選人從事宣傳之助選作用而 裁處50萬以上之罰鍰。如此將阻礙創意思想發揮，違背憲法 第11條保障表達自由之本旨。
㈡原告民視公司之系爭廣告，係呼籲民眾於開票期間收看民視 新聞，藉能提高該新聞頻道收視率之宣傳，並無違反總統副 總統選舉罷免法第50條第2 款規定「政黨及任何人不得於投 票日從事競選或助選活動」：
⒈原告民視公司屬電視傳播媒體，非屬政黨，亦非個人，平日 除善盡報導之責外，對國家社會亦有一份責任與期許，尤其 近幾年來媒體競爭激烈，如何吸引觀眾收視，已為各新聞頻 道當前最重要之課題。原告民視公司於97年3 月22日總統副 總統選舉當日以「3 月22日顏色只能選個」「號碼只能選 個」「人才只能選個」「頻道只能選個」「唯一值得
信賴的開票民視新聞」之方式宣傳，目的還在提醒觀眾「唯 一」值得信賴收看開票結果的，就是民視新聞，而其中之所 以使用字，係單純表達民視向來收視第一、服務觀眾第一 、計票速度第一、正確度第一之事實，只是藉由創意方式呈 現，更能加深觀眾印象，絕非如被告所指稱為候選人從事宣 傳助選作用。
⒉原告民視公司為大眾傳播媒體，當深知應謹守媒體公正客觀 立場，故選舉期間內，原告民視公司從未有直接或間接為任 何政黨或個人助選行為，而原告民視公司所為之系爭廣告宣 傳，既非受特定政黨或個人委託，亦未收取任何費用，其內 容更與選舉期間藍綠陣營託播之廣告不同。是若原告民視公 司僅單純藉創意方式吸引觀眾收看民視新聞，即被認定屬助 選行為，而必須課以巨額罰鍰，不唯對原告民視公司不公， 亦勢將阻礙爾後媒體創意之表現，有違憲法第11條保障表達 自由、鼓勵創意思想之本旨。何況，被告所謂之「廣告」， 應僅是原告民視公司製作，呼籲民眾於開票期間收看民視新 聞，藉能提高該新聞頻道收視率之宣傳而已，顯非總統副總 統選舉罷免法第50條第2 款所謂之助選活動。 ㈢被告原處分１係屬違法，應予撤銷，則被告原處分２即失所 附麗，應併予撤銷。
㈣退步言之，總統副總統選舉罷免法第96條第5 項固規定法人 違反第50條規定者，併處罰其代表人及行為人。惟仍應適用 行政罰法第15條第1 項規定及行政罰法立法原則，始可併罰 代表人：
⒈查現行總統副總統選舉罷免法係於92年10月29日公佈施行。 ⒉而95年2 月5 日施行之行政罰法第15條第1 項規定：「私法 人之董事或其他有代表權之人，因執行其職務或為私法人之 利益為行為，致使私法人違反行政法上義務應受處罰者，該 行為人如有故意或重大過失時，除法律或自治條例另有規定 外，應並受同一規定罰鍰之處罰。」立法理由略以：「參民 法第28條規定，該受處罰私法人之董事或其他有代表權之人 ，係實際上為私法人為行為或足資代表私法人之自然人…… 就個別行政法課予私法人之義務，自應負善良管理人注意之 義務。倘因其執行職務或為私法人之利益而為行為，致使私 法人違反行政法上義務者，除應對於私法人加以制裁外，該 等自然人違反社會倫理意識，如係因故意或重大過失，致未 遵守行政法所課予私法人之義務時，本身具有高度可非難性 及可歸責性，自應就其行為與私法人並受同一規定罰鍰之處 罰。」準此，法人之代表人依行政罰法第15條第1 項規定受 同一規定罰鍰處罰之要件：⑴代表人執行職務或為私法人之
利益之行為、⑵致使私法人違反行政法上義務、⑶代表人有 故意或重大過失、⑷代表人與私法人受同一罰鍰規定處罰。 ⒊原告甲○○為民視公司之代表人，被告依據總統副總統選舉 罷免法第96條第5 項之規定併處罰鍰50萬元，惟行政罰法公 佈施行在後，該法第1 條規定：「違反行政法上義務而受罰 鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。」故被告 依據總統副總統選舉罷免法第96條第5 項併罰代表人時，仍 應適用行政罰法第15條第1 項規定及行政罰法之立法原則（ 有責主義、比例原則等），俾符合行政罰法之立法意旨。 ⒋原告甲○○雖為民視公司負責人，但實際上從未過問公司之 運作，加以電視台之專業分工細膩，縱使電視台作業有所疏 失，亦不得直接歸責於代表人，原告甲○○未該當行政罰法 第15條第1 項之規定，何況原告甲○○主觀上並無故意或重 大過失，而「有責主義」（無責任即無行政罰）為行政罰之 立法原則之一，被告逕依總統副總統選舉罷免法第96條第5 項之規定併處罰鍰50萬元，不適用行政罰法、不探究原告甲 ○○主觀上有無故意或重大過失，於法不合，原處分２應予 撤銷。
