高雄高等行政法院判決
99年度訴字第277號
民國99年9月15日辯論終結
原 告 臺灣嘉義地方法院檢察署
代 表 人 朱兆民 檢察長
訴訟代理人 王國泰
被 告 嘉義市政府
代 表 人 黃敏惠 市長
訴訟代理人 林華儀
蕭令宜
林銘洲
上列當事人間水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中
華民國99年3月25日環署訴字第0990025688號訴願決定，提起行
政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣原告坐落於嘉義市○○里○鄰○○○路286號，該址經被告 指定為專用污水下水道系統（其他指定地區或場所專用污水 下水道系統），領有被告核發之水污染防治許可證（證號： 嘉市環排許字第00111-00號。許可種類：廢（污）水簡易排 放地面水體許可文件），經被告所屬環境保護局（下稱嘉義 市環保局）於民國98年9月22日16時30分至16時50分派員前 往稽查，於放流口採樣檢驗結果，懸浮固體為49.2毫克∕公 升（mg/L）、化學需氧量為115毫克∕公升（mg/L）、生化 需氧量為32.7毫克∕公升（mg/L），均未符合放流水標準所 定限值（其他指定地區或場所專用污水下水道系統：懸浮固 體：30毫克∕公升、化學需氧量：100毫克∕公升、生化需 氧量：30毫克∕公升）之規定，違反水污染防治法（下稱水 污法）第7條第1項規定，被告依乃同法第40條第1項（原處 分漏載項次）暨「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」( 下稱裁罰準則)第2條規定裁處新臺幣(下同)6萬元罰鍰。原 告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：
（一）被告認定原告違反水污法第7條第1項規定，而依同法第40 條規定作成行政處分，無非引用嘉義市環保局之檢驗報告 ，認定於原告系爭場址所採集之水樣中，關於「懸浮固體 、化學需氧量、生化需氧量」之檢測值均不合格，惟被告
欲以上揭規定，對原告為不利之行政處分之該當前提須檢 驗結果正確方可。然水污法第68條規定：「本法所定各項 檢測之方法及品質管制事項，由中央主管機關指定公告之 。」行政院環境保護署（下稱環保署）依據本條授權，以 93年10月4日環署檢字第0930072069B號訂定修正，並自94 年1月15日起實施之「環境樣品採集及保存作業指引」（ 下稱作業指引）明定：「1.目的：提供環境檢驗室於執行 各檢測類別環境樣品採集及保存作業時之依循。2.適用範 圍：本指引適用於環境檢驗室執行空氣、水質水量、飲用 水、地下水．．．等各檢測類別之樣品採集及保存作業。 3.樣品採集及保存：環境檢驗室於執行空氣、水質水量、 飲用水．．．等各檢測類別樣品之採集及保存時，應依據 本署公告之相關採樣或檢測方法及本指引之規定為之。4. 作業規定：（1）各檢驗室均應依照各檢測類別採樣或檢 測方法及本指引之規定，『確實執行樣品之採集及保存作 業』，各類樣品保存規定詳見附表。（2）『採樣時，若 無法立即於現場進行檢測，應依照樣品保存規定，確實執 行樣品之保存步驟後，再行運送』；『運送時，樣品之保 存條件應符合規定』，其中樣品保存溫度若低於樣品保存 規定時，應注意樣品之完整性。（3）樣品之保存期限， 應自完成各樣品之採樣動作後起算。（4）『檢驗室對樣 品之採集及保存等作業，必須要有適當之樣品監控程序， 並保留相關紀錄』，以利後續之樣品追蹤與管理。」其「 附表二」有關保存方法及最長保存期限「懸浮固體（SS） 」為「暗處，4℃冷藏」「7天」；「生化需氧量（BOD） 」為「暗處，4℃冷藏」「48小時」；「化學需氧量COD） 」為「加硫酸使水樣之PH＜2，暗處，4℃冷藏」「7天」 。該附表附註⒉並規定「表中（保存方法）冷藏溫度4℃ 係指4±2℃之變動範圍」。準此可知，關於水質樣品之採 集及保存，均應依據環保署公告之相關採樣或檢測方法及 作業指引規定為之；各檢驗室並應依照各檢測類別採樣或 檢測方法及該指引之規定，確實執行樣品之採集及保存作 業；如採樣時無法立即於現場進行檢測，應依照樣品保存 規定，確實執行樣品之保存步驟後，再行運送，運送時， 樣品之保存條件仍應符合規定；且檢驗室對樣品之採集及 保存等作業，必須要有適當之樣品監控程序，並保留相關 紀錄；而懸浮固體、生化需氧量、化學需氧量樣品之保存 ，均應於「暗處，4℃冷藏」。又環保署公告，於行為時 適用之「水中溶解固體及懸浮固體檢測方法-103℃-105℃ 乾燥（NIEA W210.57A）」第6點「採樣及保存」規定：「
