臺北高等行政法院判決
99年度訴字第909號
99年8月5日辯論終結
原 告 甲○○
訴訟代理人 呂立彥律師
被 告 臺北市政府體育處
代 表 人 孫清泉（處長）
訴訟代理人 李元德律師
上列當事人間有關體育事務事件，原告不服臺北市政府中華民國
99年3月18日府訴字第09970029500號訴願決定，提起本件行政訴
訟，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被 告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」、「被告於 訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意 變更或追加。」、「有下列情形之一者，訴之變更或追加， 應予准許：……應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。」 ，行政訴訟法第111條第1項、第2項及第3項第4款分別定有 明文。次按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立 或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者， 不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或 已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」，復為行政訴訟 法第6條第1項所規定。
㈡本件原告於99年4月28日（本院總收文章日戳）起訴時，其 訴之聲明為：「請求撤銷被告機關中華民國98年10月28日 北市體處全字第09831520200號處分、暨臺北市政府99年3月 18日府訴字第09970029500號訴願決定。訴訟費用由被告 負擔。」。嗣於本院99年6月21日（準備程序期日）變更訴 之聲明第1項為：「確認被告98年10月28日北市體處全字第 09831520200號處分違法。」，被告對此並無異議；且被告 98年10月28日北市體處全字第09831520200號函（以下簡稱 原處分）係取消原告99年全國身心障礙國民運動會臺北市代 表隊選手資格，然該運動會已於原告起訴前之99年3月19日 舉行完畢，乃兩造所不爭之事實，自無回復原狀之可能，依 上開規定，自應允許原告變更訴之聲明，合先敘明。二、事實概要：
緣原告原獲選為99年全國身心障礙國民運動會臺北市保齡球 代表隊選手，被告並於98年9月22日以北市體處全字第 09831333300號函（以下簡稱被告98年9月22日函）請原告配 合報名期程繳交相關資料。嗣被告以原告於95年12月18日始 遷入臺北市，其設籍臺北市未連續滿3年，不符99年全國身 心障礙國民運動會競賽規程總則（以下簡稱系爭競賽規程總 則）規定，而以原處分通知原告資格不符，無法代表臺北市 參加99年全國身心障礙國民運動會等語。原告不服，提起訴 願，亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。三、原告起訴略以：
㈠99年全國身心障礙國民運動會於99年3月19日至22日於嘉義 舉行；原告於95年12月設籍臺北市，符合被告頒布之臺北市 98年身心障礙市民運動會競賽性種類競賽規則總則第9條第1 項「於96年3月18日前遷入」之規定，故獲選為臺北市代表 隊選手，惟被告嗣後竟以原處分告知原告不符系爭總則於98 年10月14日修正後以95年11月15日以前設籍為準之規定。系 爭競賽規程總則係以行政院體育委員會（以下簡稱體委會） 制定之全國身心障礙國民運動會舉辦準則（以下簡稱系爭舉 辦準則）第12條第4款為依據，該條款規定「參加競賽性活 動者，應於其代表參賽單位之行政區域內設立戶籍連續滿3 年以上。設籍期間計算及設籍基準，以本賽會註冊截止日為 準。」。惟有關註冊截止日認定之規定係於96年2月7日修正 增訂，而原告早於95年12月間設籍臺北市，前開規定事後增 加身心障礙選手資格之要件之限制，致原告原本符合資格復 遭取消，且無從補救，自有違行政程序法第8條誠信原則之 規定。