㈤被告原處分未附任何理由即對原告等課處罰鍰，原告不服提 起訴願，惟行政院訴願決定，亦未附任何足資維持原處分之 理由及說明，僅謂「總統副總統選舉罷免法第50條第2 款規 定之違反，不以受政黨委託或收取費用後從事助選活動為限 」云云，即未就系爭事實、原告陳述理由以及其他證據有更 進一步之探究。設若被告之認定，即可確認原告播出之宣傳 帶已然違反總統副總統選舉罷免法第50條第2 款規定，則原 告提出陳述意見，甚或提起訴願，豈非徒具形式，有違訴願 制度提供人民行政權利救濟制度之本旨，故本件訴願決定無 以維持，應予撤銷。
㈥綜上所述，原告民視公司製播系爭宣傳帶，目的僅希望觀眾 對於選舉結果收看唯一值得信賴的頻道—民視新聞台，藉以 提高收視，而其中所用之「」字，單純只是創意之表達、 數字符號之選擇，絕非有為任何特定候選人從事助選之意圖 及行為，故被告未查明事實，遽然指陳原告民視公司違反總 統副總統選舉罷免法第50條第2 款規定，錯誤涵攝事實，處 分不備理由，洵屬違法，原處分１應予撤銷。又原告甲○○ 為民視公司代表人，被告依據總統副總統選舉罷免法第96條 第5 項之規定併處罰鍰50萬元，惟原告甲○○並無違反行政 義務之行為，亦無故意或重大過失，被告不適用行政罰法第 15條第1 項規定，原處分２同屬違法，應並予撤銷等情。 ㈦聲明求為判決：
⒈原告民視公司：訴願決定及原處分１均撤銷；訴訟費用由被 告負擔。
⒉原告甲○○：訴願決定及原處分２均撤銷；訴訟費用由被告 負擔。
三、被告抗辯則以：
㈠總統副總統選舉罷免法第50條第2 款規定，政黨及任何人， 不得於投票日從事競選或助選活動。又同法第96條第4 項規 定，違反第50條規定者，處50萬元以上500 萬元以下罰鍰； 同條第5 項規定，政黨、法人或非法人團體違反第50條規定 者，依前項規定，併處罰其代表人及行為人。
㈡本案係通傳會於97年3 月25日以通傳播字第09748012830 號 函送其自行側錄之錄影帶請被告審認是否違反法令，經被告 於97年4 月11日以中選法字第0973500072號通知書請原告民 視公司依法為事實上及法律上陳述，原告民視公司於97年4 月22日以民視（新）字第97042201號函回復確認系爭影帶確 係該公司於第12任總統副總統選舉投票日97年3 月22日所播 送無誤，且當日於接獲被告來電後即下達停播指令云云。案 經被告就系爭影帶於97年6 月17日召開巡迴監察員會議審議 作成初審意見，提報第378 次委員會議決議組成專案小組審 查。經該專案小組分別於97年9 月5 日及11月18日、98年3 月3 日及5 月20日召開會議審查後，提報第387 次委員會議 決議通過：「民視無線臺97年3 月22日播送之廣告，畫面為 『3 月22日 顏色只能選個 號碼只能選個 人才只能 選個 頻道只能選個 唯一值得信賴的開票 民視新聞 』，審諸該廣告畫面之『』與候選人從事競選宣傳時，慣 用作為代表候選人之號次類同，顯具為候選人從事宣傳之助 選作用，其於投票日播送該廣告，已違反總統副總統選舉罷 免法第50條第2 款規定，審酌其情節尚屬輕微，爰依同法第 96條第4 、5 項規定，分處民視公司、該公司代表人及行為 人各50萬元罰鍰。」被告爰依上開決議，於98年6 月10日以 原處分１及原處分２，處原告民視公司及其代表人即原告甲 ○○各50萬元罰鍰。是原告稱被告有違反行政程序法第36條 、第96條第1 項第2 款規定等情，洵屬誤解，尚無可採。 ㈢依被告第340 次委員會議決議，競選廣告之認定標準略為： 廣告或節目不得有明顯競選或助選內容。例如：出現候選人 姓名、政黨名稱、標語、旗幟、看板、號次等相關之影像、 聲音及文字，依通常一般人經驗，一看即知者，屬之。揆諸 總統副總統選舉罷免法第50條第2 款規定，並未加區分「自 發性為人競選或助選」以及「受託為人競選或助選」，是故 當事人之行為是否自發或受託，其違法尚無二致；又依上開
認定標準則即便競選或助選之態樣各異，祇要就整體觀察一 看即知該行為符合競選或助選之主客觀不法構成要件，即屬 該當，亦尚無區分該系爭廣告其中某部分究係中性語言或創 意表現之必要。況查系爭廣告內容與其所稱創意目的有關者 ，充其量僅「頻道只能選個 唯一值得信賴的開票 民視 新聞」而已，其餘「3 月22日 顏色只能選個 號碼只能 選個 人才只能選個」不僅與所稱單純表達其向來「收 視第一、服務觀眾第一、計票速度第一、正確度第一」之意 象無甚關連，該廣告畫面使用與候選人從事競選宣傳時，慣 用作為代表候選人號次類同之「」，顯已具為候選人從事 宣傳之助選作用，原告民視公司稱系爭廣告僅屬創意之表達 云云，應屬推諉卸責之詞，並無足採。
