高雄高等行政法院判決
99年度訴字第241號
民國99年7月27日辯論終結
原 告 統源水處理股份有限公司
代 表 人 甲○○董事長
被 告 行政院海岸巡防署海岸巡防總局南部地區巡防局
代 表 人 乙○○局長
訴訟代理人 蔡瑜真律師
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會
中華民國99年3月12日訴0000000號採購申訴審議判斷，提起行政
訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣原告於民國98年4月29日參與被告98年度「各式飲水設備 耗材採購暨保養、維修及移機」勞務採購案之投標，並以新 台幣（下同）241萬元得標，且同時完成簽約，嗣原告未履 行契約，經被告催告改善無效果後，被告乃於98年6月5日以 南局後字第0980009467號函終止契約，並不予發還履約保證 金120,500元（另由本院裁定移送於臺灣高雄地方法院）， 並刊登政府採購公報；原告不服，乃於98年6月18日以高統 字第0980618號函向被告提出異議，被告則以98年7月1日南 局後字第0980010397號函予以維持；原告不服異議處理結果 ，提起申訴，亦遭審議判斷駁回；遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張︰
㈠、本件因系爭契約之規定導致得標者履約後具有重大之損害， 顯然加重他方當事人之責任及重大之不利益，依民法第247 條之1第2款、第4款之規定，按其情形顯失公平，從而本件 契約實歸責於被告，故該約定依法無效。蓋⑴本案採購規範 書中所列壹、履約標的：一、各式飲水設備耗材統計表內所 列明細僅註明：所列僅供機關使用，卻未載明此乃部分採購 項目，且於開標當時亦未告知廠商一、二、三明細所列品項 需另備新品併入契約中交貨，同時契約標的（契約書第1至2 頁）所示之內容亦未註明備品。⑵本件採購公告之預算金額 為2,761,000元，所定底價為2,699,750元，倘依契約之內容 以現貨合理市價金額約400萬元，顯然超出得標者投標標價 清單及單價分析表所列之金額。
㈡、本件既因可歸責於被告之原因而使系爭契約無效，故被告要
求原告依契約規定維修，顯屬無據；同時因系爭契約無效， 故被告依法不得將原告列為不良廠商刊登於政府採購公報。㈢、本件行政契約不但違反民法第247條之1第2款、第4款之規定 ，同時行使權利、履行義務應依誠實及信用方法為之，民法 第148條第2項亦有明文，為行使債權及履行債務之重要原則 ，進而為一切私法上法律行為均具有規範作用之法則，亦屬 學者最早主張援用於公法領域之一項原則，然而前揭招標公 告底價為2,699,750元，但卻須付出約400萬元之成本，明顯 導致得標者受有損害100多萬元，顯然讓原告受有欺騙，對 於正當利益之期待導致失望，其違反誠實信用，至為卓然。㈣、復按行政程序法第147條第1項規定，行政契約締結後因有重 大情事變更非當時所得預料，而依原約定顯失公平者，當事 人之一方得請求他方適當調整契約內容，如不能調整，得終 止契約，本件縱然非因情事變更而導致，但依上開競標公告 ，顯非當事人所得預料，而讓得標者無故受有巨大損害，其 約定顯失公平，依上開法條之法理規定，當事人一方得請求 調整契約內容，如提高競標底價，然而被告卻置之不理，甚 至欲沒收原告之履約保證金，行使公權力顯有不當及濫權之 虞，故本件契約原告依法得終止契約。再按民法第88條規定 ，表意人若知其事情即不為意思表示者，表意人得將其意思 表示撤銷之；本件倘若任何人得知其得標即受有重大之損害 ，應不為意思表示參與競標，故按民法第88條之規定，原告 得將意思表示撤銷，使本件自始、當然、絕對無效，故依法 被告應返還履約保證金，無庸置疑，其恣意行使公權力，顯 有不應作為而作為之不當。