㈡經查原告為身心障礙運動選手，為代表臺北市參加全國性身 心障礙比賽，積極鍛鍊技巧，參加多項保齡球競賽已取得比 賽積極資格，並於95年12月遷入臺北市戶籍，更於97年代表 臺北市參加全國身心障礙運動會，成績斐然；惟體委會96年 2月修正全國身心障礙國民運動會舉辦準則第12條第4款規定 ，其中雖有但書排除97年舉行之賽會，惟此一突襲性修正仍 造成依原規定遷籍之選手無法參加99年之全國性賽會，不惟 傷害法規安定性，致人民質疑法規變動無預期可能性，且此 一不真正溯及既往之法規變動已損害人民對行政之信賴利益 ，況運動技巧之培養非一朝一夕可完成，而需經年累月培養 、不斷累積參賽經驗，身心障礙選手努力之過程更較一般人 為辛苦。按系爭總則之母法國民體育法第2條規定：「中華 民國國民，依據個人需要，主動參與適當之體育活動，於家 庭、學校、社區、機關、團體及企業機構中分別實施，以促
進國民體育之均衡發展及普及。」，是系爭總則已抵觸母法 揭示之依據個人需要及普及性原則，更增加母法未有之3年 設籍限制，侵害剝奪人民一般自由權利。
㈢按法規原則上為向後發生效力，司法院大法官釋字第577號 解釋認為「新訂生效之法規，對於法規生效前『已發生事件 』，原則上不得適用，是謂法律適用上之不溯及既往原則。 所謂『事件』，指符合特定法規構成要件之全部法律事實； 所謂『發生』，指該全部法律事實在現實生活中完全具體實 現而言。其中，法規適用在於過去發生以及完結之事件者， 為真正之溯及；反之，法規適用於過去開始，而尚未完結之 事件者，則為不真正之溯及。」。上述二情形，當事人對於 法規之施行已有表現其信賴之事實，因而受有不利影響者， 如真正溯及影響人民權益，除非有堅強公益理由且無違信賴 保護原則，否則非法所許；不真正溯及原則上非憲法強烈禁 止，惟若人民對先前法規之繼續施行已有信賴，立法者應適 當制定合理過渡期間條款或採取其他補救措施，以保障人民 信賴利益。被告無預警修改系爭總則，增訂限制條款，致原 告參賽資格遭剝奪，非僅侵害人民自由權利，且有悖司法院 大法官釋字第589號解釋「法治國原則為憲法之基本原則， 首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守 」等情；並聲明求為確認原處分違法。
四、被告則抗辯略以：
㈠按訴願法第1條第1項規定：「人民對於中央或地方機關之行 政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本 法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」；第3條第1 項：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具 體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效 果之單方行政行為。」。次按全國身心障礙國民運動會舉辦 準則第12條第4款規定：「參加競賽性活動者，應於其代表 參賽單位之行政區域內設立戶籍連續滿3年以上。設籍期間 計算及設籍基準，以本賽會註冊截止日為準。」。 ㈡茲臺北市為選拔優秀身心障礙選手代表參加99年全國身心障 礙國民運動會，舉辦臺北市98年身心障礙市民運動會，原告 為該項賽會保齡球項目肢障組選手，經被告以98年9月16日 北市體處全字第09831288700號函（以下簡稱被告98年9月16 日函）獲選為99年全國身心障礙國民運動會臺北市代表隊選 手，由於99年全國身心障礙國民運動會籌備處刻正編定競賽 規程，並不知確切註冊截止日期。
