政府採購法
臺北高等行政法院(行政),訴字,99年度,29號
TPBA,99,訴,29,20100722,1

臺北高等行政法院判決
99年度訴字第29號
99年7月8日辯論終結
原 告　○○營造股份有限公司
代　表　人　甲○○
訴訟代理人　古嘉諄　律師
　李元德　律師
　乙○○　○○（兼送達代收人）
被 告　台灣電力股份有限公司輸變電工程處北區施工處
代　表　人　丙○○○○○○住同上
訴訟代理人　吳文琳　律師
　馬志平　律師（兼送達代收人）
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會
中華民國98年10月30日訴0000000 號採購申訴審議判斷書，提起
行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
　　事實及理由
一、程序事項：
本件被告代表人○○○於訴訟進行中變更為○○○，茲據被 告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應 予准許。
二、事實概要：
原告於民國（下同）92年6 月17日標得被告辦理招標之「仙 渡超高壓變電所暨北北區配電中心新建工程」採購案，被告 並於決標後，將原告繳交之採購案押標金新臺幣5,000 萬元 悉數發還。嗣被告依臺灣臺北地方法院檢察署95年度偵字第 23851 號、第26982 號、96年度偵字第17103 號、第17104 號起訴書，以原告投標當時之分包廠商○○○建築師事務所 負責人○○○、分包廠商○○○工程顧問股份有限公司（下 稱○○公司）負責人○○○、顧問○○○及連帶保證廠商○ ○○營造公司董事長○○○等人，為該採購案交付相關人員 不法餽贈，違反採購之公正性，符合政府採購法第50條第1 項第7 款所定之「其他影響採購公正之違反法令行為」，爰 依同法第31條第2 項第8 款「機關得於招標文件中規定，廠 商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已 發還者，並予追繳：……八、其他經主管機關認定有影響採 購公正之違反法令行為者」之規定，以及該採購案之超高壓 變電所土建設計工程統包工程採購投標須知（下稱投標須知



）第22條第8 款「凡投標廠商有下列情形之一者，除違法部 分送請主管機關依法辦理外，其所繳納之押標金，不予發還 ，其已發還者，並予追繳：……八、其他經主管機關認定有 影響採購公正之違反法令行為者。」之約定，於97年6 月17 日以D 北區字第09705007831 號函（下稱原處分），向原告 追繳已發還之押標金。原告不服，循序提出異議、申訴均遭 駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、原告訴稱：
⑴被告按政府採購法第31條第2 項第8 款以及投標須知第22點 第8 款作成原處分，惟本件事實與前開規定要件不符，被告 認事用法顯有違誤，所作原處分自不合法：
①按政府採購法第31條第2 項規定：「機關得於招標文件中 規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予 發還，其已發還者，並予追繳︰……四、在報價有效期間 內撤回其報價。五、開標後應得標者不接受決標或拒不簽 約。六、得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保 。七、押標金轉換為保證金。……」蓋押標金之目的，乃 「在確保參與投標者，均係有誠意（且有資格）參與承包 或供應之廠商……。倘採購機關若要求廠商在投標時，提 出一定的金額，以擔保其所提出各項文件的正確性，及其 在得標時，確實會遵循相關的招標文件，與採購機關訂定 契約，以便進一步履行供應，則採購機關將獲得供應的確 保……」，是以，前揭追繳押標金之制裁手段，乃立法者 有意藉此安排，保障採購機關確能透過招標程序達成締約 目的，避免投標廠商在投標程序中撤回報價，或於得標後 拒不締約。