㈤、被告就同一標的再次重新公開招標之內容與原告當初簽訂之 契約其重大差異，足證本件採購案之約定違背相關法令，至 為明確等情，並聲明求為判決撤銷申訴審議判斷及原處分（ 含被告98年7月1日南局後字第0980010397號函異議處理結果 及被告98年6月5日南局後字第0980009467號函）。三、被告則以︰
㈠、兩造所訂立之「各式飲水設備耗材採購暨保養、維修及移裝 機」契約，係可歸責於原告而致終止契約，被告依政府採購 法第101條第1項第12款為刊登政府採購公報處分，洵屬合法 有據：
1、兩造所訂立之「各式飲水設備耗材採購暨保養、維修及移裝 機」契約，乃民事契約，而非行政契約，原告主張得依行政 程序法第147條調整行政契約云云，應有誤會。況本案兩造 亦無行政程序法第147條所指締結契約後有情事重大變更情 形。
2、本案並無原告所指依民法第247條之1第2款、第4款，契約條 款顯失公平而無效情事：⑴本件採購案，原告若對招標文件 有疑義，可依投標須知第16條，自公告日或邀標日起等標期 之4分之1期限前，以書面於投標前向招標機關請求釋疑。原 告既有權於投標前事先要求釐清契約條款疑義，乃原告不為 ，本件採購並無顯失公平情事。⑵且觀諸原告主張顯失公平 理由，乃「沒有載明各式飲水設備耗材乃採購項目、未告知 廠商需另備新品併入契約中交貨；底價為2,699,750元、合 理市價金額約400萬元、原告漏估」等事由，此均與民法第 247條之1所指之定型化契約之約款無涉，本案並無制式定型 化約款而致顯失公平情事，原告之指摘，應有誤會。㈡、本件採購契約原告無權主張撤銷，且撤銷不合法： 1、按意思表示錯誤之撤銷，必須以「其錯誤或不知事情，非由 表意人自己之過失者為限。」民法第88條第1項但書定有明 文。本件採購案，並無令人產生錯誤的情事存在，縱使原告 是基於自身判斷錯誤而為投標締約，亦屬可責於原告自己緣 故，原告具有過失，不可主張撤銷。
2、況原告主張撤銷意思表示，係於已遭被告通知終止契約之後 ，此際兩造契約關係已因可歸責於原告而由被告終止，原告 已無從表示撤銷。
㈢、本件採購契約並無文義不明致無法履約情事，原告經被告催 告仍拒絕履約，契約乃可歸責於原告事由而終止，被告並未 違反民法第148條第2項誠實信用原則：
1、兩造採購契約第5條「價金之給付條件」項下約定：「㈠契 約依下列規定辦理付款：1、分期付款：分3期付款，各期付 款金額分別為契約總價百分之20、50、30。各期之付款條件 ：⑴第1期：於各式飲水設備耗材交貨，經驗收合格，且無 待解決事項後付款。⑵第2期：．．．。」在廠商最關心的 付款項下，已載明第1期款付款期為「於各式飲水設備耗材 交貨，經驗收合格，且無待解決事項後付款。」可見各式飲 水設備耗材屬於採購標的項目，投標者不可能不知，原告於 得標後主張不知各式飲水設備耗材屬於採購項目、不知需另 備新品併入契約中交貨云云，顯屬原告片面之詞，拒絕履約 欠缺正當性。
2、根據本件契約之採購規範書第1頁、壹、履約標的：「一、 各式飲水設備耗材（如附件一、附件二、附件三）。二、RO 逆滲透飲水機212台（如附件四）保養、不限次數維修及移 裝機。三、穩泰6000型海水淡化機4組及全瑩6000型海水淡 化機4組（含附屬設備）（如附件四）保養、不限次數維修 。」所附附件一、附件二、附件三文件並註明「上述所列僅
供機關使用」，則客觀上應可判別出履約標的：「一、各式 飲水設備耗材（如附件一、附件二、附件三）。」係僅供附 件一、附件二、附件三所指機關自行要使用並保留的各飲水 設備耗材，並無原告所指摘不明之疑問存在。
3、機關採購各飲水設備耗材，當然是要購買新品，此為交易的 必然性。且各飲水設備耗材係各該機關所自行要使用，廠商 在保養維修時，廠商本應另自備保養器材耗材，此為事理的 必然。契約並無文義不明之處，原告指稱契約未明，顯屬原 告自身問題，不可歸責被告。
