臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2831號
99年4月29日辯論終結
原 告 甲○○
被 告 臺北市政府
代 表 人 乙○○○○○○住同上
訴訟代理人 林依潔
丁○○
上列當事人間就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華
民國98年11月6日勞訴字第0980019568號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告擁有仲介師執照，前在訴外人私立就業服 務機構祥達人力資源管理顧問有限公司（以下簡稱祥達公司 ）擔任就業服務專業人員，負責辦理聘僱外國人之申請許可 、招募引進或管理等事項及行政業務。惟祥達公司於97年11 月3日，向行政院勞工委員會（以下簡稱勞委會）所屬職業 訓練局（以下簡稱職訓局）為專業人員異動及原告業已離職 之申請，並經勞委會以97年11月7日勞職管字第0970514828 號函（以下簡稱勞委會97年11月7日函）准予備查在案。嗣 原告於97年12月3日，仍以祥達公司名義，為訴外人即雇主 陳天郁辦理申請聘僱外國人事宜，被告遂以其有違反就業服 務法第34條第2項規定之情形，而依同法第65條第1項規定， 於98年5月21日以府勞二字第09832934800號裁處書（以下簡 稱原處分），課處罰鍰新台幣（下同）30萬元。原告不服， 提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。二、本件原告主張：
㈠原告與訴外人即祥達公司負責人廖仁男，實屬合夥關係（即 原告與廖仁男於96年6月22日共同簽署「業務開發合作契約 書」，效期自96年9月19日至98年9月19日止），祥達公司之 人力仲介業務，皆需仰賴原告之仲介師執照及原告之簽署方 可成行，惟廖仁男卻僅憑一紙存證信函，即片面解除原告之 職務，原告於接獲存證信函後，持續不斷與廖仁男溝通協調 （如電話聯繫及相約見面等等）。其間，廖仁男從未提及欲 更換原告在祥達公司之仲介師一事，原告既與廖仁男仍為合 夥關係，且為祥達公司唯一登錄之法定仲介師，就公司整體 發展而言，理當本著服務客戶之精神，將公司案件逐一完成
，此實為原告責無旁貸之責。是原告僅不知需同樣以存證信 函回覆以資表明異議，但原告後續動作早已充分表達異議之 意。
㈡且訴外人即另件雇主施玉玲，於97年10月間，逕向勞工局檢 舉祥達公司未交工案，廖仁男藉該案，將所有責任過失推諉 於原告，且於未告知原告之情況下，即片面終止合作契約， 嗣經原告與其溝通協調，亦皆置之不理，反而一方面向勞委 會舉發原告違法（即本案），另於98年4月間，向臺灣台中 地方法院檢察署（以下簡稱台中地檢署）提出刑法背信罪之 告訴（嗣該案經台中地檢署移由臺灣士林地方法院檢察署《 以下簡稱士林地檢署》檢察官偵辦），迨99年1月27日，原 告獲士林地檢署檢察官98年度偵字第16340號不起訴處分在 案。
㈢依就業服務法規定，人力仲介公司欲開業，需有就業服務專 業人員（如仲介師）方可執業，仲介師執照乃係經嚴格國家 考試及格所核發，且人力仲介公司諸多文件均需仲介師經手 及簽名，方可辦理，足見仲介師於人力仲介公司之重要性。 是本件自不能單憑祥達公司去函勞委會，即予以更換原告職 務，且勞委會亦未告知原告，足證勞委會對於原告在祥達公 司之離職程序、交接過程及所有相關資料等件，皆未詳加審 核，且一無所悉。況勞委會既已核准祥達公司更換仲介師之 備查，何以嗣後仍就原告所承辦，即以祥達公司名義送件、 補件、取件等之申請案，予以核發在案，自有疑問。故本件 被告未詳加查明，即課處原告罰鍰，自有違誤；並求為判決 撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
㈠按就業服務法第34條第2項規定：「未經許可，不得從事就 業服務業務。…」、第65條第1項規定：「違反第34條第2項 規定者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰。」。且私 立就業服務機構許可及管理辦法第23條明定：「私立就業服 務機構之就業服務專業人員異動時，應自異動之日起30日內 ，檢附文件報請原許可機關備查」。又民法第528條亦規定 「稱委任者，謂當事人約定，一方委託他方理事務，他方允 為處理之契約」，同法第549條第1項復明定「當事人之任何 一方，得隨時終止委任契約。」。
㈡經查，本件原告於98年2月4日，在被告所屬勞工局處之談話 紀錄，略以：「（問：祥達公司於97年11月3日向勞委會申 報您的離職事宜，請問您知情嗎？）我在97年11月7日有收 到祥達寄出的存證信函，可是我認為他們不能片面中止我和 他們簽訂的『業務開發合作契約書』，所以才繼續送件給勞
