臺北高等行政法院判決
99年度訴字第442號
99年6月3日辯論終結
原 告 甲○○○
被 告 勞工保險局
代 表 人 乙○○○○○○○
訴訟代理人 戊○○
丁○○
丙○○
上列當事人間勞保事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國99
年1月6日勞訴字第0980031100號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告前為宜蘭縣蘇澳區漁會所屬被保險人，於96 年1月8日退職，向被告申請老年給付。經被告依原告老年給 付年資30年，按其退職當月起前3年之平均月投保薪資新臺 幣（下同）42,000元，於96年1月17日以保給核字第 096041006266號核定通知書（以下簡稱被告96年1月17日核 定）作成核付發給45個月，計1,890,000元之老年給付在案 。嗣被告依臺灣宜蘭地方法院檢察署（以下簡稱宜蘭地檢署 ）檢察官97年度偵字第4626號至97年度偵字第4932號原告與 其他人所涉詐欺等案件97年12月29日緩起訴處分書，發現原 告有詐領較高老年給付情事，乃於98年4月8日以保承職字第 09860139750號函（以下簡稱被告98年4月8日函）核定刪除 原告前所申報月投保薪資由16,500元調整為42,000元之薪調 ，並重新核定原告前揭薪調日至退職日止之投保薪資，而於 98年5月26日以保秘法字第09860005360號函（以下簡稱被告 98年5月26日函）核定原告退職當月起前3年之平均月投保薪 資為21,358元，發給老年給付45個月，合計應得之老年給付 金額為961,110元，前溢領之928,890元應依限返還。原告不 服，向勞工保險監理委員會申請審議結果，遭該會於98年10 月13日以98保監審字第3628號審定書予以審定駁回，提起訴 願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠本件原處分是否違法？而得依職權為撤銷一部之違法行政處 分：
⒈「前條所稱月投保薪資，係指由投保單位按被保險人之月
薪資總額，依投保薪資分級表之規定，向保險人申報之薪 資；被保險人薪資以件計算者，其月投保薪資，以由投保 單位比照同一工作等級勞工之月薪資總額，按分級表之規 定申報者為準。被保險人為第六條第一項第七款、第八款 及第八條第一項第四款規定之勞工，其月投保薪資由保險 人就投保薪資分級表範圍內擬訂，報請中央主管機關核定 適用之。」，此為勞工保險條例第14條第1項所定。「本條 例第十四條第一項所稱月薪資總額，以勞動基準法第二條 第三款規定之工資為準；其每月收入不固定者，以最近三 個月收入之平均為準；實物給與按政府公布之價格折為現 金計算。」，此為修正前勞工保險條例施行細則第32條第1 項（現行法為第27條第1項）所定。因此，勞工保險之投保 薪資係採申報制，勞工投保薪資應按其全月實支薪資總額 （以勞動基準法第二條第三款規定之工資為準，即勞工因 工作而獲得之報酬；包括工資、薪金及按計時、計日、計 月、計件以現金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任 何名義之經常性給與均屬之。其每月收入不固定者，以最 近三個月收入之平均為準。）。再依「勞工保險投保薪資 分級表」規定等級之金額填報。是投保單位漁會應覈實審 查會員實際月薪資總額，並依投保薪資分級表之規定，按 實申報其投保薪資，不得依個人意願以多報少或以少報多 。又被保險人月薪資總額如有增減時，應即由漁會詳予查 明確實後（請其提供其領薪收入記錄或報稅資料等相關足 資證明其薪資所得之具體證明資料），依照規定填具投保 薪資調整表送勞保局申報調整，合先敘明。
⒉經查原告向依農產品市場交易法之規定，以自產自銷之方 式由漁市場出具之漁貨交易證明，業經宜蘭縣蘇澳區漁會 覈實認定為申請人實際月薪資總額，並經被告勞保局予以 審核認定在案，原告均依實申報繳納保險費。乃原告依退 職當月起前三年之平均月投保薪資申請老年給付，前經被 告之合法行政處分予以核定並給付在案，於法尚無不合， 自無違法之行政處分存在。又原告依法申請退職既經被告 核定准許，而合法之行政處分之廢止，需符合一定之條件 （行政程序法第123 條各款之規定參照）始能予以廢止。 乃被告卻率依職權為撤銷一部之違法行政處分，尚與行政 程序法之規定未合。
⒊次查被告嗣以原告投保薪資調整業予核定刪除並重新核算 退職當月起前三年之平均月投保薪資，乃依職權為撤銷一 部之違法行政處分云云，亦未於原處分書中敘明或舉證其 違法之事實及理由，則其處分顯然亦已具有重大瑕疵之欠
缺，而自始、當然、確定的無效（行政程序法第97條、第 111條第6款規定參照）。乃訴願決定既認被告於重新審核 該調整投保薪資案時已有理由顯有未備之違法，依訴願法 第81條第1項之規定，自應撤銷原處分另為適法之處分，而 非依禁止不利益變更原則勉予維持原處分。
⒋再查被告嗣於勞工保險爭議審議程序中始補充以臺灣宜蘭 地方法院檢察署97年12月29日緩起訴處分書所認為本件原 告違法之事實及理由云云。惟查，該檢察署97年12月29日 緩起訴處分書所認原告與代辦人邱文華等（另案起訴）共 犯之詐欺、偽造文書等犯行，非必為事實，尚待法院判決 認定之，行政機關及行政法院本不受其拘束而得自行認定 之。是本件應由被告就原告是否未予核實申報投保薪資之 事實舉證以實其說，茍被告未能舉證證明者，則其處分即 難予以維持。
