臺灣臺中地方法院民事判決 九十年度重國字第六號
原 告 甲○○
被 告 台中縣大甲地政事務所
法定代理人 乙○○
右當事人間請求國家賠償事件，本院判決如左：
主 文
原告之訴及其假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、原告方面：
一、聲明：
㈠、被告台中縣大甲地政事務所應給付原告新台幣（下同）一千萬元，暨自民國
九十年七月三十一日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
㈢、原告願供擔保，請准為假執行之宣告。
二、陳述：
㈠、緣蔡添貴前為被告台中縣大甲地政事務所主任，易芳那為大甲地政事務所職
員，渠二人基於共同犯意，明知原告甲○○於民國（下同）八十八年十一月
二十二日委由林柏君代書代辦送件、就債務人王金龍所有之坐落台中縣外埔
鄉○○○段第十九地號土地全部及其上建號第一號建物持分二分之一（門牌
號碼：台中縣外埔鄉○○路第十之一、十之二號）等二筆不動產、向被告台
中縣大甲地政事務所所為之設定最高限額一千萬元抵押權之申請，依法應予
受理並准為登記，而大甲地政事務所前於八十五年間，亦曾二度同意台中縣
外埔鄉農會就上述相同之二筆不動產，准予設定第一順位及第二順位抵押權
登記；詎蔡添貴、易芳那二人明知如此一，竟由易芳那於受理上述原告申請
案收件後，交由蔡添貴於八十八年十二月九日，製作台中縣大甲地政事務所
八八甲地籍字第一一六一四號函，偽稱依內政部函釋本件抵押權設定申請案
不得准許云云，而將此不實之事項登載於渠等於職務上所掌之公文書上，致
損害原告本得登記為第三順位抵押權以擔保最高限額一千萬元債權之合法權
利（原欠款本金為九百萬元，經加計約定利息後，可獲抵押擔保之額度逾一
千萬元）。嗣原告於調閱上述二筆不動產之土地及建物登記謄本後，竟發現
大甲地政事務所對於其後僅隔二個多月及半年、分別由債權人張江河、梁蕭
尾妹所申請、以與原告原申請案完全相同二筆不動產為標的之二件抵押權設
定申請案，均經准許順利登記而未遭駁回不准登記；原告至此，方知易芳那
、蔡添貴二人，係故意製作登載不實事項之公文書而駁回原告之申請案，以
圖利債務人王金龍及其後申請登記為第三順位、第四順位抵押權設定登記之
張江河及梁蕭尾妹，致原告原得登記為第三順位抵押權之債權，無法辦理登
記以享優先受償權利，而對原告造成至少一千萬元之損害。
㈡、按：
⑴因登記錯誤、遺漏或虛偽致受損害者，由地政機關負損害賠償責任；土地法
第六十八條第一項定有明文。
⑵公務員於執行職務行使公權力時，因故意過失不法侵害人民自由或權利者，
國家應負損害賠償責任；國家賠償法第二條第二項設有規定。
⑶賠償機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾三十日不開始協議者，請求權人
得提起損害賠償之訴；國家賠償法第十一條第一項亦有明文。
㈢、經查，本件原任職於被告大甲地政事務所之蔡添貴、易芳那二人，明知原告
甲○○委由代書林柏君代辦，向被告台中縣大甲地政事務所申請之系爭抵押
權設定申請案，依法應予受理並准為登記，大甲地政事務所前於八十五年間
，即曾二度同意台中縣外埔鄉農會就上述相同之二筆不動產，准予設定第一
順位及第二順位抵押權登記；另渠二人於駁回原告之申請案後，對於相同標
的之抵押權設定申請案，竟又准許由張江河、梁蕭尾妹設定第三順位、第四
順位抵押權，此有台中縣外埔鄉○○○段第一號建物之建物登記謄本乙份為
憑。另易芳那於受理請求權人申請案後，即交由蔡添貴於八十八年十二月九
日製作台中縣大甲地政事務所八八甲地籍字第一一六一四號函，偽稱依內政
部七十七年一月二十五日台（七七）內地字第五六四五八三號函及七十一年
四月十九日（七一）台內字第八二三四六號函，本件抵押權設定申請案不得
准許云云，而將此不實之事項登載於渠等於職務上所掌之公文書上；亦有土
地登記申請書影本乙份及上揭八八甲地籍字第一一六一四號函影本乙份為據
。
㈣、復查，蔡添貴、易芳那二人於上述駁回函文中所藉口之依內政部函釋告訴人
之申請案不應准予云云，業經內政部於九十年三月十二日以台（九十）內中
地字第九００三三四六號函併引行政院農業委員會九十年二月九日（九十）
農輔字第０九００一０四八二號函，明文指出本件原告所為之前述申請案，
並無不應准許之情形；此有內政部於九十年三月十二日以台（九十）內中地
字第九００三三四六號函影本乙份，足資為憑。
㈤、又查，蔡添貴、易芳那或將辯稱：渠等並無公務登載不實或圖利之故意，僅
