臺中高等行政法院判決
98年度訴字第373號
99年7月27日辯論終結
原 告 甲○○
丙○○
戊○○
庚○○
壬○○
子○○
寅○○
辰○○○
午○○
申○○
戌○○
天○○
宇○○
玄○○
Ａ○○
Ｃ○○
Ｅ○○
Ｇ○○
Ｉ○○
Ｋ○○
Ｍ○○
Ｏ○○
Ｑ○○
Ｓ○○
Ｕ○○
Ｗ○○
Ｙ○○
Ｚ○○
ａ○○
ｂ○○
ｃ○○
ｄ○○
ｅ○○
ｆ○○
共 同
訴訟代理人 黃俊昇 律師
被 告 彰化縣員林鎮公所
代 表 人 ｇ○○
訴訟代理人 ｉ○○
參 加 人 ｈ○○
上列當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服彰化縣政府中華
民國98年8月12日府法訴字第0980134198號訴願決定，提起行政
訴訟，本院判決如下︰
主 文
訴願決定及原處分關於准予參加人就原告共有坐落彰化縣員林鎮橋愛段第1054、1055、1056地號土地續訂租約6年部分均撤銷。原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。 事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他 訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「 有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟 標的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事 人。……」「訴之撤回違反公益者，不得為之。」行政訴訟 法第111條第1項、第3項第1款及第114條第1項分別定有明文 。本件起訴狀送達後，原告張曾華容撤回起訴，另有原告ｂ ○○、ｃ○○、ｄ○○、ｅ○○、Ｚ○○、ａ○○、ｆ○○ 、Ｙ○○等人追加起訴為當事人。經查，原告張曾華容於民 國（下同）98年6月8日將其應有部分贈與移轉予ｆ○○、Ｙ ○○；甲○○於98年6月8日將其部分應有部分贈與移轉予Ｚ ○○、ａ○○；戊○○於98年6月8日將其部分應有部分贈與 移轉予ｂ○○、ｃ○○、ｄ○○、ｅ○○，為原告之訴訟代 理人陳明在卷，並有系爭土地之土地登記謄本附卷可稽。本 件係有關系爭土地三七五租約續租與否之爭訟，原告張曾華 容既已喪失其所有權，而原告ｂ○○、ｃ○○、ｄ○○、ｅ ○○、Ｚ○○、ａ○○、ｆ○○、Ｙ○○等人則繼受系爭土 地之應有部分而為所有權人，該訴訟標的即有對之合一確定 之必要，是依據上開規定，彼等撤回起訴或追加為本件當事 人，經核並無不合，應予准許。
二、事實概要：
原告（即出租人）甲○○、丙○○、張曾華容、戊○○、庚 ○○、壬○○、子○○、寅○○、辰○○○、午○○、申○ ○、戌○○、天○○、宇○○、玄○○、Ａ○○、Ｃ○○、 Ｅ○○、Ｇ○○、Ｉ○○、Ｋ○○、Ｍ○○、Ｏ○○、Ｑ○ ○、Ｓ○○、Ｕ○○、Ｗ○○等27人原共有坐落彰化縣員林 鎮○○段1054、1055、1056地號土地（下稱系爭土地），由 參加人ｈ○○承租，雙方訂立私有耕地三七五租約，租約書
字號為員外字第285-2號，租期至97年12月31日屆滿。租期 屆滿後，參加人ｈ○○於98年間申請繼續承租，惟同時原告 等亦以擴大家庭農場經營規模申請收回系爭土地自耕。案經 被告審查認為，出租人因收回耕地，將致承租人失其家庭生 活依據為由，核定不得收回自耕，乃准予參加人ｈ○○續訂 租約6年，報經彰化縣政府備查後，以98年5月1日員鎮民字 第0980013038號函（下稱原處分）回覆承租人及出租人。原 告不服，主張依審核標準B所述，應由當事人提供戶籍資料 ，惟當事人所提供資料，無公信力可言，不足為證，更無法 確實顯現如審核標準A、B所述「承租人及其配偶與同一戶內 之直系血親，96年全年全戶綜合所得總額扣除因出租人收回 耕地部分之所得總額後，致承租人失其家庭生活依據者」， 以致彰化縣政府審查結果錯誤，請彰化縣政府函請戶政事務 所提供承租人本人、配偶及直系血親96年度全年全戶之詳細 戶籍資料，並請稅務機關提供前開人員96年度綜合所得及財 產資料，俾重新審查；另參加人ｈ○○擁有精華地段四層樓 房店舖，於96年10月22日以新臺幣（下同）290餘萬元鉅款 拍買彰化縣員林鎮○○段1058地號土地，足證參加人家庭富 裕，與「出租人收回自耕，致承租人失其家庭生活依據者」 不符云云，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。三、本件原告主張：