㈡本件原處分縱有一部違法者，是否亦不得撤銷？ ⒈按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得 依職權為全部或一部之撤銷，其上級機關亦得為之。但有 下列情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害 。二、受益人無第119條信賴利益不值得保護之情形，而 信賴授與利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲 維護之公益者。」「受益人有下列情形之一者，其信賴不 值得保護：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作 成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完 全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分。 三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者」，此分別 為行政程序法第117條、第119條所定。
⒉退步言之，本件縱認原處分確有一部違法者，惟本件原告 業經投保單位漁會覈實認定為其實際月薪資總額，並經被 告勞保局予以審核認定在案，原告均依實申報繳納保險費 。乃原告依退職當月起前三年之平均月投保薪資申請老年 給付，前經被告勞保局予以核定並給付在案，足見原告或 投保單位均並未以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作 成行政處分；亦未提供不正確資料或為不實陳述，致行政 機關依該資料或陳述而為處分，顯無信賴利益不值得保護 之情形。且查被告亦未敘明其所撤銷所欲維護之公益大於 訴願人之信賴利益之情事為何，依其情形，自應認原告之 信賴利益值得予以保護。
㈢本件原處分所為撤銷一部之違法行政處分是否已逾除斥期間 ？
⒈按違法之受益處分如已存在一定期間，且人民對其存在業
已形成信賴，撤銷該受益處分將損及人民之信賴利益時， 撤銷權之行使即應受一定之限制，此為依法行政原則與法 安定性原則─特別是信賴保護原則之相調和。又為避免授 益處分相對人之法律地位長期處於不安定之狀態，行政程 序法第121條第1項乃設有除斥期間「應自原處分機關或其 上級機關知有撤銷原因時起二年內為之」之規定，故「知 有撤銷原因」乃行政機關(包含「原處分機關」及其「上 級機關」)撤銷權除斥期間之起算點。其所涉及者為「知 悉事由」及「知悉主體」二個問題。
⒉經查，本件原告所申領之老年給付係依退職當月起前三年 之平均月投保薪資申請，而該前三年之平均月投保薪資於 退職當月起至少前三年以前原告於申報投保薪資調整時業 予核定在案，如本件仍認其之前之核定若有違法應予撤銷 者，則被告亦自承勞保局內部早於95、96年間即已進行查 核而知悉其原因，卻遲至98年5、6月間以後始予撤銷，其 撤銷權之行使顯已逾越除斥期間，於法自有未合；並聲明 求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
㈠按「被保險人依前條（即第58條）第1項規定請領老年給付 者，其保險年資合計每滿1年按其平均月投保薪資，發給1個 月老年給付，其保險年資合計超過15年者，其超過部分，每 滿1年發給2個月老年給付。但最高以45個月為限，滿半年者 以1年計」「但老年給付按被保險人退休之當月起前3年之平 均月投保薪資計算」分別為98年1月1日施行前之勞工保險條 例第59條及第19條第2項但書所明定。另按「違法行政處分 於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部 之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者 ，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無 第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行 政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「 受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以 詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、 對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關 依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法 或因重大過失而不知者。」「第117條之撤銷權，應自原處 分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」亦為 行政程序法第117條、第119條及第121條第1項所明定。 ㈡經查被告98年4月8日函，係依據97年12月29日宜蘭地檢署檢 察官緩起訴處分書認定之犯罪事實，所為刪除原告等不實之 投保薪資調整或不實之加保薪資申報，並自薪調日(或加保