係誤解法令及內政部函釋云云；惟查，渠二人駁回請求權人申請案函交中所
引述之內政部函釋，係內政部於「七十七年」及「七十一年」間所頒佈者，
倘渠二人等對上述函文於主觀上之解釋及認知，即係農舍共有人不得僅以其
持分設定抵押權或移轉所有權，則台中縣外埔鄉農會於「八十五年」間二度
申請就債務人王金龍所有之農舍持分及土地辦理第一順位及第二順位抵押權
時，何以渠二人竟予准許而未駁回？何以待原告於八十八年間就與外埔鄉農
會同一標的之農舍持分及土地申請時，渠二人始援引該函釋予以駁回？然事
後（僅分隔二個多月及半年）張江河、梁蕭尾妹就同樣標的申請時，渠二人
又予准許？可見，蔡添貴、易芳那二人對於違法駁回請求權人上述抵押權申
請案，具有故意情形，至為明顯。
㈥、綜上所述，本件原告甲○○因被告台中縣大甲地政事務所人員蔡添貴、易芳
那於執行職務時之故意或過失行為，致最少受有一千萬元之損害。原告前已
依據國家賠償法第十條規定，以書面請求被告應為協議，然被告於九十年七
月三十日收受原告之申請書後，迄今已逾三十日而未開始協議；故原告依據
國家賠償法第二條、第十一條等規定，請求被告台中縣大甲地政事務所，應
賠償原告一千萬元暨法定利息，洵屬正當有據。
三、對被告主張之陳述：
㈠、原告於八十七年十月起，陸續將借款轉悵予訴外人王金龍之戶頭，王金龍亦
陸續持票返還部分借款，雙方迄至八十八年十一月六日止，累計借得二千六
百七十二萬六千七百九十七元，償還累計一千七百六十三萬七千元，尚欠九
百零八萬九千七百九十七元，故王金龍欲提供系爭房地設定本金最高限額一
千萬元之抵押權予原告供作擔保之用，再者，上開借款，無論為王金龍或其
女兒王靜淑、王靜宜所借，惟王金龍就其為借款人或連帶保證人部分，已於
八十九年一月八日分別簽立三紙各三百萬之本票予原告，如原告未受償，原
得對王金龍系爭不動產行使抵押權獲得清償。然而，被告卻任意曲解法令，
謂本件設定有違農舍與農地不可分離之原意，而駁回申請，然而本件辦理之
代書林柏君於八十八年十一月二十八日表示不服，再度提出申請，並謂本件
係農地與農舍一併申請設定，並非單獨設定，然而被告卻置之不理，其今非
但不予認錯，反而指摘原告未表示不服，顯係顛倒是非，更足見其顯有惡意
。
㈡、被告辯稱依修正前之農業發展條例規定，原告及王金龍不得就系爭房地申請
抵押權設定登記云云，惟查，王金龍所有之房地係台中外埔鄉○○○段一九
地號土地全部及建號台中縣外埔鄉○○○段一號（門牌號碼為台中縣外埔鄉
○○路十之一、十之二號）之持分二分之一，而台中縣外埔鄉○○○段十八
地號土地則非王金龍所有。王全龍於八十五年七月十一日，即同為農業發展
條例修正前，亦以其所有之上開一九地號土地及上開建物持分二分之一，設
定最高限額抵押權予台中縣外埔鄉農會，被告當時也予以受理登記，並未以
另尚要將同段一八地號土地一併設定抵押之理由予以駁回。由是可知，被告
明知原告於八十八年十一月二十二日申請時，其亦應受理登記，並無其所稱
應予補正之情事，然而其卻任意曲解法令，駁回申請怎能謂其無故意或過失
？
㈢、被告謂農業發展條例八十九年一月二十八日修正前規定，農舍不得與基地分
離而單獨設定抵押權云云，惟查，依八十九年一月二十八日修正前之農業發
展條例，並無「農舍不得與基地分離而單獨設定抵押權」之規定，故其所言
不實。而被告所引之內政部八十三年一月二十七日台內地字第八三七三四○
○號函暨七十一年四月十九日台內地字第八二三四六號函，係謂「農舍基地
所有權移轉時，應連同其農舍併用移轉，為免造成農舍與基地分離情形，農
舍不得單獨設定抵押權」，惟此函令似已限制人民權利之行使，而應以法律
明定，不得以命令限制，惟有關法律並未明定，內政部擅自解釋，似已違反
憲法第二十三條之規定，而有無效之情形。然而，迄至八十九年一月二十八
日，修正之農業發展條例第十八條第四項，始予以明定「農舍應與其坐落田
地併同移轉或併同設定抵押權」，故於此之前，並無此明文，被告謂修正前
之農業發展條例有該規定與事實不符。再查，原告與農舍及坐落土地之所有
權人王金龍，於八十八年十一月二十二日，係就王金龍所有之本件農舍及坐
落之土地一併申請抵押權設定，並無單獨僅就農舍申請設定，被告豈可以上
開內政部之函釋見解予以駁回。再者，外埔鄉○○○段十八地號土地並非王
金龍所有，王金龍有何權利將之一併設定抵押，故被告任意駁回本件抵押權
之設定申請，顯有故意或過失。
㈣、被告又謂外埔鄉農會申請新磁段十九地號土地設定抵押權時，系爭農舍尚