（一）「基於法治國家之基本原則，凡涉及人身自由之限制事項 ，應以法律定之；涉及財產權者，則得依其限制之程度， 以法律或法律明確授權之命令予以規範。」司法院釋字第 559號解釋參照。復按內政部97年8月8日臺內地字第09701 24366號函訂之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作 手冊」及內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函有 關「自耕地」之解釋函，並非行政程序法第150條所定之 法規命令，亦未依同法第160條第2項規定，由首長簽署， 並登載於政府公報發布。依中央法規標準法第5條第2款及 第6條規定，自不得限制原告之權利與義務。蓋手冊與函 釋並無拘束人民之效力，被告僅憑非法規命令之函釋，限 制原告收回租期屆滿之系爭土地權利，並認定原告申請收 回之系爭土地與自耕地要所規定要件不符合函釋「耕地」 與「自耕地」之規定，即不符母法所規定之要件，被告草 率核准參加人ｈ○○續租，其所憑理由違反上揭憲法與法 律之規定，侵害原告等權益，明顯違法，自應撤銷原處分 及訴願決定，並准原告收回系爭土地。
（二）查72年11月29日立法院修訂耕地三七五減租條例第19條增 列第2項、第3項，其目的為「擴大家庭農場經營規模，並
兼顧佃農家庭經濟生活，增列第2項及第3項規定，對於業 主兼自耕農者，得給予佃農相當補償後，收回出租耕地。 」由此可知，當時擴大農場經營，要件在於業主兼自耕農 ，審查重點在出租人是否有自耕能力，不問「自耕地」是 否為出租人所有，只要補償給佃農即得收回。所增訂之耕 地三七五減租條例第19條第2項規定：「出租人為擴大家 庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之 耕地自耕，不受前項第2款之限制。」已放寬出租人收回 其出租地之限制。因之，耕地三七五減租條例所指「自耕 地」顯然指「自耕之土地」或「現耕地」，也可解為「自 耕之農地」或「自有農地實際耕作者」無疑。況查農業發 展條例第3條並無「自耕地」之定義，而該條例及其施行 細則亦無「自耕地」一詞。按內政部89年8月5日臺內地 字第8910123號函說明二略以：「……茲因農業發展條例 之修正，『自耕能力證明書之申請及核發注意事項』已停 止適用，行政院農業委員會於89年7月26日訂定發布之『 農業用地作農業使用認定及核發證明辦法』第二章，對農 業使用認定基準規範詳細。是以，平均地權條例第22條第 2項『自耕農地』之認定，得比照農業用地作農業使用證 明書之申請，由土地所有權人向土地所在地鄉（鎮、市、 區）公所提出申請，其所有權人身分之認定，則仍維持以 切結書為之。」惟被告卻以函釋為審核基準，對母法增加 法律所無之限制，顯然違反法律保留原則，亦悖於法體系 之完整性。況且系爭土地從未變更作其他用途，對系爭耕 地之實況，被告亦可勘查現場，實質認定，惟被告卻認系 爭土地不符農業發展條例第3條第11款「耕地」之定義， 即不符母法規定之要件，故意否准原告收回系爭土地，自 有違失。且被告以農業發展條例之「耕地」定義套在母法 「耕地」「自耕地」用詞，指鹿為馬，故意否准原告收回 系爭土地，違反行政程序法第6條、第8條之明確性原則與 誠信原則，也悖於耕地三七五減租條例72年11月19日之立 法目的，牴觸前揭內政部89年8月5日臺內地字第89101 23號函意旨，更背離司法院釋字第443、532、581號解釋 意旨，濫用裁量權，增加對人民權利之限制，其處分即違 法。
（三）按農業發展條例第3條第11款「耕地」定義，係指依區域 計畫法所劃分為一般農業區、特定農業區、山坡地保育區 、森林區內作為農牧使用之土地而言。本案都市計畫內劃 為員林都市○○○○區○○道用地之農業用地，若認系爭 土地非屬耕地，不適用耕地三七五減租條例，則不啻宣告
凡都市計畫區內農業用地之租賃均非屬耕地三七五減租條 例規定之適用。復依農業發展條例第20條第1項：「本條 例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之農業用地租賃 契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之 規定。」系爭土地被告列為「非屬耕地」，依上述規定， 當然無適用耕地三七五減租條例之餘地。
