最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第880號
上 訴 人 甲○
訴訟代理人 陳慶鴻 律師
被 上訴 人 臺南縣新化地政事務所
代 表 人 乙○○
上列當事人間分割登記事件，上訴人對於中華民國97年11月5日
高雄高等行政法院96年度訴字第950號判決，提起上訴，本院判
決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣78年臺南縣安定鄉公所（以下簡稱安定鄉公所）為辦理都 市○○○○道路（原178縣道）工程需要，乃依照土地法第22 4條及同法施行細則第50條有關規定擬具徵收土地計畫書及 檢附相關文件，函報臺南縣政府，徵收坐落於臺南縣安定鄉 安定段509-9地號等49筆土地，經臺南縣政府以78年5月10日 78府地用字第60450號函轉報臺灣省政府，並經臺灣省政府 以78年5月10日78府地四字第148150號函核准徵收。嗣臺南 縣政府於78年5月15日以78府地用字第62122號函為徵收之公 告，公告期間，安定鄉公所以部分徵收之土地非在工程範圍 內，乃以78年5月18日78所建字第4243號函，函知臺南縣政 府及副知被上訴人，請補辦分割。被上訴人旋依據臺南縣政 府78年8月3日78府地用字第102905號函及安定鄉公所78年8 月11日78所建字第7766號函檢送之分割實測圖及清冊，將其 中坐落於同鄉○○○○○○段859-1地號土地分割為安定段 859-1地號（面積為0.0012公頃，王炳松與蔡財興共有，重 測後改為保加段676地號）及安定段859-3地號（面積為0.00 22公頃，重測後改為保加段830地號）2筆土地後，復於土地 登記簿上為「逕為分割」之標示變更登記，並由安定鄉公所 函報臺南縣政府按實測面積辦理更正及撤銷徵收，經轉臺灣 省政府以78年9月25日78府地2字第112252號函核定「同意照 辦」。嗣上開徵收之土地經發放補償費完竣，並依照臺南縣 政府84年11月20日84府地用字第187889號函，將經分割後之 安定段859-3地號土地（重測後改為保加段830地號），登記 為安定鄉公所所有。又上訴人與訴外人王炳松、陳明亮原共 有之安定段859地號土地東側與逕為分割前之同段859-1地號 土地毗鄰，前經訴外人王炳松於82年間訴請臺灣臺南地方法 院判決分割確定，由上訴人分得坐落安定段859地號土地（
重測後改為保加段675地號），另陳明亮、王炳松分別分得 安定段859-5、859-4地號之土地（上開2筆土地係由859地號 分割所增加之地號，重測後改為保加段677、674地號）。惟 經上開判決分割確定後，上訴人取得安定段859地號之土地 （重測後改為保加段675地號），因首揭徵收案及被上訴人 逕為土地分割之結果，使得上訴人所有坐落於保加段675地 號之土地（地目：建）與都市○○道路之間，尚夾有訴外人 王炳松與陳明亮共有（王炳松應有部分2/3，另應有部分1/3 原為蔡財興所有，嗣於87年7月因買賣，變更為陳明亮所有 ）坐落於保加段676地號之私有土地（地目：道），致其建 築基地與建築線之間無法相互連接，影響日後申請改建房屋 之權益。上訴人遂於96年10月2日向被上訴人提起「訴願書 」，請求確認被上訴人將逕為分割前之安定段859-1地號土 地（下稱系爭土地）分割為安定段859-1地號（即訴外人王 炳松與陳明亮現共有之保加段676地號）及安定段859-3地號 （即重測後之保加段830地號）2筆土地之行政處分無效，因 逾30日被上訴人不為確答，遂依行政訴訟法第6條第2項規定 ，依法提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：㈠上訴人所有坐落於保加段675地號土地 位於安定都市○○○○區段，按都市計畫法第15條、第26條 、第35條及第40條規定，保加段675地號之土地既擬定為商 業區，其土地及建築物使用列入分區管制，不得有礙商業之 便利，且經都市計畫發布實施後，不得隨時任意變更，並依 建築法之規定，實施建築管理。