未辦理保存登記，故被告不知其上尚有農舍而允許其抵押權在登記云云。惟
查，依被告提出之附圖即台中縣大甲地政事務所建物測量成果圖係七十七年
十月七日已製作，而依原告提出之証一王金龍所有之外埔鄉○○○段一建號
之建物，係七十八年三月二十八日被告已為第一次保存登記，而外埔鄉農會
係於七十八年六月三十日及七十九年八月二日先將王金龍所有之本件外埔鄉
○○○段第十九地號土地向被告為抵押權設定登記，但並未將地上系爭農舍
一併為設定，被告當時竟未依其所舉之前開內政部函釋（另包括六十四年八
月二十三日、七十七年一月二十五日、七十二年八月十日台內地字第六五一
○九號、五六四五八三號、一七五八二號函釋）或其所謂之修正前農業發展
條例規定，予以命補正及駁回申請。更甚者，王金龍又於八十五年七月十一
日、八十五年七月二十二日單獨以本件系爭之農舍設定抵押權予外埔鄉農會
，被告亦未依上開法令命其補正或駁回，足見將農舍及土地分別設定抵押權
，並非不可，且被告一向准許，而原告將本件王金龍所有之農舍及坐落土地
合併申請設定抵押權，更無不准之理，孰料，被告竟任意扭曲法令，率爾駁
回申請，豈可謂其無故意或過失。
㈤、被告又謂張江河及梁蕭尾妹之申請之所以核可，係因農業發展條例修正所致
云云，惟查，農業發展條例第十八條第四項係將之前內政部之函釋意旨予以
明文化，二者並無不同，被告即謂其係依內政部之函令辦理，駁回原告申請
，在處理上豈可張江河、梁蕭尾妹得以設定，原告申請反而不准設定。故其
所辯亦顯有矛盾，不足採信。
㈥、被告因駁回原告之申請，卻又准予張江河設定最高限額抵押三百萬元，梁蕭
尾妹設定本金最高限額抵押一千零五十萬元，以致原告原本可得之第三順位
抵押權人，現在卻變成普通債權人，致使原告之債權無法從系爭房地獲得擔
保？此即為原告之損失，而此損失與被告之故意或過失行為有相當因果關係
，被告辯稱無因果關係云云，並不足採。
㈦、本件系爭外埔鄉○○○段十九地號土地，為農業用地，依修正後土地稅法第
三十九條之二第一項或第四項，本件土地毋庸課征土地增值稅，此有台中縣
稅捐稽征處沙鹿分處九十一年二月六日中縣稅沙分土字第０九一００三七九
０００號函可稽，而訴外人王金龍以本件系爭土地房屋向台中縣外埔鄉農會
貸款九百九十萬元，此有外埔農會九十一年二月十九日二月十九日外農信字
第二八四號函可參，依鑑定之價值一千六百零八萬九千四百六十六元，扣除
貸款額，尚有六百一十八萬九千四百六十六元餘額，如被告未故意或過失不
登載原告之抵押權設定，原告尚有該餘額可求償，今被告拒不登載原告之抵
押權設定，卻又同意訴外人張江河、梁蕭尾妹之抵押權設定，而渠等之抵押
權額度分別為三百萬元及一千零五十萬元，此將致使原告無從就系爭房地受
償，此即為原告之損失。
㈧、被告雖辯稱駁回原告抵押權申請者係易芳娜，而准許訴外人張江河、梁蕭尾
妹抵押權設定者，係邱媲容及白春菊，而易芳娜駁回原告申請並無不法云云
，惟查，不論駁回原告申請或准訴外人張江河、梁蕭尾妹申請者是否同一人
，惟在申請條件相同下，被告機關豈可為不同處理，被告機關為行政機關，
對於行政行為應有一致性，豈可任由其承辦人員曲解法令，如果易芳娜之駁
回為合法，則被告准許張江河、梁蕭尾妹之申請即為非法，為何未見其撤銷
登記，足見被告所言前後矛盾，並不實在。
㈨、原告於八十八年十一月六日前匯入借款予王金龍之戶頭及扣除已償還部分借
款金額後，尚有九百零八萬九千七百九十七元未受償，故王金龍於八十八年
十一月二十二日將其所有之系爭土地房屋設定本金最高限額抵押權一千萬元
予原告，原告尚可就該債權獲得擔保，因原告與王金龍原本未簽立借據，但
會算結果其尚欠九百萬元左右，因其稱其中六百萬元分別為其女王靜淑、王
靜宜各借三可萬元，其餘為其所借，雙方求一整數，故於八十九年元月八日
簽立借款証書，王金龍除為其中一筆三百萬元之借款人外，另為其餘二筆各
為三百萬元借款之保証人，其並簽發三紙各為三百萬元之本票交與原告（其
中二紙分別與王靜淑、王靜宜共同簽發），故而，如渠等未能依借款証書所
載返還借款，而被告未駁回原告之抵押權申請，原告尚可依據借款証書及本
票對王金龍之系爭不動產優先受償，被告謂原告之抵押權被駁回，縱未受償
，也與損害無因果係云云，顯不足採。
四、證據：
提出建物登記謄本一件、土地登記申請書一件、大甲地政事務所函一件、內政
部函一件、本票三紙、借款證書三紙、國家賠償請求協議申請書一件、掛號郵
件收件回執一件、王金龍台中商銀外埔分行000－00－0000000帳
號轉帳明細一件、甲○○台中區中小企業銀行綜合存款存摺一冊、甲○○台中
