臺北高等行政法院判決
99年度訴字第435號
99年6月3日辯論終結
原 告 甲○○○
被 告 勞工保險局
代 表 人 乙○○○○○○○
訴訟代理人 曾耀寬
丙○○
丁○○
上列當事人間勞保事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國99
年1 月6 日勞訴字第0980030335號訴願決定，提起行政訴訟，本
院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實 及 理 由
一、事實概要：緣原告前為宜蘭縣蘇澳區漁會所屬被保險人，於 民國96年7 月6 日退職，向被告申請老年給付，經被告依其 老年給付年資22年又343 日，按其退職當月起前3 年之平均 月投保薪資新臺幣（下同）42,000元，發給31個月計1,302, 000 元，並以96年7 月17日保給核字第096041076927號核定 通知書核付。嗣被告據97年12月29日臺灣宜蘭地方法院檢察 署（下稱宜蘭地檢署）檢察官緩起訴處分書，發現原告有詐 領較高老年給付情事，乃以98年4 月8 日保承職字第098601 39750 號函（下稱「第1 次處分」）核定刪除原告前所申報 月投保薪資由16,500元調整為42,000元薪調，並重新核定原 告前揭薪調日至退職日止之投保薪資，另前所繳納之保險費 依勞工保險條例第16條第2 項規定不予退還。被告復核算原 告退職當月起前3 年之平均月投保薪資為21,358元，於98年 5 月25日以保秘法字第09860005190 號函（下稱「第2 次處 分」）核定發給老年給付31個月計662,098 元，前溢領之63 9,902 元應依限返還。原告不服上開第2 次處分，向勞工保 險監理委員會申請審議，經該會於98年9 月10日以98保監審 字第3326號審定書審定：「申請審議駁回」後，遂提起訴願 ，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠訴之聲明：
⒈訴願決定、原處分（含爭議審定）均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡程序部分：訴願及訴訟標的
⒈按提起訴願，以有行政處分存在為前提要件。所謂行政處 分，乃行政主體基於職權，就特定之具體事件所為發生法 律上效果之單方的行政行為。至行政機關所為單純之事實 敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果 ，自非行政處分，人民對之，即不得提起訴願，此觀之訴 願法第1 、3 條之規定白明，合先敘明。
⒉查被告第1 次處分略以：「依規定逕予刪除貴會被保險人 ○○○…月投保薪資為42,000元之薪調（或加保），並自 薪調日（或加保日）起至退職退保日止據以核算應返還老 年給付金額之每年投保薪資等級重新核定（加附名冊）， 已繳納之保險費依照勞工保險條例第16條第2 項規定，不 予返還，溢領之老年給付本局另案辦理。」等語，僅係以 該函之正本以通函之方式通知宜蘭縣蘇澳區漁會，並以該 函副知原告而已。況該函僅係被告就刪除月投保薪資及已 繳納之保險費不予返還乙節所為單純之事實敘述或理由之 說明，既不因該項敘述或說明而即生法律效果，且被告亦 已於該函敘明「溢領之老年給付本局另案辦理」等語明確 ，自非行政處分。至該函說明四所載申請審議救濟期間之 告知，容屬贅言，並此敘明。
⒊是本件被告一部撤銷勞工保險老年給付事件，其發生法律 效果者，實係被告嗣後對原告所為之第2 次處分，始為一 行政處分。且被告第1 次處分應視為本件多階段處分之一 部，故本件訴願及訴訟之標的厥為被告第2 次處分。因此 ，勞工保險監理委員會98年9 月10日保險爭議98保監審字 第3326號審定書審定略以「申請審議駁回」云云，訴願決 定遞予維持，自有未洽。
㈢實體部分：
⒈本件原處分是否違法？而得依職權為撤銷一部之違法行政 處分：
⑴「前條所稱月投保薪資，係指由投保單位按被保險人之 月薪資總額，依投保薪資分級表之規定，向保險人申報 之薪資；被保險人薪資以件計算者，其月投保薪資，以 由投保單位比照同一工作等級勞工之月薪資總額，按分 級表之規定申報者為準。被保險人為第6 條第1 項第7 款、第8 款及第8 條第1 項第4 款規定之勞工，其月投 保薪資由保險人就投保薪資分級表範圍內擬訂，報請中 央主管機關核定適用之。」，此為勞工保險條例第14條 第1 項所定。「本條例第14條第1 項所稱月薪資總額， 以勞動基準法第2 條第3 款規定之工資為準；其每月收 入不固定者，以最近3 個月收入之平均為準；實物給與