㈢嗣99年全國身心障礙國民運動會籌備處於98年10月15日以99 全身籌字第0980000018號函（以下簡稱籌備處98年10月15日
函）知被告，略以99年全國身心障礙國民運動會競賽規程總 則註冊截止日訂為98年11月15日，且須在其註冊單位之行政 區域內設籍連續滿三年以上者（以95年11月15日以前設籍為 準）等情，被告遂以原處分通知原告，取消其代表隊選手資 格，於法並無不合。
㈣又查99年全國身心障礙國民運動會籌備處於99年1月27日以 99全身籌字第0980000033號函（以下簡稱籌備處99年1月 27日函）復被告，依體委會98年12月24日體委全字第 0980032059號函（以下簡稱體委會98年12月24日函）說明四 所載，及司法院大法官釋字第525號解釋理由之說明，原則 上系爭競賽規程總則之適用與法律不溯及既往原則不生牴觸 ，行政院體育委員會並已函復原告在案等語；並聲明求為判 決駁回原告之訴。
五、本件兩造之爭點厥為⑴系爭競賽規程總則規定，是否有違反 國民體育法授權及系爭舉辦準則相關規定之情事？⑵本件有 無溯及既往、信賴保護原則之適用問題？經查： ㈠按「本法之主管機關：在中央為行政院體育委員會；在直轄 市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「前項 各種全國性運動賽會舉辦之準則，除全國大專校院運動會舉 辦準則、全國中等學校運動會舉辦準則，由教育部訂定外， 由中央主管機關定之。」，國民體育法第4條第1項、第19條 第3項分別定有明文。次按「本準則依據國民體育法第19條 第3項規定訂定之。」、「（第1項）本賽會競賽規程、各種 運動技術手冊及體位分級等，由本會指定專業機構或團體參 照國際身心障礙賽會規則擬訂，併同所用規則送運動競賽審 查委員會審議後，陳報本會核定。（第2項）籌委會應於本 賽會舉辦1年前頒布競賽規程，並於本賽會舉辦半年前頒布 各種運動技術手冊及體位分級。」、「（第1項）參加本賽 會之選手，應具中華民國國籍，並符合下列規定：……參 加競賽性活動者，應於其代表參賽單位之行政區域內設立戶 籍連續滿3年以上。設籍期間計算及設籍基準，以本賽會註 冊截止日為準。……（第2項）前項第4款規定，於本賽會中 華民國97年度之舉辦，不適用之。（第3項）本賽會選手之 參賽資格（含第1項規定、參賽成績標準、人數及隊數限制 ），悉依競賽規程、運動技術手冊及體位分級等規定，由籌 備處設資格審查小組予以審查，經審查資格不符者，不予受 理註冊。」，復分別為系爭舉辦準則第1條、第11條、第12 條第1項第4款、第2項、第3項所規定。
㈡又按體委會以98年10月14日體委全字第0980026057號函（以 下簡稱體委會98年10月14日函）修正之系爭競賽規程總則，
於第1條規定：「本規程總則係依據『全國身心障礙國民運 動會舉辦準則』第11條辦理。」；於第5條第1款規定：「選 手參賽資格：戶籍規定：凡中華民國國民，領有身心障礙 手冊，並符合各參賽項目體位分級標準，且在其註冊單位之 行政區域內設籍連續滿3年以上者（以95年11月15日以前設 籍為準），由各縣市政府組隊註冊。」；於第11條第5款、 第6款規定略以：「註冊說明會、單位報到及領隊（技術） 會議：…正式網路註冊：各單位選手完成體位分級檢定後 ，大會於98年10月1日8時起至98年10月31日止，接受正式網 路註冊。各縣市政府完成正式網路註冊後，另須將註冊結 果列印選手書面資料加蓋註冊單位印信…並於98年11月15日 前以掛號寄至99年全國身心障礙國民運動會籌備處競賽組… 。」。