區中小企業銀行外埔分行票據代收摺一冊等影本為證並聲請訊問證人林柏君；
鑑定坐落台中縣外埔鄉○○○段十九地號土地全部及其上建物應有部分二分之
一之價值；及向台中縣外埔鄉農會函詢王金龍以上開房地抵押貸款金額並向台
中縣稅捐稽徵處沙鹿分處函詢系爭土地應課徵多少增值稅。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決如主文所示。
二、陳述：
㈠、事實緣由：
緣原告於民國八十八年十一月二十二日會同案外人王金龍先生向被告機關申 請辦理王金龍先生所有坐落台中縣外埔鄉○○○段一九地號農牧用地，所有 權全部，設定最高限額壹仟萬元正抵押權登記，經被告機關審查結果，該農 地上尚有同段建號一號之自用農舍，遂依修正前土地登記規則第五十條規定 ，分別於八十八年十一月二十四日以甲地籍字第一一三九五號函及同年十二 月九日以甲地籍字第一一六一四號函敘明應補正事項，通知原告委託之土地 登記專業代理人林柏君先生補正，惟原告與案外人王金龍先生未於接到被告
補正通知書後加以補正，被告遂依修正前土地登記規則第五十一條第一項第 四款規定以甲地籍字第一二０六七號函駁回原告等登記之申請。 ㈡、農舍設定抵押權之限制：
㈠、農舍須與其坐落之基地併同設定抵押權： 按「農舍為與農業經營不可分離之設施物，其基地仍屬農業用地，其所有權 之移轉應與其基地同受農地移轉之限制，並應與其基地一併移轉，而農舍基 地所有權移轉時，應連同其農舍併同移轉，且為免造成農舍與基地分離情形 ，『農舍不得早獨設定抵押權』，內政部六十四年八月二十三日、七十七年 一月二十五日、七十二年八月十日台內地字第六五六一０九、五六四五八三 、一七五八一一號函釋在案」、「是關於農舍所有權移轉，應與基地一併移 轉，所稱基地，指該農舍座落之該筆土地而言。」分別為內政部八十三年一 月二十七日台內地字第八三七三四四０號函暨七十一年四月十九日台內地字 第八二三四六號函釋有案，是基於農業發展之需要，於農業發展條例八十九 年一月二十八日修正前，農舍並不得與基地分離而單獨設定抵押權，合先敘 明。
㈡、本案情形：
查系爭原告申請設定抵押權之建物（外埔鄉○○○段建號一號，門牌：后寮 路十之一、十之二號）係坐落於新磁瑤段十八、十九地號（詳請參見附圖一 ）。依前引函釋之意旨，若欲就前述任一筆土地設定抵押權，即須併將該建 物及其所座落之另一筆基地一同設定抵押，詎原告申請就其中之十九地號設 定抵押時，竟未就另一筆十八地號之土地一併申請設定，顯然與前引函釋之 意旨不符。
㈢、本件被告並無任何故意或過失：
據上所述，原告於八十八年十一月二十二日申請設定抵押權登記之初，原僅 申請就前述新磁段十九地號設定抵押，於法尚有未合，被告乃於八十八年 十一月二十日發函請原告一併就農舍辦理抵押權登記，原告接獲前述函文後 ，乃於同月二十八日具函質疑法律並無規定不得依部份持分設定抵押權，何 以被告不核准本案云云，顯然對被告要求補正之本意有所偏執。被告因見原 告對前述補正之通知有所偏執，乃於八十八年十二月九日再次行文原告表示 農地與其上之農舍應一併設定抵押權登記。原告收受前述函文後，並未依限 前來補正相關申請文件，則被告依法駁回原告之申請，於法並無不合。原告 收受前述駁回之處分後，亦未聲明不服或提起訴願，顯亦認被告之處分合法 、合理，尤難認被告有何故意或過失不法侵害原告權利之行為。 ㈣、被告並未有圖利於外埔鄉農會、張江河及梁蕭尾妹之行為： ㈠外埔鄉農會申請就新磁段十九地號土地設定抵押權時，系爭農舍尚未辦 理保存登記，故被告因不知其上尚有農舍而允許其抵押權登記之申請： 我國建物所有權第一次登記，登記與否，法無強制規定，屬任意登記。王 金龍先生於系爭所有建一號自用農舍尚未申請辨理建物所有權第一次登記 前，即分別於七十八、七十九年間提供所有農地一九地號一筆，向台中縣 外埔鄉農會設定第一、二順位抵押權登記在案，嗣於八十五年方再增加提
供自用農舍一棟共同擔保該抵押權。 ㈡至於張江河、梁蕭尾妹之申請之所以核可，係因農業發展條例之修正所致 ：
至第三、第四順位抵押權人張江河、梁蕭尾妹之抵押權登記，係於八十九 年一月二十八日農業發展條例修正以後，即八十九年三月六日、八十九年 七月十二日准予依修正後農業發展條例第十八條第四項規定辦理登記。本 件原告之申請案既係於農業發展條例修正前所提出，被告依修正前之標準 予以審核即無違誤。原告未察，率執農業發展條例修正後之情事指摘被告 用法偏頗，容有誤會。