日)起至退職退保日止重新核定之每年投保薪資等級，並據 以核算應返還老年給付金額，此為被告就原告不實之投保薪 資調整或不實之加保薪資申報之勞保事件(公法上具體事件) 依據勞工保險條例規定，行使職務上公權力，而發生法律效 果之單方行政行為，符合行政程序第92條第1項行政處分之 定義。又宜蘭地檢署檢察官業已查明，原告等人為領取較高 之老年給付，而與代辦人邱文華等共同意圖為自己不法之所 有，基於詐欺及行使偽造文書之犯意聯絡，而觸犯刑法第 216條、第215條之行使業務上登載不實文書及刑法第339條 第1項之詐欺罪，並處以緩起訴在案，據此，原告所提供之 薪資收入資料為不實資料已臻明確，被告98年4月8日函說明 中即已指出係依據上揭緩起訴處分書辦理，且被告98年5月 26日函亦已說明依據被告98年4月8日函辦理，故被告並無原 告所指摘未於原處分書中敘明原告違法事實之情形。又邱文 華等共犯之詐欺、偽造文書等犯行業經台灣宜蘭地方法院於 98年12月24日以98年度易字第74號刑事判決邱文華等3人有 罪在案。另原告等於檢察官偵查中，均坦承犯行，並同意與 被告協商返還溢領金額，簽立切結書等，被告所為行政處分 亦無原告所稱未就未予覈實申報投保薪資之事實舉證致行政 處分難予以維持之情形。原告所提供之薪資收入資料既為不 實資料，符合上揭行政程序法第119條規定之信賴不值得保 護情形；另按覈實申報投保薪資，乃投保單位及被保險人應 遵守之義務，如為求領取高額老年給付，而於年近退職前， 以不實之投保薪資以少報多，不僅違反勞工保險條例之規定 ，更將因此侵蝕勞工保險基金而致全體被保險人遭受損害， 故該行為有害公益，已至為明顯。故被告98年4月8日函刪除 原告93年1月1日投保薪資由16,500元調整為42,000元之薪調 ，並無不合。
㈢次查被告96年1月17日保給核字第096041006266號核定通知 書，所據以核算退職前3年平均月投保險薪資及老年給付金 額，係以該未經刪除之投保薪資為計算基準，其核定內容即 屬違法之處分，被告乃以被告98年5月26日函請求其退回溢 領之老年給付計92萬8,890元，依法亦無不合。再被告雖曾 於96年間提出「勞保漁民保險專案稽核報告」，惟查其係針 對所有漁會被保險人有否覈實申報投保薪資情形及應如何稽 查為其報告內容，並未涉及本案之具體個案，而被告自知悉 97年12月29日臺灣宜蘭地方法院檢察署檢察官緩起訴處分書 中關於本案原告未覈實申報投保薪資事由之日起，迄98年4 月8日之日止，並未逾2年之除斥期間，原告所稱顯無理由； 並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造之爭點厥為被告以原告有詐領較高老年給付情事， 核定刪除原告前所申報月投保薪資之薪調，另重新核定系爭 老年給付，並命原告應依限返還前所溢領之金額，所為處分 是否於法有據？
㈠按「被保險人依前條（即第58條）第1項規定請領老年給付 者，其保險年資合計年滿1年按其平均月投保薪資，發給1個 月老年給付，其保險年資合計超過15年者，其超過部分，每 滿1年發給2個月老年給付。但最高以45個月為限，滿半年者 以1年計」、「．．．但老年給付按被保險人退休之當月起 前3年之平均月投保薪資計算，參加保險未滿3年者，按其實 際投保年資之平均月投保薪資計算。」，98年1月1日施行前 之勞工保險條例第59條及第19條第2項但書分別定有明文。 次按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得 依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有 下列各款情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危 害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形， 而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲 維護之公益者。」、「受益人有下列各款情形之一者，其信 賴不值得保護：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關 作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完 全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。 三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」、「第 117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關如有撤銷原 因時起2年內為之。」，復分別為行政程序法第117條、第 119條及第121條第1項所規定。
