高雄高等行政法院判決
98年度訴字第728號
民國99年6月1日辯論終結
原 告 甲○○
.WA.98272USA
訴訟代理人 黃清濱 律師
複代 理人 紀育泓 律師
被 告 行政院衛生署中央健康保險局
代 表 人 乙○○ ○○
訴訟代理人 陳里己 律師
楊啟志 律師
陳勁宇 律師
上列當事人間全民健康保險法事件，原告不服行政院衛生署中華
民國98年7月2日衛署訴字第0980015930號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰
（一）按中央健康保險局於民國99年1月1日改制為行政院衛生署 中央健康保險局，原中央健康保險局南區分局改制為行政 院衛生署中央建康保險局南區業務組，茲被告以改制後行 政院衛生署中央健康保險局聲明承受訴訟，並無不合，應 予准許。
（二）本件被告代表人原為毛燕明，於本件訴訟中變更為為鄭守 夏，業據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，先此敘 明。
二、事實概要︰
緣原告於84年11月14日以每月新臺幣（下同）32,000元將其 醫師執照出租予訴外人龍起宏，訴外人龍起宏以原告為負責 醫師名義開設天寶診所，經改制前被告南區分局（下稱被告 ）查獲以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而申報醫 療費用之違規情事，自85年1月至87年9月間不實申報之醫療 費用，計5,445,126元，被告於88年5月27日以健保南醫字第 88051430號罰鍰金額通知書，依全民健康保險法第72條規定 ，以虛報醫療費用裁處2倍罰鍰，計10,890,252元。嗣因原 告未予繳納，被告乃依法移送法務部行政執行署臺南行政執 行處（下稱臺南行政執行處）執行，惟臺南行政執行處以該 罰鍰金額通知書未經合法送達原告予以退案。嗣後被告再依
行政程序法為補正送達程序，於97年7月11日送達罰鍰金額 通知書。原告不服，提起審議，經移請全民健康保險爭議審 議委員會（下稱爭審會）處理，案經爭審會98年3月13日（ 97）權字第20203號審定書審定駁回，原告猶未甘服，提起 訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）原告於臺灣取得醫師執照後，赴美攻讀醫學，並於美國擔 任醫師。84年間訴外人龍起宏在原告完全不知情之情形下 ，冒用其名義，於84年12月1日設立天寶診所，並以原告 充為該診所之負責醫師，且於84年12月20日與被告簽訂「 全民健康保險特約醫事服務機構合約」，然因訴外人龍起 宏並未取得醫師資格竟對病患為診療、處方等醫療行為， 經被告查獲，然被告明知天寶診所係由龍起宏冒用原告名 義所設立，竟仍向臺灣臺南地方法院依不當得利規定，向 不知情之原告請求返還於合約期間所給付之健保費用5,90 5,057元，且於88年5月27日以被告罰鍰通知書，裁罰原告 10,890,252元。惟因原告長年居住美國，對該訴訟程序毫 無所悉，直至94年間返臺後欲再出境時，始知遭臺南行政 執行處限制出境，經向臺南行政執行處調閱全部卷宗，發 現因該案有高達16,795,309元之債務（不當得利5,905,05 7元及罰鍰10,890,252元）。而前開不當得利訴訟部分業 已經臺灣高等法院臺南分院96年度上字第72號判決與最高 法院97年度臺上字第775號判決，以「判決書未經合法送 達，訴願人僅是單純執照租用，沒有牽涉到診所負責人部 分，且對於訴外人龍起宏冒其名義開設天寶診所確實不知 情，及其並無與龍起宏共同謀議詐領被告之健保醫療給付 」為理由，判決原告僅需給付被告出租執照租金共1,056, 000元，此已由訴外人林賢平繳納，有鈞院97年度訴字 第674號判決內容可稽。