②次按前揭條文所規定之其他追繳押標金事由，尚有「一、 以偽造、變造之文件投標。二、投標廠商另行借用他人名 義或證件投標。三、冒用他人名義或證件投標。……八、 其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。 」查其立法目的，乃為遏止投標廠商以不正手段破壞招標 程序之公正性，是其所例示之前述3 款行為，均屬投標廠 商於招標程序中以欺罔手段提出不實文件，至於第8 款概 括規定，既為前述相同目的所設，其解釋與適用範圍，應 受同條項各款中，與其規範目的相當之例示行為類型所拘 束，且適用對象亦限於經主管機關認定者。易言之，第8 款所謂「影響採購公正之違反法令行為」，應兼具兩項要 件：㈠投標廠商自身於招標程序中，以欺罔手段向招標機 關提出不實文件，且㈡該行為類型態樣經主管機關行政院 公共工程委員會（下稱工程會）認定者（政府採購法第9



條第1 項參照）。尤有進者，主管機關所為判斷，仍須忠 於政府採購法第31條第2 項之立法授權意旨，僅得將與前 述例示行為類型相當者，認定為「影響採購公正之違反法 令行為」，而非得恣意擴張概括條款適用範圍，此種關於 概括條款之解釋方法，固為司法院釋字第521 號解釋所確 認。
③再者，投標須知第22點亦規定，「凡投標廠商有下列情形 之一者，……，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還 者，並予追繳：㈠以偽造、變造之文件投標。㈡投標廠商 另行借用他人名義或證件投標。㈢冒用他人名義或證件投 標。㈣在報價有效期間內撤回其報價。㈤開標後應得標者 ，不接受決標或拒不簽約。㈥得標後未於規定期限內，繳 足保證金或提供擔保。㈦押標金轉換為履約保證金或差額 保證金。㈧其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法 令行為者。」其文字幾與政府採購法第31條第2 項規定一 致，是關於上開第8 款之解釋，自應採取前述相同方法。 ④經查，被告於原處分書說明三，援引工程會96年7 月25日 工程企字第09600293210 號函釋（下稱工程會96年7 月函 釋）、96年10月11日工程企字第09600408780 號函釋（下 稱工程會96年10月函釋），以及96年11月30日工程企字第 09600476330 號密件函釋（下稱工程會96年11月函釋）， 作為被告裁處追繳原告押標金之不利處分依據，然前揭函 釋並未說明原告業經主管機關認定為「有影響採購公正之 違反法令行為者」，且本件事實顯非前述規定例示之影響 採購公正行為類型，故原處分實有違誤：
⒈按工程會96年7 月函釋說明三謂，「來函所述投標廠商 情形，貴公司應探究該等廠商是否有意圖影響決標價格 或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意， 使廠商不為價格之競爭之情形，如有而依本法第48條第 1 項第2 款『發現有足以影響採購公正之違法或不當行 為者』或第50條第1 項第7 款『其他影響採購公正之違 反法令行為』辦理者，茲依本法第31條第2 項第8 款認 定，該等廠商押標金不予發還，……。」可見其所適用 之案件類型，乃廠商有意圖影響決標價格或獲取不當利 益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為價 格之競爭者，換言之，乃數家投標廠商藉由事先謀議圍 標方式，迴避廠商間價格競爭，是與本件事實顯不相符 ，應無適用空間。