按政府公布之價格折為現金計算。」，此為修正前勞工 保險條例施行細則第32條第1 項（現行法為第27條第1 項）所定。因此，勞工保險之投保薪資係採申報制，勞 工投保薪資應按其全月實支薪資總額（以勞動基準法第 2 條第3 款規定之工資為準，即勞工因工作而獲得之報 酬；包括工資、薪金及按計時、計日、計月、計件以現 金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任何名義之經 常性給與均屬之。其每月收入不固定者，以最近3 個月 收入之平均為準。）。再依「勞工保險投保薪資分級表 」規定等級之金額填報，是投保單位漁會應覈實審查會 員實際月薪資總額，並依投保薪資分級表之規定，按實 申報其投保薪資，不得依個人意願以多報少或以少報多 。又被保險人月薪資總額如有增減時，應即由漁會詳予 查明確實後（請其提供其領薪收入記錄或報稅資料等相 關足資證明其薪資所得之具體證明資料），依照規定填 具投保薪資調整表送被告申報調查，合先敘明。 ⑵按原告向依農產品市場交易法之規定，以自產自銷之方 式由漁市場出具之漁貨交易證明，業經宜蘭縣蘇澳區漁 會嚴實認定為原告實際月薪資總額，並經被告予以審核 認定在案，原告均依實申報繳納保險費。乃原告依退職 當月起前3 年之平均月投保薪資申請老年給付，前經被 告之合法行政處分予以核定並給付在案，於法尚無不合 ，自無違法之行政處分存在。又原告依法申請退職既經 被告核定准許，而合法之行政處分之廢止，需符合一定 之條件（行政程序法第123 條各款之規定參照）始能予 以廢止。被告卻率依職權為撤銷一部之違法行政處分， 尚與行政程序法之規定未合。
⑶至於被告嗣以原告投保薪資調整業予核定刪除並重新核 算退職當月起前3 年之平均月投保薪資，乃依職權為撤 銷一部之違法行政處分云云，亦未於原處分書中敘明或 舉證共違法之事實及理由，則其處分顯然亦已具有重大 瑕疵之欠缺，而自始、當然、確定的無效（行政程序法 第97條、第111 條第6 款規定參照）。訴願決定既認定 被告於重新審核該調整投保薪資案時已有理由顯有未備 之違法，依訴願法第81條第1 項之規定，自應撤銷原處 分另為適法之處分，而非依禁止不利益變更原則勉予維 持原處分云云。
⑷又被告嗣於勞工保險爭議審議程序中始補充以宜蘭地檢 署97 年12 月29日緩起訴處分書所認為本件原告違法之 事實及理由云云。惟查，該宜蘭檢察署97年12月29日緩
起訴處分書所認原告與代辦人邱文華等（另案起訴）共 犯之詐欺、偽造文書等犯行，非必為事實，尚待法院判 決認定之，行政機關及行政法院本不受其拘束而得自行 認定之。是本件應由被告就原告是否未予核實申報投保 薪資之事實舉證以實其說，苟被告未能舉證證明者，則 其處分即難予以維持。
⒉本件原處分縱有一部違法者，是否亦不得撤銷？ ⑴按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關 得依職權為全部或一部之撤銷，其上級機關亦得為之。 但有下列情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重 大危害。二、受益人無第119 條信賴利益不值得保護之 情形，而信賴授與利益之行政處分，其信賴利益顯然大 於撤銷所欲維護之公益者。」、「受益人有下列情形之 一者，其信賴不值得保護：一、以詐欺、脅迫或賄賂方 法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供 不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或 陳述而作成行政處分。三、明知行政處分違法或因重大 過失而不知者」，此分別為行政程序法第117 條、第11 9 條所明定。
⑵退步言之，本件縱認原處分確有一部違法者，惟本件原 告業經投保單位漁會嚴實認定為其實際月薪資總額，並 經被告予以審核認定在案，原告均依實申報繳納保險費 。原告依退職當月超前3 年之平均月投保薪資申請老年 給付，前經被告予以核定並給付在案，足見原告或投保 單位均並未以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成 行政處分；亦未提供不正確資料或為不實陳述，致行政 機關依該資料或陳述而為處分，顯無信賴利益不值得保 護之情形。且查被告亦未敘明其所撤銷所欲維護之公益 大於原告之信賴利益之情事為何，依其情形，自應認原 告之信賴利益值得予以保護。
⒊本件原處分所為撤銷一部之違法行政處分是否已逾除斥期 間？
⑴按違法之受益處分如已存在一定期間，且人民對其存在 業已形成信賴，撤銷該受益處分將損及人民之信賴利益 時，撤銷權之行使即應受一定之限制，此為依法行政原 則與法安定性原則－特別是信賴保護原則之相調和。又 為避免授益處分相對人之法律地位長期處於不安定之狀 態，行政程序法第121 條第1 項乃設有除斥期間「應自 原處分機關或其上級機關如有撤銷原因時起2 年內為之 」之規定，故「如有撤銷原因」乃行政機關（包含「原