（二）被告前於鈞院97年度訴字第674號訴訟中抗辯：「該罰鍰 金額通知書前雖未合法送達於受處分人甲○○即原告，但 被告嗣已於97年度7月11日依受處分人甲○○之陳報狀， 再為合法送達於送達代收人陳思維，已使系爭罰鍰處分生 效，則被告因該罰鍰處分所受領訴外人林賢平繳納之金額 ，自非不當得利云云。」等語，已遭該案承審法院判決以 ：「被告受領原告上開款項是否有法律上原因，應以其受 領當時為判斷之標準。．．．又被告嗣於97年7月11日縱 然已對甲○○為合法送達，惟此僅係為被告得否嗣後執該 行政處分對甲○○另為強制執行之另一法律問題，並無法 溯及生效，而謂其受領原告前揭款項無法律上之原因業已
補正，要不待言。」本件被告於97年7月11日向原告當時 之送達代收人陳思維送達之罰鍰金額通知書，雖依前開判 決意旨無法補正被告前無法律上原因受有訴外人林賢平繳 納款項利益之事實，但此再送達之罰鍰通知書形式上已具 備行政處分之成立要件，而該罰鍰處分所依據之事實確有 違誤，參臺灣高等法院臺南分院96年度上字第72號與最高 法院97年度臺上字第775號等判決即可知悉，原告並無與 訴外人龍起宏共同詐領健保醫療費用之事實，是被告於97 年7月11日所為之罰鍰處分實體上並無理由。況本件經最 高法院97年度臺上字第775號判決在案，即原告無與訴外 人龍起宏共同向中央健保局簽立系爭合約並詐領健保費等 事實，此亦足資認定系爭罰鍰金額通知書所依據之事實並 不存在，惟被告於明知前開事實不存在之情形下，卻仍於 97年7月11日作成系爭罰鍰處分，則該處分即顯然違法。 本件單純執照租用等情事乃他人自行與龍起宏接洽，且其 中並沒有牽涉到締結健保特約與診所負責人部分，而原告 對於執照租用與訴外人龍起宏冒其名義開設天寶診所並與 中央健保局簽立健保特約等情事並不知情，故其無與龍起 宏共同謀議詐領健保局南區分局之健保醫療給付，該等事 實業已經臺灣高等法院臺南分院96年度上字第72號與最高 法院97年度臺上字第775號等確定判決確認。是以，原告 並無任何違反行政法上義務之行為，系爭罰鍰通知書所處 罰之事實即不存在，亦與事實不符，並非合法之處分，而 應予以撤銷。原告並無與訴外人龍起宏共同開設天寶診所 承辦全民健康保險醫療業務，亦無以不正當行為或虛偽之 證明、報告、陳述而申報醫療費用之情事，被告自不得依 全民健康保險法第72條對原告處以系爭罰鍰。（三）被告之裁處權已因罹於時效而絕對消滅，無再以同一事實 下命裁罰之權限：
1、95年2月5日施行之行政罰法第27條第1項：「行政罰之裁 處權，因3年期間之經過而消滅。」及第45條：「本法施 行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本 法施行後裁處者，除第15條、第16條、第18條第2項、第 20條及第22條規定外，均適用之。（第1項）前項行政罰 之裁處權時效，自本法施行之日起算。（第2項）」業明 文規定，就該法施行前尚未裁處之案件，仍應溯及適用該 法有關裁處權時效之規定，並自該法施行之日起算裁處權 時效，亦即自95年2月5日起算3年內，仍得就該法施行前 尚未裁處之案件，依法進行裁處。惟前揭溯及規定，究可 追溯該法施行前違反行政法上義務之尚未裁處案件至何時
，似有欠明確。參酌法務部就此所作說明：「行政機關十 多年怠於行使裁罰權，已生失權之效果，基於誠實信用原 則，行政機關自不得權力濫用，主張因本法施行而使裁罰 權復活，故原本已失權效果之裁罰權，自不因本法施行而 復活另生裁罰權。」考量處罰行政目的之達成及法律秩序 安定性與誠信公平原則(即前揭會議結論衡酌重點)，得追 溯裁處之案件，似仍宜限於行政罰法施行前一定年限內之 案件。又臺灣宜蘭地方法院96年度交聲字第112號判決： 「本件異議人違反行政法上之義務，裁處機關卻遲予裁罰 ，顯已逾前述3年之裁罰權時效。