⒉次按，工程會96年10月函釋說明二（一）僅謂，「來函 說明二：廠商違法獲取應保密之評選委員名單而為關說



或行賄之行為，進而影響採購公正者，屬本法第50條第 1 項第7 款情形……」，並無隻字片語論及政府採購法 第31條第2 項第8 款，且第50條規範之目的，在於「認 定『個別廠商』所投之標於何種情形下不予接受」，而 第31條第2 項則在防止廠商得標後拒不締約或於投標中 提出不實文件，兩者立法考量完全不同，被告自不得任 意類推適用，況第31條第2 項第8 款明訂以「經主管機 關認定」為要件，而第50條第1 項第7 款並無此要件， 而係僅由招標機關自行認定，故個別廠商行為縱使該當 政府採購法第50條第1 項第7 款，未必即屬同法第31條 第2 項第8 款之行為，故被告援引前開函釋，顯有誤會 。
⒊再按工程會96年11月函釋，謂：「本法第59條第2 項所 稱之廠商，尚非僅限於投標廠商，廠商如有不法之餽贈 行為而促成採購契約之簽訂，即得依同條第3 項規定辦 理。」而政府採購法第59條第2 項乃承同條第1 項，係 有關「機關以選擇性招標或限制性招標辦理採購……」 之案件類型。查本工程既非選擇性招標，亦非限制性招 標，而係採公開招標與最有利標決標方式，故前開密件 函釋有關「廠商」所為釋示，於本件亦無適用。 ⒋是以，被告於原處分書內援引工程會前揭3 則函釋，均 不足以認定原告行為已構成「經主管機關認定有影響採 購公正之違反法令行為」，是被告逕謂原告「於本標案 違反採購公正性已屬事實，依此本處前已發還貴公司之 本採購案押標金新台幣5,000 萬元整，須予追繳。」顯 然對於本件相關規範之解釋與適用，均有嚴重違誤。 ⑤況查，本件事實非僅未經主管機關認定為有影響採購公正 性，且按前述關於政府採購法第31條第2 項第8 款概括規 定之解釋，應受同項前款例示規定行為類型所拘束，已如 前述。換言之，該款適用對象，應限於投標廠商自身於招 標程序中，確有向招標機關交付虛偽文書者。然本件並無 此情，自不屬政府採購法第31條第2 項第8 款適用之範圍 甚明。
⑥至於系爭申訴審議判斷書第36頁倒數第5 行以下，「另招 標機關亦針對押標金問題，請求本會予以釋示：『本公司 若因此終止契約，可否向廠商追繳押標金？』、『反之， 若本公司未終止契約，可否向廠商追繳押標金？』就該所 詢問題，本會於上開工程企字第09600476330 號函回覆： 『押標金不予發還及追繳之情形，查閱本法第31條第項規 定、本會89年1 月19日（89）工程企字第89000318號及96



年7 月25日工程企字第09600293210 號函釋例』。是就本 案分包廠商關說行賄案例，可否追繳押標金之問題，本會 已釋示招標機關應參酌上開函釋予以處理」等語，亦不足 以賦予原處分合法性，蓋：
⒈工程會96年7 月函釋之案件事實，與本件事實迥異，故 本無適用餘地，已如上述。
⒉另觀諸工程會89年1 月19日（89）工程企字第89000318 號函釋（下稱工程會89年函釋）說明二載有，「……3 家投標廠商……之押標金為台灣銀行連號本票，且皆為 大○物管理顧問有限公司於88年12月9 日向台灣銀行公 館分行申請，如大○物管理顧問有限公司有政府採購法 （以下簡稱本法）第31條第2 項第2 款之情形，應依招 標文件規定不發還該3 家廠商之押標金，其已發還者， 並予追繳。如貴會發現該3 家廠商有本法第48條第1 項 第2 款或第50條第1 項第3 款至5 款情形之一，或其人 員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2 項第 8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行 為，其押標金亦應不發還或追繳。」於本件事實亦無適 用，蓋：