（四）原告之系爭土地於97年12月31日租期屆滿，原告以擴大農 場經營規模申請收回，被告以不符耕地三七五減租條例規 定之要件，否准原告收回而由承租人續租6年，顯然恣意 增設法無明文規定之要件，侵害人民之權益與自由權利， 違反法律保留原則。況耕地三七五減租條例於72年12月23 日公布實施至今從未變動，其「耕地」與「自耕地」用詞 亦未曾改變，原處分卻以92年2月7日修正公布之農業發展 條例，割裂適用在耕地三七五減租條例條文，遂認原告之 系爭土地及自耕地不符合耕地三七五減租條例要件為由， 處分由承租人續租，明顯違背耕地三七五減租條例第1條 之法律適用及立法目的，更違反行政程序法第4條至第10 條之一般原理原則，實有違法。退萬步言，被告認為原告 之系爭土地與自耕地均為非耕地，即為農業用地，於97年 12月31日租期屆滿時，依農業發展條例第20條第1項規定 ，即不適用耕地三七五減租條例之規定，應自98年1月1日 起由出租人收回抑或依契約自由原則締結新農業用地租賃 契約，不應再依耕地三七五減租條例強制續租。（五）退步言，若認內政部97年8月8日臺內地字第0970124366號 函訂之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」於 本案仍有適用。惟查：參照訴願決定書所載：「……至於 系爭土地收入，承租人於訪談中告知為20,000元……」； 另參加人ｈ○○於98年12月9日準備程序稱：「（問：本 案系爭土地每年收入？）收獲扣除成本及費用後，每年約 有20,000元收入；98年12月16日準備程序稱：（問：家庭 生活之經濟來源？）我太太打零工，有時在我丈人的雜貨 店看店。」云云。查耕地三七五減租條例係為改善租佃制 度，安定農村社會，同時亦為促進農業生產，提供農民所 得，奠定國家經濟發展之基礎而制定。其後為配合國家整 體農地改革之措施，於72年雖有上開條例第19條租約期滿 時，地主為擴大家庭農場經營規模，得收回其出租耕地之 相應修正。惟同條例第19條第1項第3項復規定出租人因收 回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，耕地租約期滿時 ，出租人不得收回自耕，旨在保障仰賴承租耕地農作收入 為生活憑藉之佃農生存權（參照司法院釋字第422號解釋
理由書），即以參加人即系爭土地承租人ｈ○○所稱有關 承租耕地之收入僅為20,000元觀之，姑不論被告計算之標 準承租人之全戶收入是否足以維持一家生活，惟原告顯然 非以仰賴承租耕地農作收入為生活之憑藉。（參照高雄高 等行政法院93年度訴字第518號判決要旨）。況承租人ｈ ○○96年間曾就臺灣彰化地方法院95年度執字第4009號清 償債務強制執行事件之不動產公開拍賣程序中，得標買受 彰化縣員林鎮○○段1058地號土地，並取得不動產權利移 轉證書，經查，該筆土地之面積為591.48平方公尺、拍定 價額為2,907,858元，試問若承租人全戶收入不足以維持 一家生活，則其如何繳清近3百萬元之拍賣價金？換言之 ，承租人不僅其全戶收入足以維持一家生活，且系爭土地 亦非承租人等全戶生活之仰賴，故承租人等一家之生活當 不因出租人收回系爭土地致生活失其依據，自堪認定。被 告及訴願決定認定出租人因收回耕地，將致承租人失其家 庭生活依據，顯有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款 之情事，自不得收回耕地自耕云云，顯然與事實不符，被 告核定由承租人續訂租約6年之行政處分，於法自有不合 。
（六）就彰化縣員林鎮公所98年5月ll日員鎮民字第0980013038 號函關於「准予承租人續訂租約6年」部分，原告主張該 部分之訴訟類型為行政訴訟法第5條第2項之課予義務訴訟 。原告為出租人，最大權利保護訴訟類型應為准予收回自 耕之課予義務訴訟。而課予義務之訴在性質上兼具給付訴 訟與撤銷訴訟雙重性格。被告係以同一行政處分（彰化縣 員林鎮公所98年5月ll日員鎮民字第0980013038號函）， 一方面否准原告依擴大農場為由申請收回自耕，另一方面 准予承租人續訂租約6年。而該准予承租人續租6年之行政 處分於本件之前提必須是原告依擴大農場為由申請收回自 耕無理由。故若本件原告收回自耕為有理由，則員林鎮公 所准予承租人續租6年之行政處分則失所附麗。基此，若 認原告之訴為有理由，則自應以課予義務訴訟中一併予以 撤銷，否則即生衝突。
（七）若鈞院認該准予承租人續租6年之行政處分，非課予義務 之訴所得予以撤銷，而係獨立於課予義務之訴外之行政處 分，則該部分應單獨為撤銷訴訟之訴訟類型，亦即本件應 為合併提起課予義務之訴及撤銷訴訟。依耕地三七五減租 條例第20條規定：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依 本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租。 」而本件係原告於租約租期屆滿後申請收回自耕而遭被告