況且，異議人收受舉發 通知單後，因不服舉發事實而向原處分機關申訴，嗣獲舉 發單位函覆後，再具狀向原處分機關申訴，此後即音訊全 無，自此過程觀之，異議人向原處分機關申訴數次，告以 遭舉發之事實，然原處分機關歷經5年之久仍未予裁罰， 異議人自有相當之理由相信原處分機關已不再追罰，依上 開權利失效之法理，原處分機關自不得再予裁罰，破壞異 議人對其權利狀態之信賴。」及「以行政罰法施行時裁處 機關仍有裁處權者為限，即行政罰法施行前違反行政法上 義務之行為應受處罰而未經裁處，且行政罰法施行時裁處 機關仍享有裁處權，而於本法施行後裁處者，其裁罰權之 3年時效始自行政罰法施行日起算。」「．．．則次一問 題即如何認定裁處機關於95年2月5日行政罰法施行時仍享 有裁處權，此即行政罰法立法前，行政罰時效究為如何之 問題。．．．參酌德國違反秩序罰法第31條規定6月至3年 不等之裁罰時效，以及我國行政罰法第27條3年裁罰時效 之規定，應認3年之裁罰時效係兼顧行政管制、行為人信 賴及法安定性所能容忍之最大底限，是行政罰法立法施行 前，裁罰權時效仍以3年為當。」依前揭會議所參酌行政 程序法第131條、新刑法第80條及稅捐稽徵法第21條等規 定，有關裁罰時效，建議可依下列分類處理：（1）95年 2月5日行政罰法施行時，尚未滿2年的違規案件，應自95 年2月5日行政罰法施行之日起算3年的裁處權時效。（2） 95年2月5日行政罰法施行時，已經滿5年的違規案件，已 經時效完成，不得再裁罰。（3）95年2月5日行政罰法施 行時，已經超過2年而尚未滿5年的違規案件，裁罰權時效 仍為5年，於經過5年時消滅，而毋庸適用第45條第2項規 定自95年2月5日本法施行之日起算3年的裁處權時效。」 ）臺北市政府法規委員會北市法一字第09530473500號函 釋參照）。（4）觀諸行政罰法第45條溯及規定之意旨， 本在解決舊法時期個別行政法規裁處權規定不明、久懸未
決之情形，故其應係指行政機關在該法施行前，就「尚未 罹於舊法時期裁處權時效之案件」，於該法施行後即應均 以第27條所規定的3年裁處權時效計算之。是若某案件於 舊法時期裁處權已經過1年後，行政罰法開始施行，則主 管機關對於該案件之裁處權時效應僅餘3年，即無再以舊 法之5年期間計算而仍有4年裁處權時效之適用。（5）準 此，縱原告有被告所認之違反行政法上義務應予裁罰之事 實，惟被告於87年10月19日即已查獲訴外人龍起宏等違規 案件，卻遲至97年7月11日始合法作成該裁罰處分，已明 顯逾越行政罰法施行前之5年裁罰權時效，依法被告自不 得再予裁罰，洵堪認定。若不以此解釋適用，則舊法時期 之行政裁處權，不論已經過數年、數十年，其裁處權皆得 因行政罰法通過施行而復活，對法律安定性言不啻為一大 戕害。
2、按「二、有關本會94年9月9日北市法秘字第09431682400 號函檢送94年9月5日『研商本府以前年度（5年以上）案 件行政罰之裁處權時效疑義乙案』會議紀錄略以：『一、 ．．．在現行個別行政法律並未規定裁罰時效的情形時， 參考行政程序法第131條、新刑法第80條與稅捐稽徵法第 21條等規定，行政裁罰權時效應以5年為限。超過5年者， 不應再予處罰。有關機關應儘速於5年內對違規案件裁罰 完畢。』文內業已敘明，係於『現行個別法律並未規定裁 罰時效』之情形下，針對人民違反行政法上義務之行為， 依法應予處罰者，考量處罰行政目的之達成及法律秩序安 定性與誠信原則，爰參酌行政程序法第131條第1項：『公 法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而 消滅。』及新刑法第80條第1項第4款：『追訴權，因下列 期間內未起訴而消滅：．．．四、犯最重本刑為1年未滿 有期徒刑、拘役或罰金之罪者，5年。』與稅捐稽徵法第 21條第1項第1款、第2款：『稅捐之核課期間，依左列規 定：一、依法應由納稅義務人申報繳納之稅捐，已在規定 期間內申報，且無故意以詐欺或其他不正當方法逃漏稅捐 者，其核課期間為5年。二、依法應由納稅義務人實貼之 印花稅，及應由稅捐稽徵機關依稅籍底冊或查得資料核定 課徵之稅捐，其核課期間為5年。」等規定，決議行政裁 罰權時效應以5年為限，有關機關應儘速於5年內對違規案 件裁罰完畢。