㈡本件原告前為宜蘭縣蘇澳區漁會所屬被保險人，於96年1月8 日退職，向被告申請老年給付。經被告依原告老年給付年資 30年，按其退職當月起前3年之平均月投保薪資42,000元， 以96年1月17日核定作成核付發給45個月，計1,890,000元之 老年給付在案。嗣被告依宜蘭地檢署檢察官97年度偵字第 4626號至97年度偵字第4932號原告與其他人所涉詐欺等案件 97年12月29日緩起訴處分書，發現原告有詐領較高老年給付 情事，乃以98年4月8日函核定刪除原告前所申報月投保薪資 由16,500元調整為42,000元之薪調，並重新核定原告前揭薪 調日至退職日止之投保薪資，而以98年5月26日函核定原告 退職當月起前3年之平均月投保薪資為21,358元，發給老年 給付45個月，合計應得之老年給付金額為961,110元，前溢 領之928,890元應依限返還。原告不服，向勞工保險監理委 員會申請審議結果，遭審定駁回，提起訴願，亦遭決定駁回 ，遂提起本件行政訴訟，並主張如事實欄所載。
㈢原告雖主張其係自很年輕時即開始捕魚，有船員證可資證明 ，伊並無檢察官所謂之詐欺行為，且其在96年1月間申請之 退休，一切程序合法；又當初調查局調查係用欺騙之方式， 騙伊簽自白書，如果不簽沒辦法離開云云。惟查： ⑴原告明知漁民投保薪資應依實際漁獲交易所得，按勞工保險 投保薪資分級表之規定覈實申報，且明知一次請領老年給付 者，其平均月投保薪資按其退保之當月起前3年之實際月投 保薪資平均計算，竟基於為取得較高之老年給付不法所有之 共同犯意聯絡，與代辦老年給付事件之訴外人邱文華等人， 共同基於詐欺及行使偽造文書之犯意聯絡，明知其並無於調 高月投保薪資前1年及後3年有實際搭乘如緩起訴處分書附表 所載之漁船出海從事漁撈活動，仍由代辦人邱文華等人取得 不詳姓名檢量員業務上所製作虛偽不實之漁獲交易證明單等 件，再持向蘇澳區漁會行使申請彙整轉向被告先調高月投保 薪資，致使包括蘇澳區漁會、被告相關之承辦人員等人陷於 錯誤而據以辦理，在原告向被告所申請之老年給付核定計算 發生錯誤，而溢領928,890元，足生損害於蘇澳區漁會、被 告業務執行上行政處理之正確性，因認原告涉犯刑法第216 條、第215條之行使業務上登載不實文書罪及刑法第339條第 1項之詐欺罪嫌等情，業經宜蘭地檢署97年度偵字第4626號 至97年度偵字第4932號等原告與其他人所涉詐欺等案件查明 屬實認定在案，有緩起訴處分書1份附於原處分卷可稽，復 經原告自承其係在宜蘭地檢署簽署自白書等語在卷，自堪認 為實在。
⑵第以行政處分之合法與否，並非作成處分之機關有管轄權、 機關組成、處分方式、處分程序等形式要件符合法律規定， 即可認為合法，仍應視其實質要件是否符合法律規定。經查 本件系爭平均投保薪資固應由被告實質查核，然原告負有提 出正確資料供被告查核之義務，此項義務具有擔保性格（因 其目的在追求正確之老年給付金額，使勞工保證社會照顧之 目標得以在全體勞工間公平地被實現），因此即使原告委託 邱文華等人辦理申報，對其提供資料之正確性仍應負保證責 任，尚無主張「信賴保護」之餘地。
⑶經查本件原告透過辦理系爭不實之投保薪資調整之詐欺方法 ，使被告誤信為真，而於96年1月17日作成核付發給45個月 計1,890,000元之老年給付之行政處分，其既係提供不實之 證據方法供被告認定事實，而予以核定老年給付，該行政處 分（即96年1月17日核定）即非合法，徵之行政程序法第119 條第1款規定，要無信賴保護可言，被告自得重為事實認定 。原告主張其有值得信賴保護之利益，顯不足採。
⑷又按「第117條之撤銷權（指原處分機關依職權撤銷違法行 政處分），應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起 2年內為之。」，為行政程序法第121條第1項所明定。經查 本件原告涉及詐溢領老年給付之事實，係於97年12月29日檢 察官依職權為緩起訴處分後，因緩起訴處分書之揭露，原告 提供不實證據方法詐欺取財等罪嫌，方為被告所確知，是以 其於98年5月26日作成本案程序標的之行政處分，並無逾越 行政程序法第121條2年除斥期間之限制。原告所稱被告撤銷 權之行使已逾除斥期間而失效云云，顯係誤解法令，委無可 取。
⑸至於被告98年4月8日函核定刪除原告前所申報月投保薪資由 16,500元調整為42,000元之薪調，並重新核定原告前揭薪調 日至退職日止之投保薪資，該重新認定之事實如有錯誤，應 由原告舉證證明，但原告對此並無任何主張（僅強調被告96 年1月17日核定並非違法，自不得撤銷等語。）自無從否認 前開下命處分之合法性。故被告據此核定原告退職當月起前 3年之平均月投保薪資，予以重新計算其應得之老年給付金 額及所溢領金額為928,890元，而以98年5月26日函重為核定 系爭老年給付，並命原告應依限返還溢領之928,890元，即 非無憑。
綜上所述，本件被告所為98年5月26日重為核定之處分，依首 揭法條規定及上述說明，並無違誤，審議審定、訴願決定遞予 維持，亦均無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應 予駁回。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生 影響，爰不予一一指駁論究，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 6 月 24 日 臺北高等行政法院第六庭 審判長法 官 闕 銘 富
法 官 帥 嘉 寶
法 官 林 育 如
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 99 年 6 月 24 日 書記官 劉 育 伶