作成否准之處分；因被告認無例外所示要件即依前揭法條 之規定，於同一行政處分中作成准予承租人續租6年之處 分，該二處分雖以同一函發送，然因行政處分之當事人不 同，自應分別發生效力，惟因該准予承租人續約6年之行 政處分，涉及到原告之權益，故原告自得以關係人之身分 併提起撤銷訴訟。惟若鈞院認原告所提之課予義務之訴部 分為有理由，則被告所為准予承租人續租6年之行政處分 亦應一併予以撤銷，否則該二處分即有扞格，且考量救濟 之一次性、避免重複提出訴訟造成訟累，自應准許原告就 「准予承租人續租6年」之行政處分合併提起撤銷訴訟。（八）被告及訴願機關均認：「系爭土地原為農業區，85年4月1 2日依法變更編定為員林都市○○○○區○○道用地之非 農業區，非屬農業發展條例第3條第11款『耕地』之規定 ……按首揭內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函 解釋意旨，出租人自不得以擴大家庭農場經營規模申請收 回自耕……」，惟查：
⒈就被告及訴願決定所引用之內政部97年7月1日臺內地字第 0970105525號函解釋業經高雄高等行政法院98年度訴字第 509號判決明確指出，耕地三七五減租條例所謂之「耕地 」，實包含耕地及耕地以外之農業用地。且該判決更於事 實及理由指出，……上開內政部函釋顯已違反土地法第10 6條第1項、農業發展條例第20條第2項及前揭判例對耕地 三七五減租條例所謂耕地係包含耕地以外之農業用地之解 釋，本院自得拒絕加以適用。基此，該內政部解釋自不得 拘束本案之土地依耕地三七五減租條例第19條規定收回自 耕。
⒉次查，據被告於98年4月20日之員鎮建字第0980011674號 簡便行文表所示，於該表「計畫書中土地使用之特別規定 」欄載明「……附帶條件：應另行擬定細部計畫……⑵如 經內政部都市計畫委員會審議通過紀錄文到3年內『未』 能依照前項意見辦理者，請另依法定程序檢討維持第2次 通盤前原計畫農業區。」另於「附註」欄載明○○○區○ ○道用地部分，原為農業區依法變更為非農業區，依法應 完成之細部計畫未完成，未能准許依變更後計畫用途使用 者（原為農業區於85年4月12日變更）。經查系爭三筆土 地固於85年間經變更非農業區，然於被告核發前揭土地使 用分區證明書時（98年4月20日），系爭土地「依法應完 成之細部計畫未完成」，此為被告是認之事實，因依法應 完成之細部計畫遲未完成，且至98年4月20日仍未完成， 則依據「計畫書中土地使用之特別規定」欄位所載之附帶
條件，被告本應於收到紀錄文（85年）起算滿3年後，應 另行依法定程序檢討維持第2次通盤前原計畫農業區。而 被告是否確依該附帶條件執行？若有，則系爭土地於原告 申請收回自耕時（98年1月間）自應仍屬農業區，即無被 告所指因系爭三筆土地非屬農業區之農業用地而不得收回 自耕之問題。末查，若前揭內政部之解釋可採，則被告認 農業發展條例第3條第11款所謂耕地僅指依區域計畫法所 劃分為一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區 內作為農牧使用之土地而言。因之，若依被告之見解認因 本案系爭土地為都市計畫內劃為員林都市○○○○區○○ 道用地非農業區之農業用地，而認定系爭土地非屬耕地， 不適用耕地三七五減租條例不得收回自耕。依此見解，亦 應同認因系爭土地已非屬農業區之耕地，則參加人ｈ○○ 申請續租亦應認無理由，蓋系爭土地已非屬農業發展條例 第3條第11款所規定之耕地，自不得依耕地三七五減租條 例為之，蓋耕地三七五減租條例第1條開宗明義規定：「 耕地之租佃，依本條例之規定……。」而應依農業發展條 例第20條第1項：「本條例中華民國89年1月4日修正施行 後所訂立之農業用地租賃契約應依本條例之規定，不適用 耕地三七五減租條例之規定……。」則原處分依耕地三七 五減租條例規定准予系爭土地續租予參加人ｈ○○，亦與 法不合。
（九）綜上所述，原處分及訴願決定認定事實顯有重大錯誤。為 此，原告依據行政訴訟法第5條第2項規定提起本件課予義 務訴訟，並聲明求為判決：
⒈原處分關於坐落彰化縣員林鎮○○段1054、1055、1056地 號土地出租於ｈ○○部分之續訂私有耕地三七五租約及駁 回原告收回自耕申請部分與訴願決定均撤銷。
⒉應命被告就原告98年1月8日所請求對於如附表一、二、三 原告共有坐落彰化縣員林鎮○○段1054、1055、1056地號 等三筆土地收回自耕申請案，作成准許之行政處分。 ⒊訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）本次三七五出租耕地租約期滿後，原告（即出租人）、承 租人（即參加人ｈ○○），於受理申請期間內提出申請收 回或續訂租約，案經被告核定奉彰化縣政府98年4月14日 府地權字第0980086284號函同意備查，因原告有「耕地三 七五減租條例」第19條第1項第3款規定之情形，承租人收 支相抵為負數者不得收回，被告依照同條例第20條、第5 條規定准由承租人，自98年1月1日起至103年12月31日止
，續訂租約6年。