委會。」、「（問：請問您何時與陳天郁君簽訂委任契約書 ？）97年10月左右。我在97年10月13日送件給勞委會（重新 招募），結果因為雇主就業安定基金尚未繳清被退件，我另 外於97年10月21日及97年11月21日補件，最後於97年12月9 日領件（重新招募許可函）。」等語。而訴外人即祥達公司 業務劉淑貞，亦於98年3月11日到局，談話紀錄略以：「（ 問：請問貴公司何時解除杜君的就業服務專業人員的職務？ ）我們在97年11月5日有寄出存證信函給杜君告知他解除職 務這件事，同時也有告知他不可再用祥達人力資源管理顧問 有限公司的名義去送件、引進外勞及收費。」等語。此外復 有97年11月5日樹林迴龍郵局第76號存證信函、原告97年11 月7日及12月3日所送之雇主聘僱外籍勞工申請書等附卷可稽 。
㈢復查，勞委會97年11月7日勞職管字第0970514828號函略以 ：「備查貴公司（祥達公司）所報就業服務專業人員甲○○ 君離職，並新聘就業服務專業人員劉淑貞君，請查照。」。 本件原告與祥達公司原有委任契約關係，惟祥達公司依業務 開發合作契約書16條規定解除契約，並通知勞委會，復分別 於97年11月5日及97年12月22日以2件存證信函通知原告。原 告雖主張本件不能單憑祥達公司去函勞委會，即予以更換其 職務等語；然其於祥達公司解除其就業服務專業人員職務之 意思表示到達後，並無爭執或為相反之意思表示，且對於經 解職後，仍以祥達公司之名義為雇主陳天郁辦理申請聘僱外 國人之事實未加否認。故原告有違反就業服務法第34條第2 項規定之事實，洵堪認定，從而被告依同法第65條第1項予 以裁罰，並無不合。
㈣原告雖主張「勞委會對於仲介師在公司離職程序、交接過程 、及所有相關憑證，皆未詳加審核，且一無所悉，若遇意圖 不軌、心存歹念之公司負責人，循上述行政法規之漏洞，即 可輕易陷公司仲介師於觸法而不自知」等語。然查祥達公司 於97年11月5日寄發存證信函予原告，表明依業務開發合作 契約書16條規定解除契約，即等同表示原告與該公司之關係 結束，原告自然不再為該公司之專業人員。且原告身為就業 服務專業人員，自應知其於97年11月7日收到存證信函後， 即不可以祥達公司之名義接受客戶委任送件至勞委會。再「 當世人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足 為主張事實之證明，自不能認其主張事實為真實。」，行政 法院（現已改制最高行政法院）著有36年判字第16號及39年 判字第2號判例可資參照。本件原告並未提出其有反對意思 之事證證明，所稱自不足採。
㈤又依行政程序法第43條：「行政機關為處分或其他行政行為 ，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗 法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」規 定，被告所屬勞工局係綜合相關涉案人之談話紀錄及所提供 之事證，依法裁處原告。是本件原告違法事實至為明確，則 被告所為處分，並無違誤，原告所訴為無理由；並請求判決 駁回原告之訴。
四、本件兩造之爭點厥在於原告是否有未經許可，即以自己名義 ，為本件外國人重新招募申請，而從事就業服務業務之違章 情形？
㈠按「未經許可，不得從事就業服務業務。．．．」、「違反 第34條第2項規定者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰 。」，就業服務法第34條第2項、第65條第1項分別定有明文 。
㈡本件被告以原告有違反就業服務法第34條第2項「未經許可 」從事就業服務業務之行為，而課處罰鍰30萬元，無非以祥 達公司係於97年11月3日向職訓局申報專業人員異動及原告 業已離職，並經准予備查在案，原告竟仍於97年12月3日， 以祥達公司名義，為雇主陳天郁辦理申請聘僱外國人事宜為 據，固非全然泛稱無憑。
㈢惟查原告與祥達公司於96年6月22日訂有「業務開發合作契 約書」，期限為自96年9月19日至98年9月19日止。系爭原告 所辦理之雇主陳天郁申請聘僱外國人一事，係由原告於97年 10月13日，基於祥達公司專業人員身份，以該公司名義，向 勞委會提出「雇主聘僱外籍勞工申請書」等情，有上開業務 開發合作契約書、雇主聘僱外籍勞工申請書等影本各1份附 於原處分卷可稽，自堪認雇主陳天郁申請聘僱外國人事件， 確係以祥達公司名義，而由原告擔任專業人員所提出者無訛 。則原告嗣於97年11月7日，仍係以祥達公司名義，向勞委 會所為之遞件補正（勞委會98年1月9日勞職許字第 0980504154號函《以下簡稱勞委會98年1月9日函》所附職訓 局外勞許可組收文收據參照，其上有原告之簽名），既係基 於同一事件所為之相關處理，自仍應視為係祥達公司所為， 而非原告以自己個人名義為之，即堪以認定。
㈣第以祥達公司所營事業項目之一為「I701011就業服務業」 ，有營利事業登記事項卡及變更登記表、營利事業登記證等 影本各2份在卷可稽。是祥達公司身為私立就業服務機構， 當對就業服務法相關規定及辦理聘僱外籍勞工許可之程序甚 為熟稔，自不容諉為不知。經查祥達公司雖於97年11月3日 向職訓局提出「私立就業服務機構就業服務專業人員異動申