3、縱原告有系爭罰鍰金額通知書所稱於85年1月至87年9月期 間，合計向被告不實申領醫療費用5,445,126元。且依該 通知書的發文日期可知，被告至遲於88年5月27即知原告
有此違反行政法上義務應予裁罰之事實，而按前開判決意 旨，則其行政法上裁處權至遲於91年5月27日前即應行使 ，此期日之後其行政法上裁處權自因逾越3年時效而消滅 ，但被告卻於97年7月11日始合法作成該罰鍰金額通知書 之裁罰處分，已明顯逾越前述3年裁罰權時效，自不得再 予裁罰，洵堪認定。被告並無與訴外人龍起宏共同開設天 寶診所承辦全民健康保險醫療業務，亦無以不正當行為或 虛偽之證明、報告、陳述而申報醫療費用之情事；復其亦 無共同詐領健保醫療費用之主觀上故意；且以被告作成並 送達系爭罰鍰通知書之日期即97年7月11日計算，被告對 於原告之行政罰裁處權已罹於時效而當然消滅。是以，被 告自不得對原告處以系爭罰鍰，則被告88年5月27日健保 南醫字第88051430號之罰鍰通知書、98年3月13日全民健 康保險審議委員會健爭審字第0980007387號審定書及行政 院衛生署98年7月2日衛署訴字第0980015930號訴願決定書 均應予以撤銷。
（四）本件實際上與被告簽訂特約並申報醫療費用者乃訴外人龍 起宏，並非原告，原告絕無全民健康保險法第72條詐領健 康保險醫療費用行為。本件原告「僅是單純執照租用，沒 有牽涉到診所負責人部分；且對於訴外人龍起宏冒其名義 開設天寶診所並不知情；又其並無與龍起宏共同謀議詐領 健保局南區分局之健保醫療給付」，該等事實業已經高等 法院及最高法院判決確定判決確認。又訴外人龍起宏於刑 事偵查中所供述之內容略謂：「（診所何人開的？）我與 吳政霖合夥開的。」「（甲○○有無看診過？）沒有。」 「（全民健保特約診所申請書是你填的？）是。」「（申 請健保給付何人申請？）電腦做好後，由我製作之後，再 由吳政霖送去申請的。」「（申報有蓋甲○○的章？）答 ：是，是我偽刻的。」「（診所負責人是何人？）我，我 是以天寶診所向健保局訂約辦理健保，是用甲○○的名義 與健保局簽約。天寶診所的醫師是甲○○，我是借甲○○ 的牌營業。」「（甲○○人在何處？）據甲○○的姐姐陳 思維說他人在美國，我並沒有和甲○○見過面，甲○○的 醫師執照是陳思維交給我的。」「（你使用甲○○的印章 申請健保給付？）是的，印章是我刻的。」「（你付多少 代價給陳思維？）每月付32,000元，用郵局帳號，帳號下 次補呈，那些錢是我借用甲○○名義的代價。」「（你把 甲○○的執照申請為醫師負責人？）是，我把甲○○作為 負責醫師，而診所負責人是我，所以診療費用是進入我的 帳戶。我是沒有講甲○○當負責醫師，所以陳思維不知道
我把她弟弟執照拿來當診所醫師。」等語（見臺灣臺南地 方法院檢察署87年度偵字第12363號卷第5-7、15-16、32- 33頁），亦足證明原告僅係單純出租執照，而就訴外人龍 起宏事後冒其名義與被告特約並申報醫療費用等行為並不 知情。因此，系爭甲○○與健保局之特約，本就不存在， 原告與被告之間既無行政契約存在，被告自無對於甲○○ 處以罰鍰之理。又按前開訴外人龍起宏供述內容：「（你 把甲○○的執照申請為醫師負責人？）是，我把甲○○作 為負責醫師，而診所負責人是我，所以診療費用是進入我 的帳戶。我是沒有講甲○○當負責醫師，所以陳思維不知 道我把她弟弟執照拿來當診所醫師。」是應可認係訴外人 龍起宏自行決意冒用原告名義與被告訂立健保特約，並申 報領取保險給付、醫療費用匯入其所有帳戶，故原告並未 參與訴外人龍起宏詐領健保費用案件其中，亦無何領取保 險給付、醫療費用等情，故被告依全民健康保險法第72條 按原告所領取保險給付、醫療費用作成系爭裁罰處分，尚 不知其所據為何。