處分機關」及其「上級機關」）撤銷權除斥期間之起算 點。其所涉及者為「知悉事由」及「知悉主體」二個問 題。
⑵經查，本件原告所申領之老年給付係依退職當月起前3 年之平均月投保薪資申請，而該前3 年之平均月投保薪 資於退職當月起至少前3 年以前原告於申報投保薪資調 整時業予核定在案，如本件仍認其之前之核定若有違法 應予撤銷者，且被告亦自承被告局內部早於95、96年間 即已進行查核而知悉其原因，卻遲至98年5 、6 月間以 後始予撤銷，其撤銷權之行使額已逾越除斥期間，於法 自有未合。綜上所述，原告之訴為有理由。為此請求鈞 院判如訴之聲明，以符法制。
三、被告則以：
㈠訴之聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
㈡按「被保險人依前條（即第58條）第1 項規定請領老年給付 者，其保險年資合計每滿1 年按其平均月投保薪資，發給1 個月老年給付，其保險年資合計超過15年者，其超過部分， 每滿1 年發給2 個月老年給付。但最高以45個月為限，滿半 年者以1 年計」「被保險人年逾60歲繼續工作者，其逾60歲 以後之保險年資最多以5 年計，於退職時依第59條規定核給 老年給付。但合併60歲以前之老年給付，最高以50個月為限 」「但老年給付按被保險人退休之當月起前3 年之平均月投 保薪資計算」分別為98年1 月1 日施行前之勞工保險條例第 59條、第61條及第19條第2 項但書所明定。另按「違法行政 處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或 一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之 一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益 人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益 之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。 」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一 、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。 二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政 機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分 違法或因重大過失而不知者。」「第117 條之撤銷權，應自 原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2 年內為之。」 亦為行政程序法第117 條、第119 條及第121 條第1 項所明 定。
㈢次按「所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為
之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行 政行為。」為行政程序法第92條第1 項及訴願法第3 條第1 項所明定。構成行政處分之要素為：一、行為：行政機關所 為公法上之意思表示；二、行政機關：由行政主體內部依法 設置，就行政事務，得以自己名義決定並表示行政主體意思 於外部之具有獨立地位的組織體；三、公權力行使：乃基於 公權力之職權來行使；四、具單方性：基於公權力所產生片 面之威權性的羈束力；五、具個別性：規制個別事件之行政 行為；六、具法效性：直接對外發生法律上效果，具有以上 六個要素，即應認為係屬行政處分性質（依據吳庚大法官之 「行政法之理論與實用」）。查被告第1 次處分，乃依據97 年12月29日臺灣宜蘭地方法院檢察署檢察官緩起訴處分書（ 原處分卷第25頁附件6 ）認定之犯罪事實，所為刪除原告等 不實之投保薪資調整或不實之加保薪資申報，並自薪調日（ 或加保日）起至退職退保日止重新核定之每年投保薪資等級 ，並據以核算應返還老年給付金額，此為被告（行政機關） 就原告不實之投保薪資調整或不實之加保薪資申報之勞保事 件（公法上具體事件）依據勞工保險條例規定，行使職務上 公權力，而發生法律效果之單方行政行為，符合上開行政處 分之定義。