．．．分析前均應保存於4℃之暗處，以避免固體被微生 物分解。採樣後儘速檢測，最長保存期限為7天。」「水 中生化需氧量檢測方法（NIEA W510.54B）」第6點「採樣 及保存」規定：「水樣在採集後迄分析之保存期間內，可 能會因微生物分解有機物質而降低BOD質。水樣若在採集 後2小時內開始分析，可不需冷藏，若因採集地點遠離檢 驗室而無法在2小時內開始分析，則水樣應冷藏於4℃之暗 處，並儘可能在6小時內分析，但無論如何，水樣應於採 樣後48小時內進行分析。．．．。」「水中化學需氧量檢 測方法-密閉迴流滴定法（NIEA W517.50B）」第6點「採 樣與保存」規定：「．．．如無法於採樣後立即分析，應 以濃硫酸調整水樣的PH值至2以下，並於4℃冷藏，保存期 限為7天。」本件嘉義市環保局稽查隊人員於原告廢水放 流口進行採樣，現場取樣及查核過程，並未會同原告所指 派之人員在場，所採取之水樣是否確實係原告所排放之廢 水？有無依樣品保存規定置於稽查車上之水樣保存箱（內 置冰寶及碎冰塊）內？其箱內溫度是否符合4℃之規定？ 本件違反水污法事件裁處書於違反事實欄內僅記載檢驗結 果，並未載明或以相片佐證現場採樣後如何依作業保存規 定保存並運送，應請被告提出本件檢驗程序相關報告、資 料及照片，供原告閱覽及影印後，方知系爭樣品之保存是 否符合上揭作業指引規定，以及據此所得之檢測結果，是 否得作為處罰之依據。
（二）另按「勘驗時應通知當事人到場。但不能通知者，不在此 限。」行政程序法第42條第2項定有明文，故行政機關前 往現場勘驗，取得相關事證時，負有通知當事人到場之程 序上義務，該規定係為確保行政機關於踐履行政調查權， 執行勘驗程序時，得以使各該事件具有直接利害關係之當 事人，在場確認行政機關取具證據，是否存有違法或不當 之情事，並使人民得以即時就行政機關採證違失之處，進 行意見陳述，復具有「經由程序，達成行政決定內容合法 性」之目的，具有落實當事人參與原則之重要意義；再者 ，該條文第2項但書規定「但不能通知者，不在此限。」 故在工廠廢水或廢氣之排放，基於事件之急迫性或事實真 相，若通知當事人到場才勘驗有可能被遮掩時，均屬上開 條文第2項但書規定所謂「不能通知」之情形（黃俊杰著 行政程序法95年9月初版第129頁參照），顯然但書已賦予 行政機關某種程度的裁量權限，避免妨礙行政機關調查事 實及證據之機動性。而原告污水下水道只有單一排放口， 且該排放口未置於隱蔽處，並無如訴願決定所載有湮滅違
規證據之可能性及必要性，被告應就原告有湮滅違規證據 之可能性提出證據，否則未經原告指派代表到場查看採樣 過程，該程序顯然違背行政程序法上開規定；復按，行政 機關調查事實及證據為行政機關作成行政行為所為之先行 調查行為，而行政機關之行政行為可能對於行政行為之當 事人產生不利益，例如負擔處分，此對當事人之權益有重 大之影響，自當落實當事人程序保障之權益，訴願決定忽 略行政程序法上重要之程序公開、透明原則，偏重被告之 解釋，實屬誤解行政程序法之精神。據此被告未於取樣過 程通知原告所屬代表到場，違背行政程序法規定，所作成 之行政處分即有瑕疵，構成撤銷之理由。