（五）再者，原告出租執照乙情，業已經臺灣高等法院臺南分院 96年度上字第72號判決與最高法院97年度臺上字第775號 判決，以「判決書未經合法送達，訴願人僅是單純執照租 用，沒有牽涉到診所負責人部分，且對於訴外人龍起宏冒 其名義開設天寶診所確實不知情，及其並無與龍起宏共同 謀議詐領健保局南區分局之健保醫療給付」為理由，判決 原告僅需給付被告出租執照租金共1,056,000元，此並已 由訴外人林賢平繳清，有高雄高等行政法院97年度訴字第 674號判決內容可稽。原告執照出租所得之對價1,056,000 元已全數繳清，被告殊無再依同一事實下命裁罰原告之餘 地。
（六）又本件全民健康保險特約醫事服務機構合約為被告與訴外 人龍起宏所成立之法律關係，且為兩造所不爭執，依該合 約第1條約定，全民健康保險法及全民健康保險醫事服務 機構特約及管理辦法之規定係契約之內容，則全民健康保 險法第72條規定乃行政契約所定被告對訴外人龍起宏履行 醫療服務時違約之處罰約定。換言之，原告既非系爭「全 民健康保險特約醫事服務機構合約」之契約當事人，被告 要無以契約關係依全民健康保險法第72條處罰原告之餘地 。原告並無與訴外人龍起宏共同開設天寶診所承辦全民健 康保險醫療業務，亦無以不正當行為或虛偽之證明、報告 、陳述而申報醫療費用之情事。再者，系爭健保特約乃被 告與訴外人龍起宏訂立，相關保險給付、醫療費用均係由
訴外人龍起宏申報領取，且被告作成並送達系爭罰鍰通知 書之日期即97年7月11日計算，被告對於原告之裁處權已 罹於時效而當然消滅。是以全民健康保險法第72條乃行政 契約所定被告對訴外人龍起宏履行醫療服務時違約之處罰 約定，原告既非系爭健保特約之訂定者，即無依此處罰之 適用。
（七）被告引用臺北高等行政法院97年度訴字第2712號、96年度 訴字第1171號判決，其背景與本件事實大相逕庭，實難以 比附援引，況該法院之判決亦無拘束鈞院之效力，原告於 本件中對於被告給付醫療費用之結果欠缺常態關聯性、並 無相當因果關係存在，不該當全民健康保險法第72條處罰 之構成要件：
1、依行政罰法第7條立法說明第4點可知，該規定係參考刑法 第12條所訂定。是以關於原告是否構成全民健康保險法第 72條過失之處罰要件，應得以刑法理論補充之。而依全民 健康保險法第72條之規定，欲成立該條之犯罪，在客觀成 立要件上之需符合構成要件該當性、違法性與罪責。而本 條之構成要件行為主體為以不正當行為或以虛偽之證明、 報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用之人；行為客 體為全民健康保險局；行為則是以不正當行為或以虛偽之 證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用；結果 則為全民健康保險局因此陷於錯誤而為給付醫療費用；因 果關係則依客觀相當理論，行為與結果間依經驗法則客觀 審查，在通常情形下會發生此結果，即行為與結果間具有 常態關聯性而言。是以原告非申報醫療費用之人，亦無申 報醫療費用；就因果關係而言，在申請健保特約之程序上 本須經由被告人員確認申請人之身分，本件申請人並非原 告甲○○而係龍起宏冒其名義所為之申請，是原告出租醫 師執照之行為不必然會導致被告因此陷於錯誤而為給付醫 療費用之結果，不具常態關聯性。本件原告出租醫師執照 之行為會演變成全民健康保險局陷於錯誤而為給付醫療費 用之結果，係因第三人即龍起宏之行為所導致，此亦涉及 法理上超越之因果關係理論。是本件原告根本不該當全民 健康保險法第72條處罰之構成要件。