A.查工程會89年函釋所適用之案件，乃疑似單一廠商借 用3 家投標廠商名義投標，因而構成政府採購法第31 條第2 項第2款 「投標廠商另行借用他人名義或證件 投標」之情事，而原告並無此種行為。
B.次查，前引函釋後段文字，工程會似認投標廠商之行 為如構成政府採購法第48條第1 項第2 款、第50條第 1 項第3 款至第5 款，或廠商人員涉犯同法第87條罪 名者，可論為構成政府採購法第31條第2 項第8 款， 然：
a.政府採購法第48條第1 項第2 款規定，「機關依本 法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標 外，……應依招標文件所定時間開標決標：……二 、發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者。 」是如採前揭函釋見解，則無異容許工程會再委任 授權招標機關可自為認定政府採購法第31條第2 項 第8 款「足以影響採購公正之違法或不當行為」， 而後得按同法第31條第2 項本文規定作成不發還或 追繳押標金之處分；然工程會再次委任授權招標機 關自行認定事實，除已違背司法院釋字第524 號解 釋所揭櫫「倘法律並無轉委任之授權，該機關即不 得委由其所屬機關逕行發布相關規章」之「受委任



者不得再委任」法律原則，且違反立法者對其委託 之任務，導致立法者原擬透過工程會控制招標機關 ，避免其恣意認定事實之目的無從實現，故此函釋 實已違法而無可採。
b.至於政府採購法第50條第1 項第3 款至第5 款，以 及同法第87條，分別乃針對借用或冒用他人名義或 證件、以偽造、變造之文件投標、偽造或變造投標 文件、或不同投標廠商間之投標文件內容有重大異 常關聯者，以及廠商以不法手段迫使他廠商不為投 標、違反其本意投標，或使得標廠商放棄得標、得 標後轉包或分包，或以圍標方式影響決標價格或獲 取不當利益等行為所作規範，而此等規定亦於本件 事實無涉。
C.是以，工程會89年函釋於本件並不適用，系爭審議判 斷顯然誤引函釋，從而，其肯定原處分合法性之見解 ，洵無可採。
⑦綜上，原處分以政府採購法第31條第2 項第8 款、投標 須知第22點第8 款，並引據工程會96年7 月函釋、96年 10月函釋，以及96年11月函釋，均不足以說明原告何以 構成政府採購法第31 條 第2 項第8 款及招標須知第22 點第8 款之行為；至系爭審議判斷另援引工程會89年函 釋，同樣亦無解於前述法律解釋與推論謬誤，故原處分 與系爭審議判斷認事用法均有嚴重違誤，應予撤銷。 ⑵原處分確屬行政罰，蓋該處分係被告以原告過去行為違反行 政法上義務作為其基礎，且欲藉此預防未來類此情事發生所 為之裁罰性不利處分：
①按行政罰法第1 條前段規定，「違反行政法上義務而受罰 鍰、沒入或其他種行政罰之處罰時，適用本法。」故行政 罰之特徵，在於㈠處罰之對象負有行政法上義務，且㈡過 去曾有違反該義務之行為。
②次按學者洪家殷之見解，行政罰之特徵除前述二者外，尚 有㈢嚇阻未來再有類此情事發生之預防功能。
③經查，原處分確有上揭行政罰之主要3 項特徵，蓋： ⒈被告係以原告之分包廠商及連帶保證廠商等於「仙渡超 高壓變電所暨北北區配電中心新建工程」招標程序中， 涉嫌關說、行賄被告所屬人員及評選委員，因而認定原 告構成政府採購法第31條第2 項第8 款事由，並就已發 還原告之押標金作成追繳處分。
⒉姑不論被告適用政府採購法第31條第2 項第8 款確有諸 多違誤，然前開條文規定，「其他經主管機關認定有影



響採購公正之違反法令行為者。」其中，所謂維持採購 公正性之法令，厥為政府採購法，蓋該法第1 條明揭其 立法目的為「建立政府採購制度，依公平、公開之採購 程序，提升採購效率與功能，確保採購品質」，明確課 予參與投標廠商維護採購程序公正性之行政法上義務， 此固為鈞院96年度訴字第3899號判決所明確闡述之見解 ：「……現行政府採購法採用雙階理論將招標程序認屬 公法行為之範疇，於此階段課予投標廠商應負之義務， 以達到政府採購法第1 條所揭示……之立法目的，自屬 行政法上義務。」可資參照。