㈤、原告應就其所受之損害是否確係存在，及損害與被告駁回伊申請抵押權設 定間之因果關係負舉證責任：
㈠按主張有利於己之事實者，應就該事實負舉證責任，民事訴訟法第二百七 十七條定有明文。本件原告既主張伊受有損害，自應就伊所受之損害是否 確係存在及該損害與被告駁回伊申請案間具有因果關係等項詳為舉證，合 先敘明。
㈡茲依原告所提出之借款證書，僅其中乙份（參佰萬元）提及應至大甲地政 事務所辦理抵押權設定，則案外人王金龍是否具有同意就九百萬元之部分 設定抵押，誠屬可疑。
㈢又原告於受駁百處分後，隨時仍可檢具相關文件，再行提出申請。是伊於 農業發展條例修正後，本即得再次申請為抵押權設定之登記，竟疏未為之 ，則縱確實受有損害，伊所受之損害與被告之駁回處分間是否有因果關孫 ，誠屬可疑。
㈥、本件並無土地法第六十八條第一項規定之適用： 按因「登記錯誤、遺漏或虛偽」致受損害者，地政機關固須負損害賠償責 任，惟本件係被告機關依法駁回原告之申請，不論被告機關駁回申請之行 政處分是否恰當，均非「登記鉗誤、遺漏或虛偽」，從而原告主張依前述 規定訴請損害賠償，於法尚屬無據，先此陳明。 ㈦、本件尚不構成國家賠償之要件：
按公務員於執行城務行使公權力時，因「故意或過失」「不法」侵害人民 自由或權利者，始負損害賠償責任，國家賠償法第二條第一項前段定有明 文。本件原告既係訴請國家賠償，自須被告機關公務員就系爭申請案之駁 回有「故意或過失」「不法」侵害原告之自由或權利之行為，始足當之。 惟查：
㈠被告依法行政，並無「不法」之行為： ⒈農舍須與其坐落之基地併同設定抵押權，此迭經被告上級機關即內政部 六十四年八月二十三日、七十七年一月二十五日、七十二年八月十日、 八十三年一月二十七日台內地字第六五六一０九、五六四五八三、一七 五八一一、八三七三四四０號函釋在案。系爭農舍既同時座落於新磁 十八（重測前為磁段一二五－四地號）、十九地號（重測前為磁段 一二五－二十六地號）上，原告卻未將農舍與其座落之基地併同設定抵
押權，則被告依前述函釋之意旨，駁回原告之申請，自無任何不法之可 言。
⒉況原告提起本件申請時，原僅以十九地號土地提出設定抵押權之申請， 經被告命其應就其上農舍併同設定抵押時，其雖補就農舍部分提出申請 ，但始終未將農舍之所有權狀提出，其所交付之文件既有欠缺，則不論 系爭十八地號土地是否應併同設定抵押權，原告均應依法駁回其申請。 是原告駁回本件申請，並無任何不法可言。 ⒊抑且，被告於發現原告之申請不合法時，即分別於八十八年十一月二十 四日、十二月九日以甲地籍字第一一三九五號、一一六一四號函敘明應 補正事項，通知原告補正。原告遲未補正，則被告依修正前土地登記規 則第五十一條第一項第四款之規定，駁回原告之申請，並無任何不法可 言。
⒋原告接獲前述駁回之行政處分後，未依法提起訴願或聲明異議，竟於該 行政處分已然確定後，任意指該行政處分為違法，並請求國家賠償，實 有未洽。
㈡、被告並無侵害原告權益之故意或過失： ⒈原告提起本件訴訟，無非認被告駁回其登記之申請，使其權益受損云云 。故本件審酌之重點在應於被告以八十八年甲地籍字第一二０六七號函 駁回原告抵押權設定之申請是否於法有據，至於在此之前或之後所為抵 押權之設定是否合法，原告應無權置啄，與本案被告國家賠償責任是否 成立，尤無關聯。
⒉況基層公務員解釋適用法令時，若該法令較為抽象，其解釋之結果往往 見仁見智。此與司法實務上，對許多法律問題通常都有甲說、乙說甚或 丙說併存之情形相同，斷不可因同法院之某法官採甲說，另一法官採乙 說即謂該二法官其中必有一位有「故意或過失」侵害當事人權益之行為 。因此，縱 鈞院認被告於解釋應用前述內政部函釋之意旨未盡妥適（ 假設語氣），亦不得即謂被告有何侵害原告之故意或過失。 ⒊抑且，國家賠償責任，係代償責任，必須公務員有故意過失始足當之， 今審核此三次申請案之公務員既均不同，顯不得以其它二次之結果推證 對於本次駁回之結果公務員有故意或過失。 ㈧、被告應否准許外埔鄉農會、張江河及梁肅尾妹為抵押權之登記，與被告於 本件是否有故意、過失不法侵害原告權益之情形，並無關聯： ㈠查系爭農舍係遲至民國八十五年二月十三日方於土地登記簿冊上註記「七 一○自用農舍」，而地政機關之人員於審核抵押權設定申請案時，均依土 地登記簿冊之登記內容為核駁之依據。在此之前，土地登記簿冊上既未註 記「自用農舍」，則外埔鄉農會七十八年、七十九年申請就新磁段十九 地號土地設定抵押權時，被告機關之人員自無從命當事人就農舍部分併為 抵押權之設定，足見被告當初確實係因不知其上尚有農舍而允許其抵押權 登記之申請。