2、又縱全民健康保險法第72條規範之範圍包括過失行為，原 告之行為亦不構成全民健康保險法第72條之過失。欲構成 全民健康保險法第72條過失處罰之構成要件，在客觀構成 要件方面，亦要求行為與結果間具備常態之關聯性。本件 原告出租醫師執照之行為不必然會導致全民健康保險局因 此陷於錯誤而為給付醫療費用之結果，不具常態關聯性。
本件原告出租醫師執照之行為會演變成全民健康保險局陷 於錯誤而為給付醫療費用之結果，係因第三人之行為所導 致，此係涉及法理上超越之因果關係理論，難認本件原告 應負過失之責任。
3、按被告所引臺北高等行政法院97年度訴字第2712號判決， 其中略謂：「本件原告申請設立明揚診所，並擔任負責醫 師（明揚診所基本資料查詢附爭議審定可閱卷第57-60頁 參照），則其就前揭醫療機構應負責醫師之法定督導責任 ，自難諉為不知。而其明知醫療機構應建立清晰、詳實、 完整之病歷，不得利用業務上機會獲取不正當利益及未實 際看診，及全民健康保險對象之就醫程序應依全民健康保 險醫療辦法、保險醫事服務機構提供全民健康保險醫療服 務項目、數量、適當性及品質，應由被告依全民健康保險 醫事服務機構醫療服務審查辦法審查，並據以核付費用。 ．．．況原告自陳負責看診，則其就該診所當月營業情形 知之甚詳，是於核閱簽署向被告請領醫療用之門診醫療服 務點數申報總表及門診醫療費用申請總表時，稍加注意， 即可查知就該診所虛報醫療費用情事，竟疏未注意，致生 虛報醫療費用之事，自難謂無過失，而應受罰，其法定督 導事責，尚難藉私法契約（僱傭契約）而轉嫁卸免。」。 再按臺北高等行政法院96年度訴字第1171號判決略謂：「 （一）按一般商業保險制度之給付程序，係於保險事故發 生時，先由保險人認定約定之保險事故是否發生，並依個 別保險契約決定是否及如何理賠，因而保險人在事故認定 及給付決定上，縱令受到保險契約之限制，仍處於優勢或 主導之地位。反觀全民健保制度因屬於社會保險之一環， 而其制度設計雖亦係從保險之觀點出發，惟在制度上其保 險事故實際上是由被保險人自行認定，並由於實際提供給 付者係保險醫事服務機構，因而不待保險人之核定，即由 保險醫事服務機構先行提供醫療及藥品之給付，保險人無 法掌控保險給付之過程，且負擔甚高之風險與責任。因此 在健保制度設計上，必須『透過對保險醫事服務機構之嚴 格監督』，以強化保險人之角色功能。易言之，在健保制 度所具有之社會保險之特質下，人數眾多、需求各異之被 保險人既然在理論上及實務上，均難於受領保險給付時受 到保險人之掌控，則為求健全經營，乃被轉化成保險人對 保險醫事服務機構之掌控，即保險人透過數量較為有限的 保險醫事服務機構的管理，以回復前開保險法律關係現實 不對等性，並進而抑制保險給付之不法與不當的需求，從 而直接提供健保給付之醫事服務機構，必須以嚴格之標準
把守給付關口，健保給付既係由醫事機構所受領，非受僱 醫師所受領，醫事服務機構於受領健保給付之同時，自不 得輕易以『無法監督受僱醫師行為』為由，而免除特約之 責任。（二）本件訴外人王儷臻醫師於94年12月12日業務 訪查時供稱：『．．．本診所提供之病歷首頁（病患基本 資料）與初診記載，筆跡一致相符者，為親友介紹前來提 供健保卡，經取卡後之後，換取貼布數片不等，非因病就 醫．．．』，可知王儷臻醫師自創就醫紀錄部分，病患之 基本資料係由其自行填寫，與一般正常初診時，由病患填 寫基本資料之情形不同，原告對於諸多病患之基本資料均 為王醫師之字跡，均未察覺虛報異狀（或察覺仍未制止） ，因而導致『詐領保險給付及虛報醫療費用』之結果，縱 無故意亦有過失。何況原告就其診所之藥品存量控管、病 歷管理、有無實際掛號及掛號費收入等，均應有所控管， 原告並未舉證證明已盡監督之能事，其就王儷臻醫師登錄 保險憑證換給非對症之藥品（如貼布）、自創就醫紀錄虛 報醫療費用進而導致『詐領保險給付及虛報醫療費用』之 行為，原告自應負故意、過失之責任，原告主張其不知情 也非共犯，不應受罰云云，不足採信。」