請表」及原告之「離職證明」，申報終止其與原告之聘僱關 係，然並未向勞委會或被告聲明或主張前由原告於97年10月 13日，以該公司專業人員身分所提「雇主（陳天郁）聘僱外 籍勞工申請書」事件，業經該公司撤回申請或該次申請因專 業人員（即原告）業已離職而致前所為申請有所變更（例如 無效或得撤銷）；且該公司於97年11月5日寄送予原告（副 本收件人為職訓局外勞作業組）之存證信函，其上所載原告 所辦理之客戶事件，並未包括系爭雇主陳天郁之申請聘僱外 籍勞工事件等情，非惟有祥達公司97年11月3日「私立就業 服務機構就業服務專業人員異動申請表」及原告之「離職證 明」暨勞委會97年11月7日函等影本在卷可資參照，復為兩 造所不爭之事實。
㈤是以，縱祥達公司有其業務上之考量及個自因素，而須終止 其與原告之聘僱關係及業務開發合作，然系爭雇主陳天郁之 申請聘僱外籍勞工事件，迄祥達公司於97年12月22日寄送予 原告（副本收件人為職訓局外勞作業組，97年12月24日送達 該組）存證信函（其內容係針對雇主為陳天郁之收件文號事 件為聲明，包括刑事及有關就業服務法處理事宜等事項規定 ）前止，既尚未經祥達公司撤回申請或聲明異議，則原告於 97年11月7日向勞委會之遞件，既仍係以祥達公司名義，針 對該公司前於97年10月13日所為申請聘僱外國人之重新招募 許可一案，就勞委會97年10月16日勞職許字第0971396540號 函通知補正文件或資料，再次所為申請，於法即洵無不合， 殊難認其係未經許可，擅自以『甲○○』（即原告自己）名 義為之。被告疏未辨明及此，自有違誤。
㈥又按就業服務法第34條第2項所謂「未經許可，不得從事就 業服務業務。．．．」之強制規定，究其目的無非係為有效 管理專業就業服務從業人員，而是否「未經許可」，自須視 具體個案情形加以認定。且私立就業服務機構之從業人員「 未受委任」辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理 事項，即偽造文書進而行使偽造文書，以申請許可、招募、 引進、或管理外籍勞工，致生損害於文書名義人及主管機關 對國人聘僱外國人在臺工作管理之之正確性，則非屬上開法 條規範之範疇。由是，私立就業服務機構，其從業人員苟有 「未受委任」，即逕行辦理聘僱外國人之申請許可、招募、 引進或管理等事項，或應依刑法及其他相關規定論處，或應 循民事途徑救濟，惟要難以就業服務法第34條第2項、第65 條第1項之規定相繩，特此指明。
㈦本件原告雖坦承有上述業務上之行為（即於祥達公司在97年 11月3日提出專業人員異動申請表後，仍以祥達公司名義，
針對該公司前於97年10月13日所為《陳天郁》申請聘僱外國 人之重新招募許可一案提出補正後之再次申請），但因係（ 以祥達公司名義）業務上之行為，即便祥達公司確因不能明 確掌握原告所經辦（以祥達公司名義）業務數量及內容，而 向勞委會申請調閱影印雇主陳天郁之外國人重新招募申請案 2卷，始得知原告確有以該公司名義，在97年12月3日提出申 請案之事實（見卷附勞委會98年1月9日函及附件《即職訓局 外勞許可組收文收據》暨職訓局97年11月21日職許字第 0970052557號函影本），但此係祥達公司與原告間之民、刑 事糾葛，依前開說明，與原告是否有該當於違章要件係屬二 事，自難據此遽認原告確有未經許可，擅自以己名義（實係 以祥達公司名義）從事就業服務業務之違章行為。被告所為 認定，殊有謬誤，甚為灼然。至原告經士林地檢署檢察官以 98年度偵字第16340號不予起訴處分一節，因該刑事部分之 問題，尚與本件被告有無依系爭處罰依據之法條（即就業服 務法第34條第2項）立法目的，而為正確合理之涵攝係屬二 事，附此述明。
㈧衡之本件被告審查過程，其徒以祥達公司於97年11月3日向 職訓局所提「私立就業服務機構就業服務專業人員異動申請 表」及原告之「離職證明」等件，即逕謂原告有「未經許可 」從事就業服務業務之行為，實係未予究明上開事實、詳為 調查所致，自失其立論上之依據。故被告顯未充分斟酌本件 個案情節，綜合審酌考量所有必要要件及相關事項，方依立 法目的而為合理之判斷或決定，徵諸前述說明，其有判斷上 之違誤，堪以認定。原告起訴指摘，非無理由。從而被告所 為判斷既有恣意濫用之違法情事，本院自應依法撤銷違法之 行政處分。
綜上所述，本件被告所為原處分殊有違誤，訴願決定未察而予 以維持，亦不無疏漏，原告起訴請求予以撤銷，即無不合，應 予准許，故應由本院將原處分及訴願決定撤銷。另兩造其餘之 主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁 論究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 5 月 20 日 臺北高等行政法院第六庭 審判長法 官 闕 銘 富
法 官 許 瑞 助
法 官 林 育 如
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 99 年 5 月 20 日 書記官 劉 育 伶
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