（三）被告訴訟代理人於99年7月21日準備程序中，自承原告之 前污水檢驗皆符合放流水標準，顯然原告污水處理設備及 排放程序符合相關規定，而本次被告以違反相關採驗規定 之強制排水方式實施檢驗，不僅取樣程序違反，所採取之 水樣也非依正常程序排放之水樣，檢驗結果當然會有不同 。參以，原告於接獲被告要求限期於98年11月7日前改善 完成時，隨即要求承包原告水污染設備廠商誠鴻實業有限 公司(下稱誠鴻公司)前來檢測，經誠鴻公司委託琨鼎環境 科技股份有限公司(下稱琨鼎公司，環保署認可證字號： 第042號）於98年10月19日派員陳豈凡至原告同一放流口 採取排放水採樣2次，分別驗出懸浮固體15.3mg/L、4.9mg /L、生化需氧量18.8mg/L、4.7mg/L、化學需氧量67.1mg/ L、21.3mg/L，符合放流水標準，原告並無更換、維修相 關水污染設備即符合排放標準，更足以證明被告採樣過程 充斥諸多違失，擅自要求以強制排水方式採樣，致生檢驗 不合格之結果，有原告修繕請示單、報價單、發票、檢驗 報告書等資料可參。再者，被告訴訟代理人供稱採樣當時 有實施冷藏保存，並稱保存溫度為0.3℃(經被告於準備程 序中更正為3℃)云云，然從被告所提供之採樣照片中，無 法確證實被告每件樣品都有符合4℃冷藏標準，且依作業 指引附表「註：表中冷藏溫度4℃係指4±2℃之變動範圍 」，則被告竟以0.3℃來保存樣本，顯然違反上開作業指 引規定，有明顯重大行政瑕疵。末按被告雖辯稱林榮泉係 原告所屬單位之人員，然經查林榮泉係阜康人力派遣有限 公司（下稱阜康公司）之約聘人員，是阜康公司與榮民工 程股份有限公司（下稱榮民公司）簽訂勞務採購契約所派 遣至原告新建大樓之派駐人員，有在職證明書、勞務契約 等資料可參，其不受原告之監督，亦非原告所僱用之人員 ，當然無代表原告簽收可言等語。並聲明求為判決撤銷訴
願決定及原處分。
三、被告則以︰
（一）原告為其他指定地區或場所專用污水下水道系統之管理單 位，領有被告核發之水污染防治許可證（簡易排放許可） ，經嘉義市環保局於98年9月22日派員前往稽查，於原告 排放口依行政院環境保護署環境檢驗所（下稱環檢所）公 告之採樣程序採取水樣乙組送驗，檢驗項目：懸浮固體（ SS）、生化需氧量（BOD）、化學需氧量（COD），水樣保 存方式，亦依（環檢所）樣品保存規定，進行採樣前採水 器及採樣瓶（塑膠空瓶）以預採之水樣預洗2-3次，其中 懸浮固體採取水樣裝入1000ml塑膠空瓶，生化需氧量採取 水樣裝入1000mL塑膠空瓶（現場將瓶內氣泡趕出），化學 需氧量則採取水樣裝入300ml塑膠空瓶後加入硫酸使其pH 小於2以下。以上採樣過程、現場檢測、採水樣之容器封 緊瓶蓋並加以簽封及編號，均全程拍照存證，並經原告會 同人員（囑託人員）確認採樣過程無誤後於封條上簽名為 證，以上採樣過程均於現場有拍照存證。採樣完成後，隨 即將水樣放入裝有冰塊之冰桶內冰存4℃送驗，採樣流程 原告所屬人員皆陪同在旁，現場未提出任何疑義，並確認 採得之水樣為原告之水樣無誤，且於經嘉義市環保局稽查 人員解說稽查採樣流程後，原告所屬人員同意於稽查紀錄 及採樣單簽名認可。另嘉義市環保局（檢驗室）委託檢測 審查表，亦載明樣品狀況－保存方法為4℃冷藏符合規定 ，故樣品運送及保存均符合環檢所樣品保存規定。被告所 屬環保局稽查人員依法執行稽查、採樣工作，於原告之放 流口採樣，並依規定之樣品保存方式保存、送驗；被告所 屬環保局（檢驗室）於水樣收樣後，率依公告之檢測方法 檢驗樣品並於限期（7日）內進行檢測，檢驗數據經驗算 核對無誤且符合品質管制要求，以該檢驗數據即可作為裁 罰之依據。原告排放廢水於地面水體，經嘉義市環保局稽 查人員於放流口採取水樣送驗結果未符合放流水標準，違 反水污法第7條第1項暨放流水標準第2條規定之事實明確 ，有原卷附水污染稽查紀錄、採證照片、採樣運送及送驗 申請單及檢驗報告可稽，違規事實洵足採認。案由被告依 同法第40條第1項暨裁罰準則規定（A＝1萬元、B＝B1＋B2 ＝3＋0＝3萬元、C＝0元、D＝2萬元、E＝0元，A＋B＋C＋ D＋E＝6萬元）裁處新臺幣6萬元，揆諸首揭法條規定，並 無不合。
（二）環保稽查人員執行稽查工作時，水污法並無規定必須會同 事業主人員始得採水樣查驗。經查嘉義市環保局稽查人員
於原告之放流口等待會同人員（囑託人員）時，發現有放 流水自動排出即進行取水採樣，係依據環保署89年5月16 日環署水字第0025098號函辦理，且採樣及檢測均依照環 保署公告相關採樣程序及檢測方法為之。按污水下水道系 統排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準，為 水污染防治法第7條明定污水下水道系統管理單位應盡之 義務。故凡排放廢（污）水於地面水體不符合放流水標準 者，即應受罰等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告 之訴。