細譯前開判決之 內容，其主旨在於受處分之人均係擔任特約醫事服務機構 之實際負責人或掛名負責人但有實際看診之醫師，依法即 應負監督之責，故其對於內部行政人員或所僱用之醫師有 詐領健保費用情事時，應負故意、過失之責，依法即應此 違法申報行為受罰。然此案例背景與原告甲○○經高等法 院及最高法院判決確定判決確認之「僅是單純執照租用， 沒有牽涉到診所負責人部分；且對於訴外人龍起宏冒其名 義開設天寶診所並不知情；又其並無與龍起宏共同謀議詐 領健保局南區分局之健保醫療給付」等事實殊有不同，蓋 本件實際與被告特約之人為訴外人龍起宏而非原告甲○○ ，而原告甲○○亦從未參與天寶診所之運作，是原告甲○ ○本無督導訴外人龍起宏冒其名義開設之天寶診所相關申 報作業的可能，如何能以此判決援引適用於本案？況且， 前開所引判決中受處分人之行為應已可認定為故意違反全 民健康保險法第72條，是以應亦無從適用於本件。 4、本件據以裁罰之依據為全民健康保險法第72條之規定，前 開所引判決乃係受處分之人違反其依法所負督導之責，應 受全民健康保險法第72條詐領健保費之裁罰，惟監督責任 之違反與詐領健保費間是否得聯結適用，已非無疑，況且 其案例應已達到故意違犯之情形與本件事實不合，實無法 比附援引之。本件縱認原告有違反醫師法第28條之4出租
執照規定之情，然其從未參與天寶診所之運作，亦未有任 何向被告申報或督導申報之可能，其行為殊難該當全民健 康保險法第72條詐領健保費之態樣，應無由依此裁罰之。 再者，觀諸全民健康保險法第72條之內容，其既明定為「 以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給 付或申報醫療費用者」，而所謂「申報醫療費用者」必為 與被告訂立系爭健保特約之人即訴外人龍起宏，而非遭其 冒名之原告甲○○，是以原告既非系爭「全民健康保險特 約醫事服務機構合約」之契約當事人，被告要無以全民健 康保險法第72條認定其為違法申報醫療費用加以裁罰之餘 地。
（八）全民健康保險法第72條所規範者應為「故意以虛偽之證明 、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用」之行為， 其規範之重點應在於虛偽申報行為：
1、原告並無與訴外人龍起宏共同詐領健保醫療費用之主觀上 故意，是被告對其依全民健康保險法第72條所作成之罰鍰 處分，即非適法。按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入 或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特 別規定者，從其規定。」「違反行政法上義務之行為非出 於故意或過失者，不予處罰。」行政罰法第1條、第7條分 別定有明文。被告依全民健康保險第72條規定，對原告處 以系爭罰鍰，依上開規定，仍需以原告主觀上具有故意為 其要件之一，應無疑義。準此，如上所述，經臺灣高等法 院臺南分院96年度上字第72號與最高法院97年度臺上字第 775號等確定判決認定，原告並無任何違反行政法上義務 之行為，且對於系爭罰鍰通知書所處罰之事實，完全不知 情。從而，原告對於系爭罰鍰通知書所處罰之事實，主觀 上並不知情而確無故意，今被告未考量及此，即逕對原告 處以系爭罰鍰，該罰鍰處分即非適法。
2、按行政罰法第7條立法理由，揆諸行政罰法立法理由參考 之法條，即刑法第12條：「行為非出於故意或過失者，不 罰。過失行為之處罰，以有特別規定者，為限。」與德國 違反秩序罰法第10條：「違反秩序行為之處罰，以出於故 意行為為限，但法律明文規定對過失行為科處罰鍰者，從 其規定。」全民健康保險法第72條規定，本即無規定過失 亦在裁罰之列，再者該條法文所謂「以不正當行為或以虛 偽之證明、報告、陳述」，乃係概括與例示並列之法律架 構，故其中「以不正當行為」雖為一不確定法律概念之概 括條款，而須透過解釋始得合法適用，然該解釋論之範圍 應仍不脫後段即「以虛偽之證明、報告、陳述」之例示規