⒊再者，被告係以分包廠商及連帶保證廠商涉嫌違法行為 ，從而認定原告有違反採購程序公正性之違法行為，換 言之，被告係以原告有違反行政法上義務之行為，作為 原處分之事實認定基礎甚明。
⒋尤有進者，被告作成追繳處分之目的，不僅係針對其所 誤認之原告違反行政法上義務行為予以處罰，同時亦在 警示其他廠商，以防止未來類此情事發生，故該處分亦 具有預防功能。
④綜上，原處分既係以原告違反行政法上義務之行為，採取 剝奪原告財產權之處罰，同時亦具有預防其他廠商採取類 此違法行為之作用，核屬行政罰法上所定義之行政罰，殆 無疑義。
⑶被告認原處分僅為管制性不利處分，故非裁罰性不利處分之 見解，並無可採，蓋此二種不利處分之特徵，尚非不能並存 於同一行政處分，是被告要難以此作為否定原處分為行政罰 之依據：
①何謂管制性不利處分？此與裁罰性不利處分是否屬於本質 上互斥之概念，均未見被告詳細說明，其主張實無足參。 ②次查，被告認追繳押標金之不利處分，乃「確保投標之公 正，……，以避免不當或違法之行為介入」，顯係本於政 府採購法第1 條立法意旨所課予投標廠商之行政法上義務 ，故「如有不當或違法之行為介入，投標廠商所繳納之押 標金依法即得不予發還，或予以追繳」，乃對於違反行政 法上義務者之制裁，故原處分確具行政罰之基本特徵。 ③至被告將政府採購法第31條第2 項第8 款條文抽離其所處 法規範體系脈絡，刻意忽略政府採購法整體所追求之立法 目的，甚而以法無明文之所謂管制性不利處分概念，排除 裁罰性不利處分之適用，實乃架空行政罰概念原應涵蓋之 行政處分類型，顯然悖於政府採購法與行政罰法立法意旨 之法律解釋，殊無足取。




④再者，學者詹鎮榮亦指出，「行政罰之性質，通常不僅只 在於非難人民違反行政法上義務之行為而已，同時更兼具 ……『管制目的』，期達成非難以外之其他特定行政目的 。此將更增添吾人區分『裁罰性不利處分』與『非裁罰性 不利處分』……之難度。」換言之，追繳押標金之行政處 分，可能同時兼具達成特定管制目的與行政罰之性質，是 縱令原處分屬某種管制性不利處分，要無礙於其為裁罰性 不利處分。
⑤茲以道路交通管理處罰條例之行政罰為例，說明裁罰性不 利處分確可能同時帶有管制目的。按前開條例第4 條與第 33條第1項 第1 款分別規定，「駕駛人駕駛車輛或行人在 道路上，應遵守道路交通標誌、標線、號誌之指示、警告 、禁制規定，並服從執行交通勤務之警察或依法令執行指 揮交通及交通稽查任務人員之指揮。」、「汽車行駛於高 速公路、快速公路或設站管制之道路，不遵使用限制、禁 止、行車管制及管理事項之管制規則而有下列行為者，處 汽車駕駛人新臺幣3 千元以上6 千元以下罰鍰：一、行車 速度超過規定之最高速限或低於規定之最低速限。」可見 該罰鍰係以汽車駕駛人違背其行車不得超速或過慢之行政 法上義務，所設之裁罰性不利處分，然而，該不利處分亦 具有維持道路交通安全之管制目的，兩者並不衝突。 ⑥準此，行政罰可同時寓有管制目的，故即令原處分為被告 所謂管制性不利處分，仍無礙於其同時為裁罰性不利處分 ；從而，被告以二者不可並存作為前提，認定原處分僅為 管制性不利處分，並非裁罰性不利處分，實不可採。 ⑷被告作成原處分，顯然違背行政罰法第7 條第1項所定有責 任始有處罰之原則，且已逾同法第27條第1 項裁罰期間，故 屬違法處分：