（二）再查原告原三七五出租耕地（橋愛段1054、1055、1056地 號土地），土地使用分區原為農業區，85年4月12日依法 變更編定為員林都市○○○○區○○道用地之非農業區， 本案依內政部97年8月編印「私有出租耕地97年底租約期 滿處理工作手冊」內⑵審查標準：第15頁F、按（內政部 97年7月1日臺內地字第0970105525號函）之意旨，出租人 要求收回之出租耕地與其自耕地均必須符合農業發展條例 第3條第ll款之規定：「耕地：指區域計畫法劃定為特定 農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地 」，暨依據彰化縣政府98年5月12日府地權字第098010686 2號函釋示，故本案未符合農業發展條例第3條第ll款「耕 地」之規定，出租人不得以擴大家庭農場規模經營申請收 回自耕。
（三）本案三七五租約耕地（彰化縣員林鎮○○段1054、1055、 1056地號土地）原為農業區，已依都市計畫法定程序，完 成主要計畫變更為非農業區使用，雖細部計畫尚未發布及 政府尚未辦理區段徵收。依內政部97年8月編印耕地三七 五租佃法規及法令解釋彙編（內政部85年5月7日臺內地 字第8579419號）要旨：出租耕地已依都市計畫法定程序 ，完成主要計畫變更為非農業區使用，雖細部計劃尚未發 布及政府尚未辦理區段徵收，出租人得依耕地三七五減租 條例第17條第1項第5款之規定終止租約。內容：「查『耕 地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止 ……五、經依法編定或變更為非耕地使用時。』為耕地三 七五減租條例第17條第1項第5款所明定，揆其立法意旨為 考量耕地已依法編定或變更為非耕地使用，已無繼續保留 作耕地之必要，明定上開規定，以放寬租期屆滿前終止租 約之限制。本案出租土地原屬農業區土地，既依都市計畫 法定程序，完成主要計畫之變更，其變更後之土地使用分 區或用地別即告確定，尚難以其無法建築使用為由，認定 該系爭土地不得依耕地三七五減租條例第17條第1項第5款 規定終止租約。」
（四）綜上所述，本案因原告有耕地三七五減租條例第19條第1 項第3款規定之情形，參加人即承租人收支相抵為負數不 得收回，被告依照同條例第20條、第5條規定准由參加人 續租6年，並無不合等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁 回原告之訴。
五、參加人ｈ○○主張：參加人長期承租系爭土地耕作，原告貿 然收回，將造成其損失，但若有合理補償，則可終止租約等
語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、本院按，耕地三七五減租條例第19條第1項及第2項規定：「 耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕 ：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維 持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭 生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其 自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定 之限制。」另農業發展條例第3條第11款規定：「本條例用 辭定義如下：……十一、耕地：指依區域計畫法劃定為特定 農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。 」又內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函釋略以： 「按耕地三七五減租條例第19條第1項及第2項：『耕地租約 期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出 租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生 活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據 者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同 一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。 』，所稱『耕地』及『自耕地』，依農業發展條例第3條第 11款：『耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農 業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。』