㈢本件原告前經被告以98年9月16日函獲選為99年全國身心障 礙國民運動會臺北市代表隊選手，並經被告以98年9月22日 函請其配合報名期程繳交相關資料在案。嗣被告以原處分通 知原告，略以其係於95年12月18日始遷入臺北市，因設籍臺 北市未連續滿3年，不符系爭競賽規程總則規定，故無法代 表臺北市參加99年全國身心障礙國民運動會等語。原告不服 ，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟， 並主張如事實欄所載。茲原告主張系爭競賽規程總則之修正 不能溯及95年適用，且被告原處分違反信賴保護原則云云。 惟查：
⑴按行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認 公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非上訴人有即受確認 判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因 其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」。惟違 法確認判決並無消滅行政處分規範效力之效果，故在已執行 完畢之行政處分，如其規範效力仍然存在之情形，且有回復 原狀之可能者，仍不得提起第6條第1項之行政處分違法確認 訴訟。另按行政處分撤銷訴訟之目的，在於廢棄行政處分之 效力，以解除當事人權益免受該行政處分效力之影響，亦即 人民提起撤銷訴訟之訴訟對象在於解除行政處分規範效力。 是以凡有解除行政處分規範效力之必要者，原則均應以撤銷 訴訟為之，已執行完畢之行政處分，如其規範效力仍然存在 ，且有回復原狀之可能者，行政法院仍准當事人提起撤銷之 訴，當事人如認有回復原狀之必要者，更得依行政訴訟法第 196條聲請行政法院判命行政機關為回復原狀之必要處置。 況依行政訴訟法第6條第1項規定文義，提起確認訴訟之要件 ，僅必須要有確認利益，並未明文行政處分執行完畢者，僅
得提起確認違法訴訟，故並非所有已執行完畢之行政處分， 均得提起行政處分違法確認訴訟，僅於行政處分規範效力已 因法律上或事實上理由消滅者，當事人仍有可回復之法律上 利益者，才許其提起第6條第1項之行政處分違法確認訴訟。 此從上述撤銷訴訟之目的及行政訴訟法第4條、第6條、第 196條之法條規定，自應如上解釋。業經最高行政法院著有 92年度判字第658號判決可資參照。
⑵次按提起公法上確認訴訟，必須以當事人有即受確認判決之 法律上利益，始得為之。且按確認行政處分違法之訴，必須 具備確認利益，其目的乃係在節約訴訟資源之使用。而所謂 即受確認判決之法律上利益，乃指原告目前所處之不確定法 律狀況，若不起訴請求判決予以確認，即將受不利益之效果 而言。是以，行政訴訟法第6條第1項後段所謂已執行完畢之 行政處分適用範圍，自應以行政處分執行完畢，且無回復原 狀可能之情形為限。
⑶本件所涉之99年全國身心障礙國民運動會，業於99年3月19 日至22日於嘉義舉行完畢，乃兩造所不爭之事實，是本院以 該運動會已舉辦完畢，且無回復原狀之可能性，依行政訴訟 法第111條第3項第3款規定，准許原告變更為確認原處分違 法之訴訟。然徵諸上開法條規定及說明，原告所提本件仍須 「有即受確認判決之法律上利益者」始足當之，亦即必須其 所主張權利或法律上利益之受損害，並不隨同行政處分效力 之消滅而同時喪失，且有利用處分違法確認訴訟請求法院提 供權利保護之必要情形，方能認其有確認訴訟上之利益，殆 無疑義。
⑷第以原告主張本件訴訟具有確認實益，無非以系爭舉辦準則 增加母法所無之限制，且違反信賴保護原則與法律不溯及既 往原則等為據。然查行政作為常具有持續性，因此特定行政 任務之完成，事前亦常會有固定之作業程序必須加以遵守； 而此等程序原則上都不會對外發生法律效果，而可解為「在 作成行政作為（主要係指行政處分）前之內部前置作業」， 不得單獨作為行政爭訟之對象（行政程序法第174條參照） 。學理上所討論之「多階段行政處分」，其所謂之「前階段 行政處分」在本質上仍係此等內部前置程序而已，只不過在 一定條件下，基於行政救濟之便利性及急迫性要求，權宜式 地承認前置內部作業可視為一「行政處分」，提前進行救濟 ，其與後述之情形（特別係計劃行政下，為達成一個目標所 為之多次行政處分），在概念上不盡一致，此點有必要特別 予以辨明。但在許多情形下，一個行政任務之前置性作業， 可能並非完全均為「不生對外法律效果之機關內部作業程序