然而被上訴人竟違背都市計 畫法第40條規定，於辦理鄉街道拓寬工程，將位於既成道路 用地上之系爭土地於78年8月21日在土地登記簿上記載「逕 為分割」，並分割成2筆土地；由於上開保加段676地號之私 有畸零土地夾在上訴人所有坐落於保加段675地號之建築基 地與建築線之間，致上訴人所有位於保加段675地號土地及 訴外人陳明亮所有同段677地號土地因無法面臨178縣道公共 交通道路用地，變為無使用價值之袋地，違背建築法第42條 規定，建築基地與建築線應相連接之規定，致無法再申請建 屋，造成商業營業之不便。是以，被上訴人未依都市計畫法 第28條之合法程序辦理變更，逕自分割出保加段676地號土 地，損害上訴人權利，實屬一違法處分。㈡上訴人為確保所 有土地合法建地權益之需要，於96年4月16日向臺南縣政府 地政局請求查明本案分割變更日期及文號依據，惟舊土地登 記簿僅記載分割日期，上訴人復於96年6月14日再請求查明 分割變更之有關審議、公開展覽、層報核定（經內政部備查 文號）及發布實施等事項之文號依據，惟至今未有答覆，可
證被上訴人逕為分割系爭土地之行為，未經都市計畫法之授 權，不但違背都市計畫法及建築法，更違背土地法第14條第 1項第5款公共交通道路用地不得為私有之法規，而牴觸憲法 第15條規定，故被上訴人之處分具有重大明顯之瑕疵，依行 政程序法第111條相關之規定，其行政處分無效，依同條第4 款規定，該無效之行政處分自始不生效力。㈢臺南縣政府係 辦理土地徵收公告，非辦理土地分割公告，故其土地徵收之 公告文，與土地分割無關，舊土地登記簿備考欄僅記載臺灣 省政府78年5月10府地4字第148150號函核定，係同意照案徵 收土地，並非照案同意分割土地，因此才查無系爭土地分割 公告，也查無系爭土地分割行政處分之文號依據。又系爭土 地屬都市計畫主要計畫之商業段內公共交通道路用地，非都 市計畫外，因此都市計畫發布實施後，一切變更應受都市計 畫法之拘束而應循都市計畫法定程序辦理，被上訴人僅憑土 地徵收之文號辦理系爭土地分割之行政處分，違背都市計畫 法第17條第2項、第23條第3項規定，以致公共設施欠缺，爰 請求確認被上訴人上開所為之「逕為分割」之標示變更登記 無效，並請求回復系爭土地分割前之原狀。
三、被上訴人則以：安定鄉都市計畫發布實施日期為65年3月20 日，被上訴人依都市計畫法第23條第3項、都市計畫樁測定 及管理辦法第38條、臺南縣政府78年8月3日78府地用字第1 02905號函及安定鄉公所78年8月11日78所建字第7766號函， 辦理地籍逕為分割或補辦分割，並無不法等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭土地（ 逕為分割前）為都市○○道路用地，即上開土地之編定分區 使用類別為道路用地，使用限制為道路，並無妨礙都市計畫 ，要屬無疑。再者，安定鄉○○○○○○道路工程之路段自 65年發布實施「安定都市計畫」迄今，均未經都市計畫變更 。又土地徵收為國家行使公權力，以強制手段取得私有土地 ，而國家因公共事業之需要，固得徵收私有土地，惟基於保 障被徵收土地所有權人之財產權，其徵收範圍應以其事業所 必需者為限，此觀土地法第208條第1項但書自明。故對於事 業所不必需之土地，自應排除在徵收範圍之外，以衡平被徵 收人之財產權。查，系爭土地既然有部分土地非在1號道路 範圍內，則需用土地人即安定鄉公所自無從對該土地辦理整 筆之徵收，從而被上訴人依據安定鄉都市計畫公告圖說及樁 位資料，並按地籍測量實施規則相關規定整理逕為分割測量 原圖及計算面積，將系爭土地逕為分割成安定段859-1地號 （重測後為保加段676地號）及安定段859-3地號（重測後為 保加段830地號）2筆土地後，復於土地登記簿謄本上為「逕