㈣又行政罰法第1 條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒 入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特 別規定者，從其規定。」總統副總統選舉罷免法第96條第5 項規定，政黨、法人或非法人團體違反第50條規定者，依同 條第4 項規定，併處罰其代表人及行為人。查原告民視公司 違反總統副總統選舉罷免法第50條第2 款規定情事，已如前 述，被告爰依上開總統副總統選舉罷免法規定併處罰其代表 人即原告甲○○，洵屬依法有據。原告甲○○訴稱其實際上 從未過問公司運作，原告民視公司縱有疏失，亦不得直接歸 罪其代表人云云。惟查原告甲○○既係原告民視公司之代表 人，依法自應負善良管理人之注意義務，即其就原告民視公 司之業務經營，本不得置之不理；否則，即有未盡其善良管 理人注意義務之重大過失。是，原告甲○○所稱從未過問公 司之運作，主觀上並無故意或重大過失等情，顯係推諉卸責 之託詞，毫無可採。
㈤聲明求為判決：駁回原告之訴；訴訟費用由原告負擔。四、兩造之爭點為系爭廣告內容究否違反總統副總統選舉罷免法 第50條第2 款之規定？被告對原告民視公司及其代表人原告 甲○○併處罰鍰，是否適法有據等問題。
五、經查：
㈠按「政黨及任何人，不得有下列情事：……於投票日從事 競選或助選活動。……」、「違反第50條或第52條規定者， 處50萬元以上500 萬元以下罰鍰；違反第50條之規定，經制 止不聽者，按次連續處罰。」、「政黨、法人或非法人團體 違反第48條第1 項或第2 項規定者，依第1 項規定，併處罰 其代表人及行為人；違反第50條或第52條規定者，依前項規 定，併處罰其代表人及行為人。」總統副總統選舉罷免法第 50條第2 款、第96條第4 項、第5 項分別定有明文。
㈡本件原告民視公司於第12任總統副總統選舉投票日97年3 月 22日上午9 時17分許，播放系爭廣告「3 月22日顏色只能選 個 號碼只能選個 人才只能選個 頻道只能選個 唯一值得信賴的開票民視新聞」畫面等情，為原告所不爭， 復有原告提出之該影像照片及被告提出之側錄帶附卷可稽， 且原告民視公司97年4 月22日民視（新）字第97042201號函 復確認系爭影帶確係該公司於第12任總統副總統選舉投票日 97年3 月22日所播送無誤，則原告民視公司於上揭時間，確 有播放系爭廣告之事實，可堪認定。
㈢查為維護投票日之選舉秩序，確保選舉之公正，總統副總統 選罷法第50條第2 款明文禁止政黨及「任何人」於投票日從 事競選或助選活動。又所謂「助選活動」，依其字義係指一 切意在幫助特定候選人當選之作為，簡易明確，而為通常智 識者所得理解。次參以依被告第340 次委員會議決議，競選 廣告之認定標準略為：廣告或節目不得有明顯競選或助選內 容。例如：出現候選人姓名、政黨名稱、標語、旗幟、看板 、號次等相關之影像、聲音及文字，依通常一般人經驗，一 看即知者，屬之。揆諸總統副總統選舉罷免法第50條第2 款 規定，並未加區分「自發性為人競選或助選」以及「受託為 人競選或助選」，是故當事人之行為是否自發或受託，其違 法尚無二致；又依上開認定標準則即便競選或助選之態樣各 異，祇要就整體觀察一看即知該行為符合競選或助選之主客 觀不法構成要件，即屬該當，亦尚無區分該系爭廣告其中某 部分究係中性語言或創意表現之必要。
㈣原告主張系爭廣告內容純屬創意表現，並非為特定候選人宣 傳助選云云。但查依系爭廣告整體內容觀之，原告所稱與其 創意目的有關者，充其量僅「頻道只能選個 唯一值得信 賴的開票民視新聞」而已，至其餘「3 月22日 顏色只能選 個 號碼只能選個 人才只能選個」不僅與所稱單純 表達其向來「收視第一、服務觀眾第一、計票速度第一、正 確度第一」之意象無甚關連，該廣告畫面使用之號碼表達方 式與候選人從事競選宣傳時，慣用作為代表候選人號次之號 碼類同，且明白表彰特定之號碼「」，意在幫助特定號碼 候選人當選之作為，簡易明確，而為通常智識者所得理解， 此顯已具有於投票日為特定號碼候選人從事宣傳之助選作用 。原告主張系爭廣告畫面之「」符號，與候選人從事競選 宣傳時，慣用做為代表候選人之號次①並不類同，僅屬創意 之表達云云，顯屬推諉卸責之詞，委無足採。
