臺中高等行政法院裁定
99年度訴字第171號
原 告 寶仁土石開發有限公司
代 表 人 甲○○
被 告 財政部國有財產局臺灣中區辦事處
代 表 人 乙○○
上列當事人間因國有土地事務事件，原告不服財政部中華民國99
年3月22日台財訴字第09900065330號訴願決定，提起行政訴訟，
本院裁定如下︰
主 文
本件移送於臺灣臺中地方法院。
事實及理由
一、按行政訴訟法第12條之2第2項規定：「行政法院認其無受理 訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限 之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定 之法院。」次按司法院釋字第448號解釋理由書略以：「我 國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係 採二元訴訟制度，行政訴訟與民事訴訟分由不同性質之行政 法院及普通法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政 法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判，各 有所司，不容混淆。行政機關代表國庫出售或出租公有財產 ，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即 非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自 應循民事訴訟程序解決。行政法院58年判字第270號判例謂 ：『行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民 對此有所爭執，無論主張租用抑或主張應由其優先承購，均 應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序，請求救濟 』；又同院61年裁字第159號判例謂：『查行政官署依臺灣 省公有耕地放租辦法，將公地放租與人民，雖係基於公法為 國家處理公務，但其與人民間就該公有土地所發生之租賃關 係，仍屬私法上之契約關係，如被告官署因查明原告未自任 耕作，經以通知撤銷原告承租權，解除原租賃契約，即係基 於私法關係以出租人之地位向原告所為之意思表示，並非基 於公法關係以官署地位向原告所為之行政處分，不得循行政 爭訟程序以求救濟』，均旨在說明行政機關代表國庫出售或 出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行 法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法 並無牴觸。」故行政機關代表國庫出售或出租公有財產，係 基於準私人之地位所為之國庫行為，屬於私法行為，並非行 使公權力對外發生法律效果之行政處分，為上開最高行政法
院判例及司法院解釋所肯認。因此，行政機關代表國庫出售 或出租公有財產，如與人民發生爭執，則屬於民事訴訟範圍 ，應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟範疇。二、本件原告起訴主張：原告與被告簽訂之委託經營契約，合約 期間為民國（下同）94年4月1日至97年11月4日止，原告於 期間屆滿前5個月即已提出展期申請，依國有非公用財產委 託經營實施要點並無不得同意展延之規定，且依該要點第24 點規定被告應通知原告交還委託經營之財產，被告未予通知 ，卻未核准申請。經原告多方努力申請，被告始於97年12月 30日以依「國有非公用土地提供開發案件處理要點」第6點 方式同意辦理，並於98年1月10日核發「國有非公用土地同 意申請開發契約書及國有非公用土地同意申請開發證明書」 。嗣因被告於98年10月19日以台財產中處字第0980015207號 函註銷原告申購案，原告乃申請退還保證金，被告卻以98年 12月15日台財產中處字第09800169720號函（下稱原處分） 要求原告先繳納違約金，逾期未繳清即自保證金中扣抵云云 ，惟此契約處罰糾紛係因被告引用錯誤法令所致等情，並聲 明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、本件原告於90年6月1日向被告申辦委託經營坐落臺中市○○ 區○○段895、896-3及897-3地號之國有土地，復於93年10 月22日及97年6月3日向被告申請委託經營展延事宜，因原告 97年6月3日之展延申請未附許可之證明文件，經被告以97年 10月7日台財產中改字第0970013836號函復略以：「．．． 另依財政部95年7月31日台財產改字第0950022761號令修 正『國有非公用財產委託經營實施要點』第19點第2項第6款 規定略以，作土石方資源堆置場、土石堆置、儲運、土石碎 解洗選場及相關設施使用不得同意委託經營，但已取得目的 事業主管機關許可者，不在此限。查貴公司前於97年6月3日 申請專案委託經營，經本處以97年6月16日台財產中改字第0 970008462號函請貴公司補送目的事業主管機關許可資料在 案，惟貴公司迄今仍未補正，爰本件申請委託經營案予以註 銷．．．。」等語。原告於該次契約屆滿日97年11月4日前 未再申請展延事宜，故被告與原告簽定之國有非公用財產委 託經營契約有效期限至97年11月4日止。嗣原告於97年11月1 1日向被告申請系爭國有土地提供開發，復經被告以98年1月 10日台財產中處字第09840000221號函核發國有非公用土地 同意申請之開發契約書暨證明書，惟該契約書僅係提供原告 持向主管機關申請籌設、設置或開發之許可，原告於承購或 取得國有土地合法使用權之前，仍不得擅為任何使用，故被 告於該函復載明略以，原告於上開契約書簽訂日起即刻停止