㈡農業發展條例於八十九年一月二十六日修正後，對於耕地共有分割之限制
大幅放寬，例如刪除了原三十條所定：「每宗耕地不得分割或移轉為共有 」之規定，又如於十六條放寬了土地分割之限制，是地政機關在農業發展 條例修正後，對於農舍與農地設定抵押權之標準亦採取較為寬鬆之態度， 此即何以張江河及梁肅尾妹之申請案得以獲准。 ㈨、原告所受損害與糸爭登記之申請遭駁回，並無因果關係： ㈠查原告所提出伊與王金龍之資金往來資料均為伊片面所製作，真實性顯堪 置疑。
㈡次查，若王金龍果真積欠原告如之此多之款項，何以僅於其中乙份借款證 書（參佰萬元）提及應至大甲地政事務所辦理抵押權設定？ ㈢又縱原告過去果有借款予王金龍之事實，當時既未設定抵押權，則原告顯 已有承受該等風險之意願，則今原告未獲清償係因王金龍未依約履行債務 ，與本件登記之申請遭駁回，即無因果關係。 ㈩、綜上所述，俱見被告並無任何故意過失，所為亦無任何不法性。 、查由案外人張江河、梁蕭尾妹於系爭土地申請設定抵押權之文件，可知當 時承辦之人員分別為邱媲容及白春菊，而原告申請設定抵押權登記時，因 原告未遵期補正而駁回原告系爭申請案之人員則為易芳那。足見原告稱承 辦人員均相同之說辭，並不實在。
、有關原告將農舍部分一併申請設定抵押之過程： 據查，原告於八十八年十一月二十二日申請就系爭十九地號農地設定抵押 權登記時，並未將農舍一併設定抵押。經被告承辦人員告知依法需將農地 併同農舍一併設定抵押後，原告所委託之代理人乃於申請文件上補記農舍 之資料。茲因被告機關收受申請案後，若須由申請人另行補正資料，於申 請人補正資料時，並不會另行掛文收件，是有關原告係何時補記農舍資料 ，現已不可考。惟被告於民國八十八年十一月二十四日發函請原告須將農 舍與農地一併設定抵押權登記後，原告始終均未提出農舍所有權狀影本， 足見原告於本件抵押權設定之申請案中，文件確有欠缺，其逾期不補正， 被告將之駁回，並無任何不當。
、綜上所述，俱見原告起訴所求，於法尚嫌無據。求為判決駁回原告之訴。 三、證據：
提出地籍圖影本一件、土地登記申請書影本一件、土地及建物登記謄本影本一 件、最高法院裁判影本一件、抵押權設定申請資料影本二件、簽辦單影本一紙 等為證並聲請向台中縣稅捐稽徵處沙鹿分處函查系爭外埔鄉○○○段十九地號 土地上有部分搭建住宅使用應否課增值稅？課多少增值稅？ 理 由
一、本件原告主張蔡添貴前為被告台中縣大甲地政事務所主任，易芳那為大甲地政事 務所職員，渠二人明知原告甲○○於八十八年十一月廿三日委由林柏君代書代辦 送件，就債務人王金龍所有坐落台中縣外埔鄉○○○段第十九號土地全部及其上 建號第一號建物持分二分之一（門牌號碼：台中縣外埔鄉○○路十之一、十之二 號）等二筆不動產向被告台中縣大甲地政事務所所為之設定最高限額一千萬元抵 押權之申請，依法應予受理並准登記，蓋大甲地政事務所前於八十五年間，亦曾
二度同意台中縣外埔鄉農會就上述相同之二筆不動產，准予設定第一順位及第二 順位抵押權登記；詎蔡添貴、易芳那二人明知如此，竟由易芳那於受理上述原告 申請案件後，交由蔡添貴於八十八年十二月九日製作台中縣大甲地政事務所八八 甲地籍字第一一六一四號函，偽稱依內政部函釋本件抵押權設定申請案不得准許 云云。而將此不實之事項登載於渠等於職務上所掌之公文書上，致損害原告本得 登記為第三順位抵押權以擔保最高限額一千萬元債權之合法權利（原欠本金為九 百萬元，加上利息，逾一千萬元）。嗣張江河、梁蕭尾妹就相同之二筆不動產為 抵押權設定之申請，被告大甲地政事務所均准許予以登記。至此，原告方知易芳 那、蔡添貴二人係故意製作登載不實事項之公文書而駁回原告之申請案，以圖利 債務人王金龍及其後申請登記為第三順位、第四順位抵押權設定登記之張江河及 梁蕭尾妹，致原告原得登記為第三順位抵押權擔保之債權，無法辦理登記以享優 受償之權利。是本件原告甲○○因被告台中縣大甲地政事務所職員蔡添貴、易芳 那於執行職務時有故意或過失之行為，致使原告受最少一千萬元之損害，爰依國 家賠償法第二條、第十一條規定，請求被告台中縣大甲地政事務所賠償原告一千 萬元及其法定利息。被告則以前詞置辯。