①原處分為行政罰法第1 條前段沒入之裁罰性行政處分： ⒈按行政罰法第1 條前段規定，「違反行政法上義務而受 罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。」 關於前揭沒入之標的，學者洪家殷認「所謂沒入之標的 ……即為沒入時之客體，主要包括具體的『物』……及 『權利』……兩者。……得作為沒入客體者，在我國主 要可分為下列幾種：……」，「4.保證金在我國經常可 見法規上要求義務人繳交一定數額之保證金，一般原係 以此作為擔保義務人履行其義務之手段，應屬行政執行 之一種。因此，若行為人已履行其義務時，即應返還。 反之，若其違背其應履行之義務時，則將其繳交之保證 金沒入，歸於國家所有，資為制裁，故亦具有行政罰之



性質。」
⒉查投標廠商參與公共工程招標程序所繳納之押標金，具 有「擔保其所提出各項文件的正確性，及其在得標時， 確實會遵守相關的招標文件」之性質，而政府採購法第 31條第2 項第8 款，原即課予投標廠商不得有「經主管 機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之行政法上 義務，否則招標機關即得按該項規定，就投標廠商過去 違反行政法上義務之不法行為予以制裁，亦即不發還（ 沒入）押標金或追繳（沒入）已發還之押標金。 ⒊被告或可能主張：投標廠商繳納押標金之目的在於確保 投標之公正，此為辦理招標機關所為之管制，以避免不 當或違法之行為介入，是以押標金之不予發還或追繳， 並非裁罰性行政處分云云。然查：政府採購法第31條第 2 項第8 款明文規定，「其他經主管機關認定有影響採 購公正之違反法令行為者」，是招標機關是否得按該款 沒入投標廠商之押標金，並非僅為個別招標機關之管制 ，而係按政府採購法主管機關本於職權，為貫徹該法「 建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採 購效率與功能，確保採購品質」（政府採購法第1 條參 照）之行政目的所為之判斷，是該款顯係課予投標廠商 行政法上義務，要求其不得為「經主管機關認定有影響 採購公正之違反法令行為」，否則將對此違法行為予以 制裁，即沒入其押標金。故被告按政府採購法第31條第 2 項第8 款向原告追繳押標金之不利處分，其裁罰性質 殆無疑義。
②被告並未按行政罰法第7 條第1 項，證明原告就分包廠商 與連帶保證廠商涉嫌違法行賄行為有何故意或過失，且渠 等與原告間既無行政罰法第7 條第2 項規定之法律關係， 原告自無須為該等違法行為負責，是以，被告以上開理由 ，作成向原告追繳押標金之裁罰性不利處分，實屬違法： ⒈按行政罰法第7 條第1 項規定，「違反行政法上義務之 行為非出於故意或過失者，不予處罰。」乃有責任始有 處罰原則之貫徹，故行政機關仍須以人民有故意或過失 ，始得予以裁處行政罰。同時，不得再任意以推定過失 之方式，將無過失之舉證責任交由行為人負擔，而需由 行政機關本身負起證明行為人有故意或過失之責任。 ⒉次按最高行政法院98年判字第258 號判決，「……復查 決定於95年5 月4 日作成時，行政罰法業已實行，依行 政罰法第7 條規定，違反行政法上義務之行為非出於故 意過失者，不予處罰。故稅捐機關主張納稅義務人有漏



報遺產並造成漏稅之結果有故意過失，亦應負證明之責 ……依日常經驗法則，遺產稅納稅義務人對於稅基所涵 蓋之被繼承人之財產究有若干，並不一定了解，卻必須 在法律上擔負申報義務，稅捐機關對於處罰之主觀要件 （即納稅義務人之故意過失）自應負舉證責任。」亦明 白揭櫫行政機關就行政罰受處分人之主觀要件，應負有 舉證責任。