」，而可能已發生外部法律效果，例如計劃行政項下之前階 段計劃之貫徹，又例如土地徵收任務之完成必須包含徵收補 償作業，而徵收補償金額之決定，復與前階段之「地價區劃 」有其關連性。此時行政任務合法性之審查，往往牽涉到數 個不同之行政處分，固然在行政爭訟法制之設計上，針對撤 銷訴訟或課予義務訴訟，係以每一個單獨對外發生法律效果 之行政處分作為審查對象。然在審查特定行政處分之合法性 時，若該行政處分係以某一個前行政處分作為基礎，而前一 行政處分已發生形式上之羈束力，其「形式羈束力」存在之 外觀，會提高該處分合法之蓋然率，是以，法院在進行審查 時，必須非常慎重，必須有堅強之法律上理由確認其確屬違 法，方可排斥其對後一行政處分所生之規制作用。 ⑸經查系爭舉辦準則第12條第1項第4款明定「四、參加競賽性 活動者，應於其代表參賽單位之行政區域內設立戶籍連續滿 三年以上。設籍期間計算及設籍基準，以本賽會『註冊截止 日』為準。」。而上開設籍基準之變更，係源於「中華民國 99年全國身心障礙國民運動會籌備委員會第3次會議」會議 紀錄（於98年10月2日上午10點召開）「柒、討論事項：案 由一：………」之「決議」欄所載，即「依照全國身心障礙 國民運動會舉辦準則規定，將99年全國身心障礙國民運動會 總則第5條設籍基準由比賽前1日修正為『註冊截止日』。另 考量新增辦理體位鑑定期程，將註冊截止日由原98年10月31 日延至98年11月15日，即參賽選手設籍滿三年以『95年11月 15日』以前設籍為準。」，有該會議紀錄等影本在卷可稽。 ⑹茲查系爭舉辦準則既係依國民體育法第19條第3項規定授權 訂定發布，自無逾越母法授權之範圍，核其規定復未增加母 法所無之限制，殊無原告所稱違反憲法第23條法律保留原則 之情形。至該準則第12條第1項第4款於96年2月7日修正增列 應設籍連續滿3年之規定，乃著眼於選手代表參賽縣市之一 致性，且基於保障97年參賽選手相關權益之考量，業經證人 體委會訴訟代理人於99年8月5日言詞辯論庭時，就系爭舉辦 準則12條第2項於96年2月7日修正之修正理由係為避免各縣 市惡性挖角，因全國身心障礙者運動會保障身心障礙者之身 心健康為優先考量，非以競技為優先考量，為了避免為獎金 而惡性競爭，且希望培養各縣市在地選手，惟因臺北市獎金 較高，常常有選手會在比賽前將戶籍遷至臺北市；又全國身 心障礙者運動會係2年舉辦一次，為了考慮已經遷入戶籍選 手之信賴利益，故過度條款（即系爭舉辦準則第12條第4項 ）設計為緩衝時間為3年等情陳述綦詳，復提出系爭舉辦準 則12條第2項之修正理由及相關法規資料等1份附卷足參。是
系爭舉辦準則於96年2月7日之修訂，既由權責機關體委會考 量保障97年參賽選手之相關權益，兼為避免惡性競爭，而於 第12條第2項訂有過度條款，排除97年度舉辦之賽會適用同 條第1項第4款之規定，即堪確定。故系爭競賽規程總則第5 條第1款之規定，既係體委會基於系爭舉辦準則96年2月7日 之修訂而隨之訂定，自無違誤可言，原告所稱系爭競賽規程 總則之修正不能溯及95年適用云云，殊屬誤解。 ⑺又查行政法上信賴保護原則之適用，須具備下列所述要件， 始足當之：一、須有信賴基礎：即須有一個足以引起當事人 信賴之國家行為（含行政機關之行政處分或其他行為）；二 、信賴表現：即當事人因信賴該國家行為而展開具體之信賴 行為（包括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴 基礎間須有因果關係，而如嗣後該國家行為有變更或修正， 將使當事人遭受不能預見之損失；三、信賴值得保護：即當 事人之信賴，必須值得保護。但如當事人有以詐欺、脅迫或 賄賂方法，獲得國家行為，或對重要事項提供不正確資料或 為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而為行為；或 明知行政機關之行為違法或因重大過失而不知等情形者，則 其信賴不值得保護（行政程序法第119條規定參照）。是以 ，一般而言，適用信賴保護原則須具備3個要件，即信賴基 礎（國家行為）、信賴表現（人民安排其生活或處置其財產 ）及信賴值得保護（人民之誠實、正當、並斟酌公益），合 先指明。