二、按公務員於執行職務，行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者 ，國家應負擔損害賠償責任，國家賠償法第二條第二項前段定有明文。故人民依 據上述規定，請求國家賠償者，必須公務員行使公權力時有故意或過失及不法之 情形，並因此使人民之自由或權利造成損害為要件。是國家賠償責任之成立，以 公務員不法之行為，與損害之發生，有相當因果關係為要件，苟有此行為，按諸 一般情形，不適於發生此項損害，即無相當因果關係。而所謂「不法」，係指違 反法律強制、禁止規定而言。又國家賠償法之制定及施行係以填補人民事實上已 發生之損害為目的，如無損害即無賠償可言。三、按「農舍為與農業經營不可分離之設施物，其基地仍屬農業用地，其所有權之移 轉，應與其基地同受農地移轉之限制，並應與其基地一併移轉；而農舍基地所有 權移轉時，應連同其農舍併同移轉；且為免造成農舍與基地分離情形，農舍不得 單獨設定抵押權；農舍所有權移轉，應與基地一併移轉，所稱基地，指該農舍坐 落之該筆土地而言」。此分別經內政部六十四年八月廿三日、七十七年一月廿五 日、七十二年八月十日、七十一年四月十九日台內地字第六五六一０九號、五六 四五八三號、一七五八一一號、八二三四六號等函釋在案。八十九年一月廿六日 修正之農業發展條例第十八條第四項更明文規定，「農舍起造人應為該農舍坐落 土地之所有權人；農舍應與其坐落用地併同移轉或併同設定抵押權」。而修正前 之農業發展條例第三十條規定，「每宗耕地不得分割或移轉為共有」。八十九年 一月廿六日修正時予以刪除。是台中縣政府於八十九年十二月廿八日以八九府地 籍字第三六二九二八號函請內政部就王金龍所有坐落台中縣外埔鄉○○○段一九 地號農地及其上一建物農舍所有權二分之一辦理抵押權設定登記完畢，是否違反 農舍及其基地應一併移轉、設定之規定定疑義解釋。內政部九十年三月十二日以 台（９０）內中地字第九００三三四六號函覆，依行政院農業委員會九十年二月 九日（九０）農輔字第０九００一０四八八二號函略以：「依農業發展條例第十 八條第四項規定『第一項及前項農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人；農
舍應與其坐落用地併同移轉或併同設定抵押權；已申請興建農舍之農業用地不得 重複申請。』該農舍與其坐落用地並無限制不得為共有，故共有人移轉其農舍及 其坐落用地持分亦無不可，－－－－－－。」 準此，本案尚未違反農舍及其基 地應併同設（抵押權）之規定。此固為原農業發展條例第三十條「農地不得細分 或移轉為共有」規定，於八十九年一月廿六日修正刪除後之解釋。但此與前揭內 政部所為農舍應與其基地併同辦理抵押權設定登記之解釋意旨相符。四、查原告委任之代理人林柏君代書於八十八年十一月廿三日向被告提出債權人為甲 ○○義務人兼債務人為王金龍，最高限額一千萬元，權利存續期限自八十八年十 一月廿日起至九十年十一月廿一日止共計二年之抵押權設定登記申請。原告主張 其擔保之抵押物為王金龍所有坐落台中縣外埔鄉○○○段第十九地號土地全部及 其上建號一號建物應有部分二分之一（門牌號碼：台中縣外埔鄉○○路十之一、 十之二號）等二筆不動產。被告則主張原告當初申請時只列王金龍所有坐落台中 縣外埔鄉○○○段十九地號農牧用地所有權全部，經被告機關審查結果，該農地 上尚有同段建號一號之自用農舍，農舍之基地為外埔鄉○○○段一八、一九地號 土地，遂依內政部七十七年一月廿五日台（７７）內地字第五六四五八三號暨七 十一年四月十九日台（７１）內地字第八二三四六號函示，分別於八十八年十一 月廿四日以甲地籍字第一一三九五號函及同年十二月九日以甲地籍字第一一六一 四號函敍明應補正事項，通知原告代理人林柏君代書補正，逾期未為補正，於八 十八年十二月十四日以甲地籍字第一二０六七號函駁回原告登記之申請，原告並 未提出異議而告確定。經查原告代理人林柏君代書於八十八年十一月廿三日提出 之抵押權設定登記申請書為土地登記申請書，非土地、建物登記申請書，其所繳 證件只有土地所有權狀，建物所有權狀並未提出，此有申請書影本附卷可稽，經 通知補正，林代書始於土地、建築改良物抵押權設定契約書上補填建物標示，但 仍未繳建物所有權狀，其申請自不合法，予以駁回並無違誤。是被告地政事務所 之職員蔡添貴、易芳那並無違反強制、禁止規定之不法行為，其依內政部函示依 法行事，自無故意、過失可言。