⒊又按行政罰法第7 條第2 項明定，「法人、設有代表人 或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違 反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權 之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過 失，推定為該組織之故意、過失。」亦係基於有責任始 有處罰原則所設，蓋私法人既不具備主觀責任條件，則 行政罰上他人之故意、過失是否得作為私法人之故意、 過失，進而據以處罰私法人，使其因他人行為而成為制 裁法規之適用對象，自應以法規有明文規定始得為之。 上開條文規定私法人之故意、過失，僅得由私法人之代 表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、 受僱人或從業人員之故意、過失推定，其理由在於：此 等人員既直接代表私法人或受其監督、管理，私法人自 能監控風險，從而，法律上得要求其就此限度內，承擔 法律上可能產生之不利益後果。
⒋經查，本件追繳押標金之原處分書內引述臺灣臺北地方 法院檢察署95年度偵字第23851 號、第26982 號、96年 度偵字第17103 號、第17104 號起訴書內容，所據情事 係屬分包廠商與連帶保證廠商等於締約前之違法行為， 並無任何證據指出原告對渠等有任何指示或實際參與行 為，而被告依據政府採購法第31條第2 項第8 款裁處追 繳原告押標金，然並未就該款要件「經主管機關認定有 影響採購公正之違反法令行為」，提出證據證明原告有 何故意或過失，其顯然違背前揭行政罰法第7 條第1 項 規定，而屬違法處分。
⒌退步言之，縱令被告主張涉嫌違法行賄評選人員者，乃 原告之分包廠商與連帶保證廠商，然按前揭行政罰法第 7 條第2 項規定，分包廠商與連帶保證廠商既非原告之 代表人、管理人或其他有代表權之人，亦非原告之職員 、受僱人或從業人員，被告自不得逕以分包廠商與連帶 保證廠商之違法行為，視同原告有任何故意或過失，進 而對原告作成追繳押標金之裁罰性不利處分，該處分自 屬違法。




⒍至於鈞院97年訴字第3264號判決以涉嫌行賄評選委員者 ，乃投標廠商之分包廠商及營業代理人，故投標廠商應 為該等違法行為負責，與本件事實殊異，並無參考價值 ，蓋營業代理人既獲投標廠商授權，而得以其名義為法 律行為，並令法律效果歸諸投標廠商，二者關係自較一 般投標廠商與分包商或委任關係更為密切，惟本件原告 之分包廠商及連帶保證廠商，於投標階段既未獲原告之 營業代理權，實難期原告對渠等所有行為均能充分掌控 ，是於法無明文規定下，不應令原告為他人之違法行為 連帶負責。
③又按行政罰法第27條規定，被告縱令得合法作成原處分， 其裁處權亦已逾裁處期間：
⒈按行政罰法第27條第1 項規定，「行政罰之裁處權，因 3 年期間之經過而消滅。」其立法理由謂，「按行政罰 裁處權之行使與否，不宜懸之過久，而使處罰關係處於 不確定狀態，影響人民權益……」，故行政機關對人民 作成裁罰性不利處分，自應受3 年時效之限制。 ⒉經查，行賄評選委員係屬行為犯，而行為犯係指「不以 外界產生一定變動或影響為必要，只要行為人所為合乎 不法構成要件所描述的行為活動，即已完全實現該不法 構成要件」，且於行為犯之情形，行為一經完成，犯罪 即為實現。故就被告主張因系爭工程之分包廠商與連帶 保證廠商行賄評選委員，而擬對原告追繳押標金之裁處 期間，自應以其主張之分包廠商及連帶保證廠商行賄行 為完成時，為被告行使裁處權時效期間起算點，方符法 制。
⒊經查，被告主張分包廠商與連帶保證廠商行賄評選委員 乙事，係發生於92年6 月17日系爭工程決標前，且因行 賄係屬於行為犯，一有行賄行為即屬違法，故按行政罰 法第27條第2 項規定：「前項期間，行政法上義務之行 為終了時起算」之結果，被告之裁處權至遲於95年6 月 17日即已逾3 年裁處權行使期限；惟被告遲至97年6 月 17日始作成原處分，顯已逾裁處期間，故屬違法處分。 ⑸本件原告既無任何行為涉嫌不法，原處分竟於法無明文下， 強求原告為他人行為負責，進而以追繳押標金之手段侵害原 告之財產權，故原處分縱非違法之裁罰性行政處分，亦屬違 反法律保留原則之違法行政處分：