㈣再按宜蘭地檢署檢察官業已查明，原告等人為領取較高之老 年給付，而與代辦人等共同意圖為自己不法之所有，基於詐 欺及行使偽造文書之犯意聯絡，而觸犯刑法第216 條、第21 5 條之行使業務上登載不實文書及刑法第339 條第1 項之詐 欺罪，並處以緩起訴在案，據此，原告所提供之薪資收入資 料為不實資料已臻明確，被告第1 次處分於說明中即已指出 係依據上揭緩起訴處分書辦理，第2 次處分亦已說明依據第 1 次處分辦理，故被告並無原告所指摘未於原處分書中敘明 其違法事實之情形。又邱文華等共犯之詐欺、偽造文書等犯 行業經台灣宜蘭地方法院（下稱宜蘭地院）以98年12月24日 98年度易字第74號刑事判決邱文華等3 人有罪在案（原處分 卷第32頁附件7 ）；另原告等於檢察官偵查中，均坦承犯行 ，並同意與被告協商返還溢領金額，簽立切結書等（參照前 揭緩起訴書），是以被告所為行政處分亦無原告所稱未就未 予覈實申報投保薪資之事實舉證致行政處分難予以維持之情 形。如前所述，原告所提供之薪資收入資料既為不實資料， 是其符合上揭行政程序法第119 條規定之信賴不值得保護情 形；另按覈實申報投保薪資，乃投保單位及被保險人應遵守 之義務，如為求領取高額老年給付，而於年近退職前，以不 實之投保薪資以少報多，不僅違反勞工保險條例之規定，更
將因此侵蝕勞工保險基金而致全體被保險人遭受損害，該行 為有害公益，已至為明顯。故被告以第1 次處分刪除原告93 年7 月1 日投保薪資由1 萬6,500 元調整為4 萬2,000 元之 薪調，於法並無不合。且被告96年7 月17日第096041076927 號之核定通知書，所據以核算退職前3 年平均月投保險薪資 及老年給付金額，既係以該未經刪除之投保薪資為計算基準 ，其核定內容即屬違法之處分，被告以第2 次處分請求其退 回溢領之老年給付計63萬9,902 元，依法亦無不合。末按被 告雖曾於95年間提出「勞保漁民保險專案稽核報告」，惟查 其係針對所有漁會被保險人有否覈實申報投保薪資情形及應 如何稽查為其報告內容，並未涉及具體個案。本案被告自知 悉97年12月29日宜蘭地檢署檢察官緩起訴處分書中關於原告 未覈實申報投保薪資事由之日起，迄98年4 月8 日所為第1 次處分，並未逾2 年之撤銷權除斥期間。綜上，原告所稱顯 無理由。狀請鈞院判決如訴之聲明。
四、經查：
㈠按行為時勞工保險條例第14條第1 項：「……所稱月投保薪 資，係指由投保單位按被保險人之月薪資總額，依投保薪資 分級表之規定，向保險人申報之薪資……」；第19條第2 項 但書：「但老年給付按被保險人退休之當月起前3 年之平均 月投保薪資計算，參加保險未滿3 年者，按其實際投保年資 之平均月投保薪資計算。」；第58條第1 項：「被保險人合 於左列規定之一者，得請領老年給付：一、參加保險之年資 合計滿1 年，年滿60歲或女性被保險人年滿55歲退職者。二 、參加保險之年資合計滿15年，年滿55歲退職者。三、在同 一投保單位參加保險之年資合計滿25年退職者。四、參加保 險之年資合計滿25年，年滿50歲退職者。五、擔任經中央主 管機關核定具有危險、堅強體力等特殊性質之工作合計滿5 年，年滿55歲退職者。」；第59條：「被保險人依前條第1 項規定請領老年給付者，其保險年資合計每滿1 年按其平均 月投保薪資，發給1 個月老年給付；其保險年資合計超過15 年者，其超過部分，每滿1 年發給2 個月老年給付。但最高 以45個月為限，滿半年者以1 年計。」。次按行為時勞工保 險條例施行細則第32條第1 項：「本條例第14條第1 項所稱 月薪資總額，以勞動基準法第2 條第3 款規定之工資為準： 其每月收入不固定者，以最近3 個月收入之平均為準；…… 」；第52條第1 項但書：「但老年給付按退休前最近3 年之 月投保薪資合計額除以36計算。」。
㈡本件原經被告以96年7 月17日保給核字第096041076927號核 定通知書核付原告老年給付1,302,000 元，嗣因被告獲知宜
蘭地檢署以97年度偵字第4626等號偵辦包括原告等多人，分 別自行或與宜蘭縣蘇澳區漁會工作人員邱文華、許麗華或中 華民國養殖漁業發展協會常務監事林炎坤，共同於退保前3 年以不實漁貨交易證明單為據，調高月投保薪資，藉以提高 其老年給付之計算基礎，詐領較高額之老年給付，其中原告 即係委由許麗華代辦，於93年7 月1 日一次調高其月投保薪 資為42,000元，嗣經檢察官審酌包括原告在內之漁民多人乃 一時失慮，犯後坦承犯行，並同意與被告協商返還溢領之金 額等情狀，予以緩起訴處分，並命原告於緩起訴確定後，接 受法治教育4 小時。被告既得悉原告有詐領較高老年給付情 事，遂重新核算原告退職當月起前3 年之平均月投保薪資為 21,358元，應發給之老年給付為之金額為662,098 元，乃以 98年5 月25日保秘法字第09860005190 號函核定發給老年給 付為662,098 元，並撤銷前錯誤之核算致溢發639,902 元部 分，通知原告限期返還。是本件原告執以為程序標的之98年 5 月25日保秘法字第09860005190 號函即具行政程序法第11 7 條性質之違法行政處分之撤銷處分，與同法133 條行政處 分之廢止無涉，首予指明。