為分割」之標示變更登記，依法洵非無據。且被上訴人就系 爭土地逕為分割及為標示變更登記，並無涉及都市計畫內容 之變更，且無破壞公共設施道路用地之情事。是上訴人指稱 被上訴人逕為分割系爭土地，違反都市計畫法相關規定云云 ，並不足採。㈡至系爭土地於逕為分割前，依卷附土地登記 簿謄本之記載，為王炳松及蔡財興二人所共有。又系爭土地 乃屬都市○○道路用地，祗因部分土地非位處於安定鄉○○ ○○○○道路工程之範圍，無法為整筆土地之徵收，乃由被 上訴人依實測結果，分別計算出位於1號道路工程範圍內、 外之面積，而後逕為分割成安定段859-1地號（重測後為保 加段676地號）及安定段859-3地號（重測後為保加段830地 號）2筆土地，以利辦理土地徵收事宜，並避免日後補償費 發放之糾紛，且分割後原土地共有人乃成立新共有關係，亦 無損害其權益，要非法律所禁止，此與民法第823條第1項但 書所謂因物之使用目的不能分割之情形有間。蓋該條但書規 定，其立法意旨在於增進共有物之經濟效用，並避免不必要 之紛爭。故如已闢為道路或土地內部有共同使用之道路者， 因係供公眾使用，事涉公益，自應認屬因使用目的而不能分 割。然本件系爭土地依安定鄉○市○○○○道路預定地，惟 在徵收前，原所有權人仍得繼續為原來之使用，並得申請為 臨時建築使用，尚無當時依其使用目的不能分割之情形，是 被上訴人就系爭土地逕為分割，自難指有違反法律規定之情 事。上訴人訴稱地目為「道」之土地，依法不得分割云云， 並不足採。綜上，被上訴人將系爭土地逕為分割，由原來之 一筆土地分割為安定段859-1地號（重測後為保加段676地號 ）及安定段859-3地號（重測後為保加段830地號）2筆土地 ，復於土地登記簿謄本上為「逕為分割」之標示變更登記， 核與行為時之法令規定並無違背，既無行政程序法第111條 第1款至第6款所列之無效事由，亦無同條第7款「其他具有 重大明顯之瑕疵者」之情形，從而，上訴人請求確認被上訴 人所為之「逕為分割」之標示變更登記無效，為無理由。又 上訴人上開確認之訴部分既無理由，則其另訴請將系爭安定 段859-1地號土地回復分割前之原狀，自亦無理由等由，駁 回上訴人原審之訴。
五、上訴意旨除復執前詞外，並主張：㈠本案被上訴人所為逕為 分割系爭土地之行政處分，既無送達已知之利害關係人，亦 無以其他適當方法通知或使其知悉，應不發生效力，且被上 訴人所為處分，更無任何分割之文號依據，明顯為無效之行 政處分，原審卻以之為有效之行政處分，明顯違背行政程序 法第111條第7款及都市計畫相關規定，有判決不適用法規或
適用不當之違背法令。㈡被上訴人將百年以上既成道路之系 爭土地分割為私有畸零地（即保加段676地號土地）於商業 區店門前，致原面臨178號縣道之上訴人所有保加段675地號 建築地不能面臨道路。又使本案分割之畸零地與上開建地非 屬同一人所有，上訴人因此無法依建築法規申請興建房屋， 已然侵犯居住權。○○○區○○○○○○○道路用地，因分 割變成私有畸零地，致商業貨品必須經過他人之私有地而發 生糾紛，無法搬運出入，侵害上訴人工作權及營業利益，建 築基地亦變為無使用價值之袋地，此種嚴重明顯之瑕疵，已 牴觸憲法第15條人民之生存權、工作權、財產權應受保障之 規定，並違反行政程序法第111條第7款規定，具有其他重大 明顯瑕疵。㈢原審所稱徵收土地計畫書中所附徵收土地無妨 礙都市計畫證明書，係指徵收土地無妨礙，並非證明分割土 地後無妨礙都市計畫。又原審既承認系爭土地之○○○區○ ○○○○道路用地，使用限制為道路，被上訴人卻將測繪於 地籍圖上之界線，僅憑其單方行政行為變更為土地分割線， 並分割出0.0012公頃為私有畸零地（即保加段676地號土地 ），顯違背都市計畫法第23條規定，而有破壞公共設施道路 用地之情事。另原審認定系爭土地雖屬道路預定地，惟徵收 前，原所有權人仍得繼續為原來之使用，並得申請為臨時建 築使用，尚無當時依其使用目的不能分割之情形，惟全國各 縣市鄉鎮○○道○○道○○路村路巷道若尚未徵收，仍為私 有之道路用地，均得申請臨時建築之使用，並可分割為私有 畸零地，豈不大亂，原審如此不符事實且矛盾判決，顯屬違 法判決。再者，安定都市計畫既於65年3月20日公布實施， 依據都市計畫法第40條規定，應依建築法之規定實施建築管 理。上訴人於66年間已依法規指定之建築線退讓土地50公分 ，該分割退讓地即為訴外人王炳松之私有畸零地，被上訴人 無權在土地登記簿上為逕為分割之標示變更登記處分，否則 違反上開規定及建築法第42、48條及土地法第14條第5款等 規定云云。