①按憲法第15條及第23條分別規定，「人民之生存權、工作 權及財產權，應予保障。」、「以上各條列舉之自由權利 ，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序



，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」故 人民之財產權乃受憲法保障，且非以法律明文規定，不得 予以限制。
②次按司法院釋字第581 號解釋，「『自耕能力證明書之申 請及核發注意事項』……79年6 月22日修正之注意事項第 4 點規定，公私法人、未滿16歲或年逾70歲之自然人、專 任農耕以外之職業者及在學之學生（夜間部學生不在此限 ），皆不得申請自耕能力證明書，致影響實質上具有自任 耕作能力者收回耕地之權利，對出租人財產權增加法律所 無之限制，與憲法第23條法律保留原則以及第15條保障人 民財產權之意旨不符，上開注意事項之規定，應不予適用 。……」，故於法無明文時，行政機關自不得以法規命令 恣意擴張母法所未無之財產權限制，遑論逕自作成限制人 民財產權之不利處分。
③查本件被告依據政府採購法第31條第2 項第8 款作成原處 分，姑不論本件事實並未經主管機關認定為「有影響採購 公正之違反法令行為」，惟該項本文規定，「機關得於招 標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標 金，不予發還，其已發還者，並予追繳」，仍以投標廠商 之行為作為規範對象，而不及於投標廠商以外他人之行為 ，此乃文義上之當然解釋。
④然查，原告竟以本工程之分包廠商○○○建築師事務所負 責人○○○、○○公司負責人○○○、顧問○○○以及連 帶保證廠商○○營造公司董事長○○○等人涉嫌不法，進 而擬制原告有政府採購法第31條第2 項第8 款「影響採購 公正之違反法令行為」，並作成原處分，顯然係於法無明 文前提下，恣意對於原告押標金之財產權構成嚴重侵害， 從而違反法律保留原則。
⑤被告或謂按政府採購法第92條規定、民法第224 條履行輔 助人規定，甚至有關民事委任契約之法律關係，可資作為 將分包廠商與連帶保證廠商於投標期間之違法行為責任， 歸諸於原告之法律論證基礎，然此等論理皆無可採： ⒈政府採購法第92條規定，於本件並不適用： A.政府採購法第92條規定：「廠商之代表人、代理人、 受雇人或其他從業人員，因執行業務犯本法之罪者， 除依該條規定處罰其行為人外，對該廠商亦科以該條 之罰金。」本條係規定投標廠商應對本身之代表人、 代理人、受僱人或其他從業人員，因執行職務犯本法 之罪時，投標廠商亦應被課處罰金。
B.查分包廠商與連帶保證廠商等人，從非投標廠商本身



之代表人、代理人、受僱人或其他從業人員，且被告 於工程會申訴審議程序中，亦不爭執向評選委員行賄 乙事，與被告或其本身之代表人、代理人、受僱人或 其他從業人員完全無涉。
C.次查，政府採購法第92條係規範投標廠商或其本身之 代表人、代理人、受僱人或其他從業人員，因執行業 務犯政府採購法之罪時，除處罰該等人員外，投標廠 商亦應被課處罰金；而本件情況，乃被告因原告之分 包商與連帶保證廠商涉嫌對評選委員行賄，而對原告 追繳押標金，並非原告或其本身之代表人、代理人、 受僱人或其他從業人員有此犯行，故本件與政府採購 法第92條所規範之情形不同，並無援引空間。 ⒉民法第224 條關於履行輔助人之規定，於本件亦無適用 ：
A.按民法第224 條前段規定，「債務人之代理人或使用 人，關於債之履行有故意或過失時，債務人應與自己 之故意或過失，負同一責任。」債務人固對其代理人 或使用人之行為負責，然該種行為限於與債務人債之 履行有關者，並不及於代理人或使用人之侵權行為與 違反法令之行為。