定。故後段既明定為「以虛偽之證明、報告、或陳述而領 取保險給付或申報醫療費用」，則該後段之行為態樣應僅 限於故意，此亦為刑事法律上詐欺犯僅處罰故意行為者， 故若欲將過失行為亦規範於其內，則應係規範為「以虛偽 之證明、報告、或陳述而領取保險給付或申報醫療費用， 而過失誤為申報者亦同」等類此規定，始得解釋為過失亦 包含於全民健康保險法第72條規範之內。觀之最高法院97 年度臺上字第775號民事確定判決之意旨，其將原告受領 出租執照之租金1,056,000元認定為不當得利，固非無見 ，然該款項實乃以原告與訴外人龍起宏間的出租執照契約 為其法律上原因，應非前揭判決認定之不當得利，惟實質 上，應認此1,056,000元為原告違反醫療法出租醫師執照 所受之裁罰。該1,056,000元形式上雖經認定為不當得利 款項，然實質上應屬原告出租醫師執照所受之裁罰處分， 是以其出租執照行為已依法受裁處，無由再對同一行為再 行裁罰，故被告就此行為所為之裁罰處分違反「一事不二 罰」之行政法上原則，應屬無效。最高法院97年度臺上字 第775號民事確定判決將原告受領出租執照之租金1,056, 000元認定為不當得利，然該1,056,000元形式上雖經認定 為不當得利款項，然實質上應屬原告出租醫師執照所受之 裁罰處分，是以其出租執照行為已依法受裁處，無由再對 同一行為再行裁罰，故被告就此行為所為之裁罰處分違反 「一事不二罰」之行政法上原則，應屬無效。
（九）被告長時間延宕而未作出裁決，或裁決後遲未執行，使原 告對於違規事實因時隔久遠，致未能立即提出有利之證據 ，實影響其權益甚鉅。被告長時間怠於裁罰處分之不利益 ，應責由其自行承擔，並無轉嫁由人民承受之理。行政機 關在此情形應發生失權之效果，始符誠信原則： 1、按時效制度不僅與人民權利義務有重大關係，且其目的在 於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益 有關，須逕由法律明定，自不得授權行政機關衡情以命令 訂定或由行政機關依職權以命令訂之；在法律未明定前， 應類推適用關於請求權消滅時效期間之規定。至於時效中 斷及不完成，於相關法律未有規定前，亦應類推適用民法 之相關條文（司法院釋字第474號解釋理由書參照）。 2、再者，對於死刑、無期徒刑、有期徒刑、拘役、罰金等國 家刑罰權，尚設有追訴權時效制度（刑法第80條參照）。 對於行政罰，例如社會秩序維護法對於同法第19條規定之 拘留、勒令歇業、停止營業、罰鍰、沒入、申誡等行政罰 之訊問、處罰及執行，亦於同法第31條、第32條規定：「
違反本法行為，逾2個月者，警察機關不得訊問、處罰， 並不得移送法院。前項期間，自違反本法行為成立之日起 算。但其行為有連續或繼續之狀態者，自行為終了之日起 算」「違反本法行為之處罰，其為停止營業、罰鍰、沒入 、申誡者，自裁處確定之日起，逾3個月未執行者，免予 執行；為拘留、勒令歇業者，自裁處確定之日起，逾6個 月未執行者，免予執行。分期繳納罰鍰而遲誤者，前項3 個月之期間，自其遲誤當期到期日之翌日起算。其經易以 拘留者，自法院裁定易以拘留確定之日起，逾3個月未執 行者，免予執行」，除明確設有裁罰及執行之期間限制外 ，更宣示行政機關逾期不為應發生失權之效果。故全民健 康保險法第72條規定之處以2倍之罰鍰規定，雖無裁罰時 效之規定，惟依舉重以明輕之法理，則對於惡性更低之交 通秩序罰，焉有放任而永久追訴處罰之理？依司法院釋字 第474號解釋理由意旨容許類推適用之結果，在遍查其他 當時現行法律，僅有社會秩序維護法有關於行政罰裁處權 之時效消滅規定，則其裁處即應受2個月之限制，亦已發 生失權之效果；此際，並無其後95年2月5日施行之行政罰 法，有關時效規定之適用或類推適用。
3、況行政行為應受法律及一般法律原則之拘束，且應以誠實