六、本院按：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不 能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而 未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所 要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善 良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或 缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政 程序法第111條定有明文。又該法第7款係補充前6款所未及 涵蓋之無效情形，依該條第1款至第6款列舉之明文，足見「 其他具有重大明顯之瑕疵者」，係指一望即知具有「重大明
顯之瑕疵」而言。又國家因公共事業之需要，固得徵收私有 土地，惟基於保障被徵收土地所有權人之財產權，其徵收範 圍應以其事業所必需者為限，故對於事業所不必需之土地， 自應排除在徵收範圍之外。經查，系爭土地於逕為分割前， 為訴外人王炳松及蔡財興2人所共有，系爭土地屬於都市○ ○道路用地，因部分土地非位處於安定鄉○○○○○○道路 工程之範圍，無法為整筆土地之徵收，被上訴人遂依實測結 果，分別計算出位於1號道路工程範圍內、外之面積，而後 逕為分割成安定段859-1地號（重測後為保加段676地號）及 安定段859-3地號（重測後為保加段830地號）2筆土地，復 於土地登記簿上為「逕為分割」之標示變更登記，以便辦理 土地徵收補償事宜，安定鄉公所並函報臺南縣政府按實測面 積辦理更正及撤銷徵收，經轉臺灣省政府以78年9月25日78 府地2字第112252號函核定同意在案。嗣上開徵收之土地經 發放補償費完竣，並依照臺南縣政府84年11月20日84府地用 字第187889號函，將經分割後之安定段859-3地號土地（重 測後改為保加段830地號），登記為安定鄉公所所有等情， 為原審所確定之事實，足見，被上訴人基於徵收之必要及保 障土地所有權人之財產權，就系爭土地逕為分割成2筆土地 ，並於土地登記簿上為「逕為分割」之標示變更登記，並無 行政程序法第111條第1款至第6款列舉之無效情形，亦無同 法條第7款之「具有重大明顯之瑕疵」情事。又被上訴人所 為之上揭處分並非無效處分，上訴人以上揭處分無效，據以 請求將系爭土地回復分割前之原狀，亦屬無據。原判決因而 駁回上訴人在原審之訴，認事用法並無違誤，上訴人對於業 經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之 歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨， 仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予 駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 8 月 26 日 最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權
法官 侯 東 昇
法官 劉 介 中
法官 黃 秋 鴻
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 99 年 8 月 27 日 書記官 伍 榮 陞