4、再者，採購規範書第參條、工作項目第一項各款亦載明「各 式飲水設備耗材：．．．㈡RO逆滲透飲水機耗材：如附件一 。㈢海水淡化機耗材：如附件二、附件三。㈣上述耗材僅供 機關使用，非提供廠商實施保養維修及移裝機所需之耗材使 用」，契約文義甚明，原告指稱被告誤導云云，顯非事實。 5、原告復指稱採購規範書第3頁K款未註明備品致原告漏未估價 云云，惟查，採購規範書第3頁已載明K款「更換新品」：． ．．全數更新。原告既要參與投標，自應詳讀契約內容及採 購規範，對於載明「更換新品」的工作內容漏未評估，乃自 身重大疏失，不可據此拒絕履約。
6、況，原告對於契約招標文件如有疑問，應於決標前以書面向 被告請求釋疑，而非得標後片面詮釋然後任意毀約。被告辦 理公開招標之98年度「各式飲水設備耗材採購暨保養、維修 及移裝機」採購案，98年4月29日決標，由原告得標並完成 締約。依據契約之採購規範書、第貳條履約期限，自決標次 日起，原告即負有交貨、維修、移裝機、定期完成保養等義 務。詎經被告轄區各單位陸續於98年4月30日通知原告進行 飲水機維修，原告均不履行維修義務，且超過契約之採購規 範書、第貳條履約期限所約定：「二、本島地區：廠商應於 接獲機關或機關轄屬單位通知次日起3日曆天內完成修復」 之履約期限而不予維修，原告顯已遲延履約而違反契約。 7、被告於98年5月14日以南局後字第0980008206號函，向原告 催告儘速履約，否則被告得依契約第16條第1項第11款終止 契約，原告於收到通知函後仍不予儘速履行契約，並發函向 被告表示「因不敷成本，故經審慎評估後無法履約，謹此致 歉」，原告以其自身成本因素而不履約，顯非正當事由，原 告因可歸責於己之事由而債務不履行，事為至明。 8、原告經催告仍不履約，被告於98年6月5日以南局後字第0980 009467號函通知原告終止契約、保證金不予發還、將刊登政 府採購公報，並於98年7月1日以南局後字第0980010397號函 通知原告否准其異議。行政院公共工程委員會並以訴000000
0號採購申訴審議判斷書，駁回原告申訴，本案確實是因可 歸責於原告之事由而終止契約，被告依政府採購法第101條 第1項第12款對原告為刊登政府採購公報處分，並無不合。㈣、至於原告所稱重新招標預算金額調整云云： 1、被告於與原告終止契約後，重新辦理發包，此重新發包項目 內容與原發包項目並未完全相同，原告指稱標的相同、預算 卻不同云云，顯有誤會。
2、因有調整發包項目，故預算與決標金額均與原發包亦不同， 原告決標金額為241萬元，重新發包決標金額為196萬元。二 者無法取而相比。至原告一再指稱依原採購內容，合理價格 必須400萬元云云，純係原告片面的主張，顯屬無據等語， 資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，有系爭採購案投標須知、投標書 、勞務採購契約、採購規範書等等附於申訴卷可稽，且經兩 造各自陳明在卷，洵堪信實。兩造所爭執者厥為被告以原告 有政府採購法第101條第1項第12款事由並將刊登政府採購公 報，是否適法？經查：
㈠、按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實 及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購 公報：．．．12、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契 約者。．．．。」政府採購法第101條第1項第12款定有明文 。此所謂「因可歸責於廠商之事由」，係指廠商客觀上違反 規定之結果，係肇由行為人應負擔之原因而言，且廠商若為 必要之注意，契約即可繼續有效履行，倘未為必要之注意， 致契約無法履行，即屬有主觀可歸責之過失責任。