四、上揭事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有 被告嘉市環排許字第00111-00號水污染防治許可文件、98年 10月28日府授環污字第0985032884號執行違反水污染防治法 案件裁處書、嘉義市環保局水污染稽查紀錄及檢驗報告附於 訴願卷及本院卷足稽，洵堪信實。茲本件兩造爭點在於本件 被告於原告放流口採取水樣送驗程序是否符合規定？原告之 放流水是否符合放流水標準？茲論述如下：
（一）按「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放 廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」「事業 或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7條第1項或第 8條規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知 限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重 大者，得命其停工或停業；必要時，並得廢止其排放許可 證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」「依本法處罰鍰者 ，其額度應依污染特性及違規情節裁處。前項裁罰準則由 中央主管機關定之。」為水污法第7條第1項、第40條第1 項及第66條之1所明定。又環保署97年5月13日環署水字第 0970033963Ａ號令訂定發布之裁罰準則第2條規定：「違 反本法規定者，罰鍰額度應依附表所列情事裁處之。」該 附表規定：「項次：一。違反條款：第7條第1項〔事業、 污水下水道系統或建築物污水處理設施排放廢（污）水不 符合放流水標準〕。處罰條款及罰鍰：第40條事業（不含 畜牧業）或污水下水道系統：新臺幣6萬元以上60萬元以 下。．．．。污染源規模或類型（A）：一、事業（不含 畜牧業）或污水下水道系統．．．（五）非屬上述各種類 型者，3萬元＞A≧1萬元．．．。不符合放流水標準排放 或其他污染行為（B）：一、事業（不含畜牧業）或污水 下水道系統：（一）排放之廢（污）水中任一污染物（不 含大腸桿菌群）最高濃度為放流水標準限值倍數．．．4. 未達2倍者，6 萬元＞B1≧3萬元。．．．。（三）B＝B1 ＋B2．．．。違規紀錄（C）：一、事業（不含畜牧業）
或污水下水道系統C＝自本次違反之日起，往前回溯6個月 內違反相同條款次數（N）×6萬元（N係指未經撤銷之裁 罰次數）．．．。承受水體或環境類型（D）：一、事業 （不含畜牧業）或污水下水道系統．．．（三）排放廢（ 污）水非屬上述情形者，4萬元＞D≧2萬元。其他（E）一 、事業（不含畜牧業）或污水下水道系統繞流排放廢（污 ）水，36萬元≧E≧12萬元．．．。罰鍰計算：一、事業 （不含畜牧業）或污水下水道系統60萬元≧A + B+ C＋D+ E≧6萬元．．．。備註：一、違規次數（C）中規定之違 反相同條款次數，不包括一行為於本表所定期間內同時違 反本法數個規定且未依該相同條款裁罰之違規次數。於本 準則施行前違反本法相同條款之次數不列入計算。二、超 過放流水標準倍數計算方式為：稽查採樣之檢測值/放流 水標準規定之限值=倍數。」上揭裁罰準則係環保署依據 水污法第66條之1規定之授權，所訂立關於違反水污法處 罰鍰者，其額度應依污染特性及違規情節裁處標準之細節 性規定，與水污法授權意旨無違，爰予援用。