㈤又查本案乃原告民視公司於投票日播放系爭廣告，從事助選 活動，其違法事實之基礎–側錄影帶之內容，為原告所知悉
，被告委員會議認定為違法，亦無內容上之爭議，又本件行 政處分之違法事實及理由業於原處分１及原處分２中敘明甚 詳，且已載明「……審諸該廣告畫面之『』與候選人從事 競選宣傳時，慣用作為代表候選人之號次類同，顯具為候選 人從事宣傳之助選作用，其於投票日播送該廣告，已違反總 統副總統選舉罷免法第50條第2 款規定……」等語，是其認 定原告違法之理由已說明清楚，並無未具理由之情形，又系 爭廣告上揭情形，顯非僅屬創意之表達，已如上述，是乃無 原告主張被告有錯誤涵攝事實之情形，原告此項主張亦不足 採。
㈥再查總統副總統選舉罷免法第50條第2 款規定之違反，不以 受政黨委託或收取費用後從事助選活動為限，即非以受政黨 委託播出或收取任何費用為構成要件。從而，不問任何人， 於選舉投票日從事競選或助選活動，均屬違反該條款之規定 。原告主張系爭廣告，非政黨託播，亦未收取費用云云，縱 屬實在，要不影響原告前開違規事實之認定，是原告此項主 張亦不足為其本件有利之認定。
㈦復按行政罰法第1 條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、 沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有 特別規定者，從其規定。」總統副總統選舉罷免法第96條第 5 項規定，政黨、法人或非法人團體違反第50條規定者，依 同條第4 項規定，併處罰其代表人及行為人，是則總統副總 統選舉罷免法第96條第4 項及第5 項規定，核屬行政罰法第 1 條但書之「其他法律有特別規定」。查原告民視公司違反 總統副總統選舉罷免法第50條第2 款規定情事，已如上述， 被告爰依上開總統副總統選舉罷免法規定併處罰其代表人即 原告甲○○，洵屬依法有據。
㈧至原告甲○○主張其實際上從未過問公司運作，原告民視公 司縱有疏失，亦不得直接歸罪其代表人云云。惟查原告甲○ ○既係原告民視公司之代表人，依法自應負善良管理人之注 意義務，即其就原告民視公司之業務經營，本不得置之不理 ；否則，即有未盡其善良管理人注意義務之重大過失。尤以 ，原告民視公司所經營者乃屬大眾媒體之傳播事業，其公司 代表人就其公司所播放之廣告內容是否涉及違法，自有注意 防範之義務，且關於系爭廣告之播放內容亦應有事前審查之 制度，並非不能注意，原告甲○○主張其從未過問公司之運 作，主觀上並無故意或重大過失等情，顯係推諉卸責之託詞 ，亦不足採。
㈨綜上所述，被告以原告民視公司系爭廣告之上開畫面與候選 人從事競選宣傳時，慣用作為代表候選人之號次類同，具有
為候選人從事宣傳之助選作用，其於投票日播放該廣告，違 反總統副總統選舉罷免法第50條第2 款規定，依同法第96條 第4 項前段及第5 項後段規定，分別各處原告民視公司及原 告民視公司代表人甲○○法定最低額度之罰鍰50萬元，並未 逾越法定裁量範圍，衡諸原告違法情狀，亦屬相當，並無裁 量濫用或違反比例原則之情形。又憲法所保障之人民言論自 由，仍不得超出法律許可之範圍，原告違法於選舉投票日以 系爭廣告為特定候選人助選，自無主張言論自由可言。 ㈩從而，原告主張各節均不足採，則被告科處原告民視公司及 其代表人即原告甲○○罰鍰各50萬元之處分，揆諸首揭規定 ，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞 ，訴請如聲明所示，並無理由，應予駁回。
本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，核與本件判決結 果不生影響，故無逐一論述之必要，附敍明之。六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決 如主文。
中 華 民 國 99 年 5 月 13 日 臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 林妙黛
法 官 陳秀媖
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 99 年 5 月 13 日 書記官 楊子鋒
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