㈡、被告辦理98年度「各式飲水設備耗材採購暨保養、維修及移 機」勞務採購案，於98年4月15日上網公告採購事宜，並於 98年4月17日刊登政府採購公報，原告於98年4月29日參與投 標，並以241萬元得標等情，為兩造所不爭，復有前揭採購 案投標須知、投標書、勞務採購契約、採購規範書等等在卷 可稽，足見原告於參與採購投標前應已確知被告採購之內容 ；又原告於決標後（決標同時簽約，詳申訴卷第43頁），迄 未履行契約，嗣經被告函催限期改善均未履行，亦為原告所 不爭，被告乃予以終止契約，是本件契約之終止，係因可歸 責於原告之事由所致，應可認定，則被告依政府採購法第10 1條第1項第12款規定予以刊登政府採購公報，並無不合。㈢、次按「依照當事人一方預定用於同類契約之條款而訂定之契 約，為加重他方當事人責任之約定，按其情形顯失公平者， 該部分約定無效，固為民法247條之1第2款所明定。惟88年4 月21日民法債編增訂該條規定之立法理由，乃鑑於我國國情
及工商發展之現況，經濟上強者所預定之契約條款，他方每 無磋商變更之餘地，為使社會大眾普遍知法、守法，防止契 約自由之濫用及維護交易之公平，而列舉4款有關他方當事 人利害之約定，而為原則上之規定，明定『附合契約』之意 義，及各款約定按其情形顯失公平時，其約定為無效。是該 條第2款所謂『加重他方當事人之責任』，應係指一方預定 之契約條款，為他方所不及知或無磋商變更之餘地而言，而 所稱『按其情形顯失公平者』，則係指依契約本質所生之主 要權利義務，或按法律規定加以綜合判斷有顯失公平之情形 而言。」「定型化契約應受衡平原則限制，係指締約之一方 之契約條款已預先擬定，他方僅能依該條款訂立契約，否則 ，即受不締約之不利益，始應適用衡平原則之法理，以排除 不公平之『單方利益條款』，避免居於經濟弱勢之一方無締 約之可能，而忍受不締約之不利益，是縱他方接受該條款而 締約，亦應認違反衡平原則而無效，俾符平等互惠原則。」 最高法院91年度台上字第2336號、96年度台上字第1246號判 決意旨參照，本件原告參與被告系爭採購案，雙方所訂立之 採購契約係本於投標公告之內容，並非締約之一方（即被告 ）之契約條款已預先擬定，他方（即原告）僅能依該條款訂 立契約，核與民法第247條之1所規定之附合契約不同，自無 規條之適用，是原告主張被告違反民法第247條之1規定，其 契約為無效云云，並不可採。
㈣、第以「行政契約締結後，因有情事重大變更，非當時所得預 料，而依原約定顯失公平者，當事人之一方得請求他方適當 調整契約內容。如不能調整，得終止契約。」行政程序法第 147條固有明文。惟此情事變更，係指法律行為成立後，因 不可歸責於當事人事由致情事變更，非當時所得預料，而依 原有效果顯失公平為要件，本件系爭採購案，被告經由上網 公告、刊登政府採購公報程序後，再進行投標、決標，於原 告決標後並無任何事由影響契約履行之情事，原告主張公告 內容，顯非當事人所得預料，亦與上開規定不合，是原告主 張其得依行政程序法第147條第1項規定終止契約云云，核無 足取。
㈤、綜上所述，原告主張既不可採，則被告依政府採購法第101 條第1項第12款規定，認定原告為不良廠商刊登政府採購公 報之處分，揆諸首開規定，並無違誤；申訴審議判斷維持原 異議處理結果，亦無不合；原告起訴意旨，求為撤銷，為無 理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張攻擊 防禦方法核與本件判決結果無所影響，爰不一一贅述，併此 敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 8 月 10 日 高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 詹 日 賢
法官 戴 見 草
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 8 月 10 日
書記官 江 如 青
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