㈢按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依 職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下 列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害 者。二、受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而 信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維 護之公益者」；「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不 值得保護：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成 行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳 述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、 明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」；「第117 條 之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起 2 年內為之」，行政程序法第117 條、第119 條、第121 條 第1 項定有明文。本件既係對系爭撤銷處分所為之爭訟，首 即應審查系爭處分是否合於上開行政程序法第117 條、第12 1 條第1 項之規定？茲分述之：
⒈被告96年7 月17日保給核字第096041076927號核定通知書有 無違法？
經查，有關前述原告與許麗華共同詐領高額老年給付，並經 檢察官為緩起訴處分，另許麗華則經提起公訴後為宜蘭地院 判處有期徒刑1 年，減為有期徒刑6 月等事實，有處分卷附 件6 檢察官緩起訴處分書節本（見該節本第9 頁）及附件7 宜蘭地院刑事判決可憑；另原告於偵查中坦承犯行，並於97
年12月1 日立具切結書予被告同意返還溢領之老年給付，此 經本院依職權調閱宜蘭地檢署偵辦原告部分之97年度偵字第 4633號偵查卷屬實，有相關調查筆錄、偵查筆錄及切結書等 影本附卷可稽。是以，原告以不實之交易證明調高月投保薪 資，藉以提取較高額之老年給付，應可確定。則被告依據虛 偽調高之月投保薪資核算老年給付，並以96年7 月17日保給 核字第096041076927號核定通知書核定原告老年給付為1,30 2,000 元，自有認定事實錯誤之違誤。原告主張其以自產自 銷之方式由漁市場出具之漁貨交易證明，並經宜蘭縣蘇澳區 漁會認定其實際月薪資總額，復經被告予以審核認定在案， 被告核定之老年給付即無違法云云，純屬空言，難以採信。 ⒉違法之原處分有無不得撤銷之事由？
本件原告明知所取得之魚貨交易證明單為不實資料，卻仍於 93年6 月持該資料向被告申請調整月投保薪資，並進而於96 年7 月申請老年給付，原告顯然係對重要事項提供不正確資 料並為不實之陳述，致被告於96年7 月17日作成違法之授益 處分；且原告詐領老年給付，損及國家財政，撤銷原違法之 核定乃符合公益，不致損及公益，故依前揭行政程序法第11 9 條之規定，被告自得予以撤銷。原告援引信賴保護原則以 為主張，顯難成立。
⒊本件原處分機關撤銷權之行使有無逾期？
本件違法之行政處分為被告96年7 月17日保給核字第096041 076927號核定通知書，嗣檢察官於97年12月29日對原告作成 緩起訴處分書，被告遂以98年5 月25日保秘法字第09860005 190 號函撤銷前違法核定。由以上時序可知，系爭撤銷處分 並未逾越2 年之除斥期間。原告主張被告內部即於95、96年 間即已知上情，本件撤銷權之行使已逾除斥期間云云，未能 舉證以實其說，亦不足採。
五、綜上所述，本件原處分既有所違誤，且無不得撤銷之事由， 被告於2 年之除斥期間內予以撤銷，自屬合法。爭議審定及 訴願決定予以維持，亦無不當。原告仍執前詞，訴請撤銷原 處分、爭議審定與訴願決定，即無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 6 月 17 日 臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 陳 秀 媖
法 官 李 玉 卿
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 99 年 6 月 17 日 書記官 陳 又 慈