（二）經查，依本件嘉義市環保局水污染稽查紀錄所載內容：「 稽查時間：98年9月22日16時30分至16時50分。名稱：臺 灣嘉義地方法院檢察署。行業別：○○○區○○○○○○ ○道。．．．。送驗樣品及檢驗項目、發現事實、初評及 建議紀錄：放流口有放流水排出，會同該事業單位人員於 放流口進行採樣。檢驗項目包含：SS1L、COD300ml、加硫 酸使PH小於2、BOD1L、導電度300ml；於現場校正pH；採 樣流程依照行政院環境保護署環境保護督察手冊辦理；採 樣過程皆拍照存證；採樣品依環檢所品保品管之規定：冰 存於4℃內送驗。若對本次採樣水送驗有陳述意見者，請 依行政程序法第102條於7日內提出事實或法律上之陳述意 見。」等語，該稽查紀錄業經原告之代表林榮泉簽名，並 有現場採樣照片及嘉義市環保局採樣、運送及送驗申請單 附卷可參。足見本件被告所採取之水樣，係取自於原告之 排放口，且依環檢所公告之採樣程序採取水樣乙組送驗， 送驗之水樣保存方式，亦依環檢所樣品保存規定，其中懸 浮固體及生化需氧量採取水樣均裝入1000ml塑膠空瓶，化 學需氧量則採取水樣裝入300ml塑膠空瓶後，加入硫酸使 其pH小於2以下，保存及運送方式亦維持於暗處及4℃冷藏 ，並於採樣完畢後當日即送驗。從而，原告主張:被告系 爭水樣之採取及保存程序不符合上作業指引之規定，其據 此所得之檢測結果，自不得作為處罰之依據云云，並非可 採。是被告以上揭水樣檢驗不符合放流水標準，對原告予
以裁罰，自無違誤。另按，水污法第7條第1項所稱之污水 下水道系統，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流 水標準，自係指每次排放廢（污）水於地面水體，均應符 合放流水標準，而非指於多次檢驗時，只要其中任何一次 合格，即得免罰。是原告雖稱另於98年10月19日自行採集 水樣經專業機構檢驗合格乙節，縱然屬實，本件亦無法為 原告有利之認定。
（三）次按「各級主管機關得派員攜帶證明文件，進入事業、污 水下水道系統或建築物污水處理設施之場所，為下列各項 查證工作：1.檢查污染物來源及廢（污）水處理、排放情 形。2.索取有關資料。3.採樣、流量測定及有關廢（污） 水處理、排放情形之攝影。各級主管機關依前項規定為查 證工作時，其涉及軍事秘密者，應會同軍事機關為之。對 於前2項查證，不得規避、妨礙或拒絕。」為水污染防治 法第26條第1項至第3項所明定。則由上開條文觀之，各級 主管機關派員進入事業、污水下水道系統或建築物污水處 理設施之場所稽查時，並無必須會同業者始得為之之規定 ，故本件被告縱使未會同原告所屬人員即逕行稽查，對其 稽查之結果本不生影響。況查，嘉義市環保局對原告放流 口採樣時，在原告處擔任工程保固之林榮泉亦有在場，而 林榮泉雖係阜康公司之約聘人員，惟該公司業於98年9月 18日和榮民公司簽訂「臺灣嘉義地方法院暨同院檢察署遷 建辦公大樓新建工程－保固期缺失修繕工作之一般工人力 勞務供應」工程採購契約，而派遣林榮泉至原告處工作， 而林榮泉之工作範圍包括前述放流口之巡視及保固維護， 並應受原告所屬總務科主辦書記官之監督等情，業據證人 林榮泉於本院99年8月18日準備程序中陳述明確，並有榮 民公司與阜康公司所簽訂之98年9月18日、99年7月1日勞 務契約2份及阜康公司在職證明書等影本附於本院卷可憑 。則林榮泉既依約對原告放流口有巡視及保固維護之責任 ，且受原告之監督，自有權代表原告到場參與前述水樣之 採樣。是原告以林榮泉無權代表原告會同採樣，而主張被 告本件採樣程序不合法云云，亦不可採。
五、綜上所述，原告上開主張既無足採，則被告依水污法第40條 第1項暨裁罰準則第2條規定裁處6萬元罰鍰，依法尚無違誤 ；訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為 判決訴願決定及原處分均撤銷，尚無理由，應予駁回。又本 件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結 果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 9 月 29 日 高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 李 協 明
法官 林 勇 奮
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 9 月 29 日
書記官 林 幸 怡