之規定，並揆 諸司法院釋字第580號解釋：『……72年12月23日增訂之減 租條例第19條第3項規定，耕地租約期滿時，出租人為擴大 家庭農場經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時，準用 同條例第17條第2項第3款之規定，應以終止租約當期土地公 告現值扣除土地增值稅餘額後之三分之一補償承租人。惟契 約期滿後，租賃關係既已消滅，如另行課予出租人補償承租 人之義務，自屬增加耕地所有權人不必要之負擔，形同設置 出租人收回耕地之障礙，與鼓勵擴大家庭農場經營規模，以 促進農業現代化之立法目的顯有牴觸。況耕地租約期滿後， 出租人仍須具備自耕能力，且於承租人不致失其家庭生活依 據時，方得為擴大家庭農場經營規模而收回耕地。按承租人 之家庭生活既非無依，竟復令出租人負擔承租人之生活照顧 義務，要難認有正當理由。……。』意旨，有關出租人擬依 耕地三七五減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模 為由申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕 地，否則有悖前開第19條立法目的、農業發展條例第3條第 11款及司法院釋字第580號解釋意旨。質言之，倘三七五租 約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為『自耕 地』者，其依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規 模為由申請收回自耕，於法未合。」
七、本件事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為 兩造所不爭執，並有員林鎮農會健保費繳納證明單、參加人 ｈ○○及其配偶96年度綜合所得稅各類所得資料清單、被告 全戶戶籍謄本、被告97年底私有耕地租約期滿出、承租人收 益情形訪談筆錄、被告96年全年生活費用明細表、被告審核 出、承租人96年全年收支明細表、承租人自任耕作切結書、 97年私有耕地租約期滿續定租約申請書、臺灣彰化地方法院 不動產權利移轉證明書、委託書、出租人自任耕作切結書、 私有耕地租約期滿收回耕地申請書、臺灣省彰化縣私有耕地 租約書、出、承租人申請書及所得支出依據及備註、彰化縣 政府98年5月12日府地權字第0980106862號函、被告98年4月 20日員鎮建字第0980011674號、99年2月26日員鎮建字第099 0005404號簡便行文表、被告98年5月1日員鎮民字第0980130 38號函、彰化縣政府98年4月14日府地權字第0980086284號 函、被告98年4月3日員鎮民字第0980009689號函、彰化縣員 林鎮○○段第1054、1055、1056地號土地登記第二類謄本、 私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊、彰化縣員林鎮 地政事務○○○區○段示意圖）、宗地資料查詢單、彰化縣 政府98年7月29日府建城字第0980175012B號公告、擬定員林 都市計畫（整體開發單元1～10）細部計畫書、彰化縣政府 99年3月17日府地價字第0990064470號函、彰化縣員林鎮公 所農業用地作農業使用證明書、彰化縣大村鄉農業用地作農 業使用證明書、彰化縣花壇鄉公所農業用地作農業使用證明 書、員林鎮刊附卷可稽，自可信為真實。
八、本件之爭點為：內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號 函有關「自耕地」之解釋是否增加耕地三七五減租條例所不 必要之限制？耕地三七五減租條例所規定自耕地之範圍及定 義為何？本案系爭土地若非耕地三七五減租條例所規定之自 耕地者，是否仍有耕地三七五減租條例相關規定之適用？被 告所為否准原告收回系爭土地並核准參加人續訂租約，有無 違誤？茲分述如下：
（一）按「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依 土地法及其他法律之規定。」「本法所稱自耕，係指自任 耕作者而言，其為維持一家生活直接經營耕作者，以自耕 論。」「（第1項）以自任耕作為目的，約定支付地租， 使用他人之農地者，為耕地租用。（第2項）前項所稱耕 作，包括漁牧。」分別為耕地三七五減租條例第1條及土 地法第6條、第106條所明定。72年8月1日修正公布農業發 展條例第3條第11款規定：「耕地：指農業用地中依區域 計畫法編定之農牧用地，或依都市計畫法編為農業區、保