⑻原告主張本件有行政法上信賴保護原則之適用，無非以其前 遷移戶籍在先，並於98年8月22日參加臺北市代表隊之選拔 ，被告卻遲至98年10月28日（即原處分作成日期）始告知其 不能參賽云云為據。然查本件之所以應適用96年2月7日修正 之系爭舉辦準則12條第2項規定，係因原告參加「99年全國 身心障礙國民運動會」之緣故，而遷移戶籍僅為住居所之變 動，該戶政上之管理與原告是否有參與「99年全國身心障礙 國民運動會」之意思尚屬有間，徵諸前揭信賴保護原則適用 要件說明，本件並無信賴基礎之存在，自無所謂應值得保護 之情形，至為灼然。另參諸司法院大法官會議釋字第525號 及第589號解釋意旨，系爭舉辦準則規定尚無違背法律不溯 及既往原則、信賴保護原則及法治國原則可言，是原告殊無 所謂「有可回復之法律上利益者」，自無許其提起行政訴訟 法第6條第1項之行政處分違法確認訴訟之餘地。 ⑼再退步言，縱認本件容有感情上之瑕疵（取消參賽資格）， 惟此亦無法排除基於系爭舉辦準則規定所為原處分所生之效 力。是原告縱有其所稱實質之利益損失（無法參賽），仍係
屬私法爭議，與公法上之權利或利益無涉，遑論參賽與否及 參賽資格之認定仍應依系爭舉辦準則及系爭競賽規程總則規 定，尚無所謂權利因原處分已執行完畢而不存在或致失效力 之問題，原告自無所謂處於一種不確定之法律關係狀況中而 需藉由確認訴訟加以排除侵害之情形，所稱委無可採。此外 原告迄未就其究有何公法上之權利或利益處於不確定狀態而 有確認之必要，提出證據加以說明，自無原告若不尋求判決 確認即將受到不利益之效果之情形，殊無所謂即受確認判決 之法律上利益可言，自應駁回其訴。
⑽另原告所主張98年10月14日修正之系爭競賽規程總則第5條 規定，選手參賽資格之戶籍設限係以「95年11月15日以前設 籍為準」，而其於99年3月16日自「99年全國身心障礙國民 運動會」網站下載列印之系爭競賽規程總則同條之戶籍規定 ，卻係以「96年3月18日以前設籍為準」一節。經查原告所 下載之資料電腦彩色列印2張係自舉辦單位即嘉義縣政府印 製之「99年全國身心障礙國民運動會」秩序冊下載列印，而 非自體委會網站下載，為原告所自承，然因嘉義縣政府並未 將其印製之「99年全國身心障礙國民運動會」秩序冊送體委 會核閱，是其誤載系爭競賽規程總則修正前之條文，亦未為 體委會所查悉，致未予糾正等情，已經證人體委會訴訟代理 人於99年8月5日言詞辯論庭時具結證述明確，有言詞辯論筆 錄在卷可考。故嘉義縣政府印製之「99年全國身心障礙國民 運動會」秩序冊內容既與當時之法令不合，原告自無援引適 用資為主張之餘地，附予述明。
從而本件原告之訴，依其所訴之事實，既欠缺權利保護之必要 即無確認訴訟訴之利益，在法律上為無理由，徵諸首揭法條規 定及前開說明，自應以判決駁回之。另兩造其餘之主張及陳述 等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此 敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 8 月 26 日 臺北高等行政法院第六庭 審判長法 官 闕 銘 富
法 官 許 瑞 助
法 官 林 育 如
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 8 月 26 日 書記官 劉 育 伶