五、復查王金龍將其所有坐落台中縣外埔鄉○○○段十九地號土地所有權全部於七十 八年六月三十日設定本金最高限額四百八十萬元第一順位抵押權與台中縣外埔鄉 農會，另於七十九年八月二日設定本金最高限額七百二十萬元第二順位抵押權與 台中縣外埔鄉農會。此有土地登記謄本影本附卷足憑。而王金龍與王良雄共有坐 落台中縣外埔鄉○○○段一八、一九地號土地上建物門牌台中縣外埔鄉○○路一 ０之一、一０之二號鋼筋混凝土加強磚造二層農舍（王金龍、王良雄應有部分各 二分之一）於七十年十二月二十日建築完成，迄七十八年三月廿八日始為建物第 一次登記，於八十五年二月十三日始於土地登記謄本上註明有自用農舍，此有建 物登記謄本、土地登記謄本等影本附卷可參，是於七十八、七十九年間王金龍所 有坐落台中縣外埔鄉○○○段十九地號土地設定第一、二順位抵押權與台中縣外 埔鄉農會時，或因當事人不諳內政部函釋，或因土地登記謄本上地政人員疏未註 明上有自用農舍，致於抵押權設定登記時漏未將王金龍所有坐落台中縣外埔鄉○ ○○段十九號土地上農舍應有部分二分之一併辦抵押權設定登記。嗣經發覺於八 十五年七月十一日、八十五年七月廿二日分別補辦上開農舍第一、二順位抵押權
設定登記與台中縣外埔鄉農會以與上揭十九號基地共同擔保最高限額四百八十萬 元、七百二十萬元之債務，此並非王金龍重新舉債單獨以上開農舍設定之抵押權 登記，（此有建物登記謄本影本二份可按），尚難認於法有何不合。至於王金龍 將其所有坐落台中縣新磁段十九地號土地所有權全部為其上農舍應有部分二分 之一，分別於八十九年三月六日設定最高限額三百萬元第三順位抵押權與張江河 ，於八十九年七月十二日設定最高限額一千零五十萬元第四順位抵押權與梁蕭尾 妹，此有土地、建物登記謄本影本附卷可按，但此已在八十九年一月廿六日農業 發展條例修正之後，農舍與其基地之應有部分可併為抵押權設定，被告地政事務 所職員依新修正之農業發展條例第十八條第四項規定將農舍應有部分二分之一及 其基地併辦抵押權設定登記，並無不當。
六、末查王金龍所有坐落台中縣外埔鄉○○○段十九地號面積五０八六點三四平方公 尺農牧用地所有權全部及其上農舍門牌台中縣外埔鄉○○路一０之一、一０之二 號，應有部分二分之一經本院囑託中聯合鑑定產業科技中心有限公司鑑定其價格 共為一千六百零八萬九千四百六十六元，本件第一、二、三、四順位抵押權所設 定本金最高限額計二千五百五十萬元，如以台中縣外埔鄉農會貸款額度換算，即 最高限額四百八十萬元加七百二十萬元共一千二百萬元，貸得九百九十萬元，其 貸款比例為百分之八二點五，則二千五百五十萬元可貸得二千一百零三萬七千五 百元，則上開抵押物顯不足清償已登記可優先受償之抵押債權。而八十九年起不 動產市場景氣持續低迷，不動產價格已跌谷底，賣價只有四、五成，上開有抵押 權擔保之債權，將不可能受足額清償。況且，所謂農舍，乃以便利耕作而設，並 不以解決佃農家族實際居住問題為目的者而言。（參照最高法院七十年台上字第 四六三七號、六十四年台上字第五七一號判例意旨）。查本件王金龍與王良雄共 有之台中縣外埔鄉○○路一０之一、一０之二號農舍，係鋼筋混凝土加強磚造， 面積共三百六十六平方公尺（一層一四二平方公尺；二層一八九平方公尺；騎樓 三五平方公尺）之二層樓房，與純供耕作使用之農舍有別，其兼供家族居住使用 ，是上開土地部份未作農業使用，依九十一年一月三十日修正之土地稅法第三十 條規定按一般稅率核課土地增值稅額為二百八十一萬零一百八十四元，此有台中 縣稅捐稽徵處沙鹿分處九十一年三月日中縣稅沙分土字第０九一００九０六二０ ０號函附卷可稽，則如再扣此土地增值稅，一千六百零八萬九千四百六十六元減 二百八十一萬零一百八十四元，餘一千三百二十七萬九千二百八十二元，則第四 順位抵押權可得受償之金額就微乎其微了。原告之債權九百萬元自無法受清償， 但此與被告駁回其抵押權設定登記之申請，無相當之因果關係，原告不得請求被 告予以賠償。
七、綜上所述，被告台中縣大甲地政事務承辦原告於八十八年十一月廿二日甲地資字 第一二五四一０號抵押權設定登記申請書之職員蔡添貴、易芳那並無故意或過失 及不法行為，原告對被告提起國家賠償訴訟，尚乏依據，應連同其假執行之聲請 併予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造所為其他攻擊、防禦方法，於判決結果不生影響，爰不 逐一審究，併予敘明。
九、據上論結，原告之訴為無理由，依民事訴訟法第七十八條判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 五 月 三 日 臺灣臺中地方法院民事第四庭~B法 官 周靜秀
右為正本係照原本作成
如不服本判決，應於判決送達後二十日內，向本院提出上訴狀。中 華 民 國 九十一 年 五 月 六 日~B法院書記官 黃瑞瑛
Ａ
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