護區之田、旱地目土地，或依土地法編定之農業用地，或 未依法編定而土地登記簿所記載田、旱地目之土地。」89 年1月26日修正公布同條例第3條第1項第11款規定：「耕 地︰指合於下列規定之土地︰（一）依『區域計畫法』劃 定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之 農牧用地，或依『都市計畫法』劃定為農業區、保護區之 田、旱地目土地，或『非都市土地暫未依法編定之田、旱 地目土地』。（二）國家公園區內，依國家公園法劃定之 分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬 於前目規定之土地。」及於同條項第14款增訂：「耕地租 賃︰指土地所有權人將其自有『耕地』之部分或全部出租 與他人經營農業使用者。」其第20條第1項、第2項並規定 ：「本條例中華民國八十九年一月四日『修正施行後』所 訂立之『耕地租賃契約』，應依本條例之規定，『不適用 耕地三七五減租條例之規定』。本條例未規定者，適用土 地法、民法及其他有關法律之規定。」「本條例中華民國 八十九年一月四日『修正施行前』『已依耕地三七五減租 條例』，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除 出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之 續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」依據上開規定 可知，89年1月4日農業發展條例修正施行前耕地三七五減 租條例所稱之「耕地」係指：（一）依「區域計畫法」劃 定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之 農牧用地；（二）依「都市計畫法」劃定為農業區、保護 區之田、旱地目土地；（三）非都市土地暫未依法編定之 田、旱地目土地；（四）國家公園區內，依國家公園法劃 定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認 定屬於前開（一）至（三）規定之土地。而農業發展條例 89年1月4日「修正施行後」所訂立之「耕地租賃契約」， 應依該條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定； 89年1月4日「修正施行前」已依耕地三七五減租條例規定 訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義 務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律（耕地三 七五減租條例）之規定。又按，92年2月7日修正公布農業 發展條例第3條第10款、第11款、第14款分別規定：「農 業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內 ，依法供下列使用之土地：（一）供農作、森林、養殖、 畜牧及保育使用者。（二）供與農業經營不可分離之農舍 、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水 及其他農用之土地。（三）農民團體與合作農場所有直接
供農業使用之倉庫、冷凍（藏）庫、農機中心、蠶種製造 （繁殖）場、集貨場、檢驗場等用地。」「耕地：指『依 區域計畫法』劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保 育區及森林區之農牧用地。」「『農業用地租賃』：指土 地所有權人將其自有『農業用地』之部分或全部出租與他 人經營農業使用者。」其修正理由載明：「……三、修正 條文第11款『耕地』之定義修正及縮小其範圍，理由如下 ：（一）耕地，係指主要糧食生產用地，由政府重點輔導 農業產銷之地區，『依現行耕地定義，面積估計約97萬公 頃，除特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區 之農牧用地外，尚包括都市計畫區內之農業區、保護區及 國家公園內田、旱地目之土地』，範圍太廣泛。加入WTO 後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再 辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土 地管制之依據，實有配合刪除本款耕地定義中所列『田、 旱地目土地』文字之必要，故將耕地之定義範圍，縮小在 『依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地 保育區及森林區之農牧用地』之範圍，這些保留為耕地之 農牧用地，悉以區域計畫土地使用編定之用地別作為界定 耕地之分際，符合辦理土地使用編定之精神；同時，將現