使用系爭國有土地，倘被告日後發現原告仍有繼續使用之情 事，被告將依國有非公用土地提供開發案件處理要點第11點 規定計收違約金。又原告於98年5月8日申請承購系爭國有土 地，經被告以98年6月8日台財產中處字第0984000722號函報 請財政部國有財產局轉陳財政部同意辦理專案讓售。經財政 部國有財產局以98年10月9日台財產局管字第09840025791號 函復略以，為配合臺中市○○區段徵收作業，系爭土地參照 內政部97年12月25日內授中辦地字第0970054613號函示，區 段徵收範圍內公有土地之處理方式，公有土地管理機關應依 法配合辦理意旨，目前不應辦理讓售。被告得依「國有非公 用財產委託經營實施要點」規定以委託經營方式提供原告使 用等語。爰被告遂以98年10月19日台財產中處字第09800152 07號函註銷原告申購案，並通知原告得依上開函示申請提供 使用。嗣原告於98年10月13日向被告申請專案委託經營，被 告以98年11月6日台財產中改字第0985002053號函核發委託 經營契約。原告復於98年11月11日以被告98年10月19日台財 產中處字第0980015207號函註銷原告之系爭申購案為由，申 請退還原告與被告簽訂之「國有非公用土地同意申請開發契 約書」所繳交之保證金。案經被告以98年12月15日台財產中 處字第09800169720號函復原告略以：「依貴公司與本處 簽訂之『國有非公用土地同意申請開發契約書』(契約存續 期間自民國98年1月10日起至103年1月9日止)第12點約定， 解除契約或契約存續期間屆滿案件，乙方原繳之保證金，由 甲方扣除違約金及應繳納之使用補償金後，如有剩餘，無息 退還乙方。復依上述契約第8點約定『乙方於承購或取得國 有土地合法使用權之前，不得擅為任何使用．．．。違反者 ，乙方除應繳納使用期間之使用補償金外，並應按發現時當 期公告地價25%繳納違約金』。本案土地前經本處97年6月17 日派員勘查，當時貴公司已作『鐵皮圍牆及PC圍牆內泥石地 、水泥地、機具、砂石堆、搭棚、通道、鐵皮圍牆外水泥地 、通道(隔壁鄰場進出)』等使用，嗣經本處98年10月21日( 尚未簽訂委託經營契約)再次派員現場勘查，本案土地仍為 貴公司所繼續使用，爰貴公司就同一許可範圍有繼續占用之 情形，依上述契約約定，應按發現時當期國有土地公告地價 25%計收違約金。本案貴公司占用國有土地面積合計2,332 平方公尺，當期(96年1月)公告地價為每平方公尺1,400元， 公告地價總額為3,264,800元，故應收違約金816,200元(3,2 64,800元×25%=816,200元)。檢送違約金繳款書1份，請於 旨述期限內完成繳納，並將第3聯送交本處。．．．」原告 不服，提起訴願，經訴願決定不受理。
四、經查，本件原告不服上揭被告98年12月15日台財產中處字第 09800169720號函，提起本件行政訴訟，依兩造簽訂之國有 非公用土地同意申請開發契約書（契約存續期間自民國98年 1月10日起至103年1月9日止）第12點約定「解除契約或契約 存續期間屆滿案件，乙方原繳之保證金，由甲方扣除違約金 及應繳納之使用補償金後，如有剩餘，無息退還乙方。」、 第8點約定「乙方於承購或取得國有土地合法使用權之前， 不得擅為任何使用．．．。違反者，乙方除應繳納使用期間 之使用補償金外，並應按發現時當期公告地價25%繳納違約 金。．．．」可知，該函為原告與被告就系爭國有土地簽訂 國有土地同意申請開發契約書，並就同一許可範圍繼續占用 ，致被告依規定計收違約金情事。又參酌系爭契約書之內容 並未賦予被告負有作成行政處分或高權事實行為，或其他使 被告享有特權或優勢地位之約定，因此，本件因被告命原告 繳納上開違約金所生之爭議，核屬被告與原告間之私經濟行 為，依首揭司法院釋字第448號解釋意旨，應屬私權爭執。 況且，系爭契約書第13條更明文約定：「因本契約之履行而 涉訟時，以臺灣臺中地方法院為第一審管轄法院。」益證系 爭契約之性質應為私法契約。綜上，本件因被告命原告繳納 上開違約金所生之爭議，應為私權爭執之民事事件，應向普 通法院訴請裁判，本院對之並無審判權，自不得提起行政訴 訟，受理訴願機關持相同理由為「訴願不受理」之決定，自 無不合。從而，原告向本院提起本件行政訴訟，仍難謂合法 。爰依行政訴訟法第12條之2第2項前段規定，依職權將本件 訴訟移送於有審判權之臺灣臺中地方法院。至兩造其餘實體 上理由之爭執，本院即無再予論述之必要，併此敘明。五、依行政訴訟法第12條之2第2項前段，裁定如主文。中 華 民 國 99 年 7 月 29 日 臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡 國 棟
法 官 劉 錫 賢
法 官 林 秋 華
以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。中 華 民 國 99 年 8 月 4 日 書記官 李 孟 純
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