土壤及地下水污染整治法
高雄高等行政法院(行政),訴字,99年度,124號
KSBA,99,訴,124,20100909,1

高雄高等行政法院判決
99年度訴字第124號
民國99年8月26日辯論終結
原 告　謙有鋼鐵工業股份有限公司
代　表　人　甲○○
訴訟代理人　王進勝　律師
　陳慧錚　律師
　梁宗憲　律師
被 告　屏東縣政府
代　表　人　乙○○ ○○
訴訟代理人　張訓嘉　律師
複代理人 　羅元慎　律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環
境保護署中華民國98年12月21日環署訴字第0980097173號訴願決
定，提起行政訴訟，本院判決如下：
　　主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
　　事實及理由
一、事實概要︰
緣原告前所有之工廠（潮州廠）廠址坐落於屏東縣潮州鎮○ ○段88及89地號等2筆土地(下稱系爭土地)，經行政院環境 保護署(下稱環保署)辦理廢棄工廠調查計畫第一階段查證結 果顯示該2筆土地之土壤重金屬濃度超過土壤污染管制標準 ，被告前曾於民國98年3月26日以屏府環水字第0980001133 號函限期原告於98年4月25日前採取緊急必要措施。原告不 服，提起訴願，案經環保署審議結果，核認被告並未積極舉 證證明原告為污染行為人，自有認定事實未憑證據之瑕疵， 而以98年6月30環署訴字第0980043820號訴願決定：「原處 分撤銷，由原處分機關於文到2個月內另為適法之處分。」 嗣被告重新調查以原告（一）於系爭土地停、歇業前之製程 行業別屬於金屬基本工業，製程生產過程中產製含有重金屬 成份產品；（二）於82年9月29日因排放水經被告採樣水質 分析結果超過放流水標準，經以82屏府環二水處字第000224 2號違反水污染防治法第7條第1項規定處分；（三）經現場 勘查發現土壤中夾雜金屬渣且該土地並無其他產業利用；乃 核認原告為系爭土地之污染行為人，依土壤及地下水污染整 治法（下稱土污法）第7條第5項規定，以98年8月25日屏府 環水字第0980143180號函限期原告於98年9月25日前採取緊 急必要措施。原告不服，復提起訴願，經遭訴願決定駁回，



遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
（一）「認定事實，須憑證據，不得出於臆測，此項證據法則， 自為行政訴訟所適用。」最高行政法院61年判字第70號判 例意旨可資參照。又所謂污染行為人，依土污法第2條第1 項第15款或同法修正前第12款之規定，係指有該款所定行 為之一，並因而造成土壤或地下水污染之人。故被告認定 原告為污染行為人，除需有土壤或地下水污染之結果外， 尚需證明行為人有⑴洩漏或棄置污染物；⑵非法排放或灌 注污染物；⑶仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污 染物；⑷未依法令規定清理污染物等行為，且需證明前開 行為與污染結果間確具有相當因果關係。惟原告設於系爭 土地之潮州廠房，早自90年代初期即已停、歇業迄今，於 94年間，更由訴外人許錦春（88地號）及林傅淑貞（89地 號）所買受，均有相關地籍資料可稽，故系爭土地，早非 屬原告所管領。則於前開原告未營業生產，甚至未有占有 管領之數年期間，究有無他人另為產業或非屬產業之不當 利用，或有其他棄置、傾倒之污染行為，顯非原告所知， 亦非被告僅憑事後所謂現場勘查紀錄即得逕予排除。蓋勘 查之結果，固就勘查之積極事實（即土壤內有污染物質） 得為適當之證明，惟就消極事實部分（即過去數年間均未 有任何利用或污染之事實），顯無僅憑「現場勘查發現該 地並無其他產業利用」一語，即得為證實之證明。原處分 及訴願決定並未說明究憑何項勘查結果，而得予如此明確 之認定。況原告於經營期間，除合法之生產管理行為外， 究有無構成污染行為人之事實，被告亦未為積極之舉證及 說明。原處分及訴願決定書所提出者，不過為⑴88至91年 間原告曾有申報類似於土壤內重金屬之廢棄物質；及⑵早 在82年間，原告潮州廠房曾有排放水經被告採樣水質分析 結果超過放流水標準之事實。然而，該「超過放流水標準 」其污染物質為何？放流水係排注於週邊河道管路，與廠 房本身土地土壤內夾雜金屬渣有何因果關聯？且該偶發1 次性之事件行政違規事件（未有後續處罰，顯示早已改善 ），又如何能與15年後方查得之污染結果間加以聯結？另 原告固曾合法為經營、生產，並依法申報廢棄物之處理， 又如何能儘憑前開合法之行為，即逕論原告有不依法令規 定清理污染物之事實，並進而論斷原告與數年後土地上有 污染物質一情必然有所關聯？原處分及訴願決定，不過就 事後確有污染，而原告早先曾於系爭土地上為生產一情， 在別無其他證據下加以臆測連結，而有認定事實不憑證據



之違法。
（二）基於法治國原則，以法律限制人民權利，其構成要件應符 合法律明確性原則，使受規範者可能預見其行為之法律效 果，以確保法律預先告知之功能，並使執法之準據明確， 以保障規範目的之實現。且法律規定所使用之概念，其意 義依法條文義及立法目的，如非受規範者難以理解，並可 經由司法審查加以確認，即與法律明確性原則無違，司法 院釋字第432號、第491號、第521號、第594號、第602號 、第617號、第623號及第636號解釋可資參照。又對人民 違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制 ，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其 構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍 應具體明確，始符合憲法第23條以法律限制人民權利之意 旨，亦有司法院釋字第313號解釋可稽。則土污法第7條第 5項規定主管機關得命為「緊急必要之處分」，並得於義 務人不履行時再課以罰鍰，其義務之內容自當具體明確。 而上開規定，固得由行政機關就裁罰要件為一定之補充， 不當然認有違反法律或授權明確性之規定（即學說上關於 空白刑法、行政罰法之討論）。惟行政機關若怠惰裁量， 逕自依法律授權之抽象概念，課行為人以不確定之義務， 當不能認已符合明確性之要求。本件被告所為處分，僅要 求原告採取「緊急必要之處分」，未告以任何具體應採取 之行為，此觀處分書內容甚明。以此不確定之內容，進一 步聲明為不履行時罰鍰之依據，自不符前開明確性之要求 。蓋處分書內所謂「減輕污染影響」與「避免污染擴大」 ，顯已分屬不同目的，所得採取之措施截然不同。系爭命 令之性質，又非要求為全面性之整治，而僅屬「緊急」之 措施，則所指污染位址，究有無持續擴大污染範圍？有否 對場址以外持續造成影響？何種措施方屬合乎緊急之需求 而屬必要？有他義務人已採取相當措施的情況下，是否尚 有另行採取措施之「緊急性」及「必要性」？均非無疑。 故土污法於99年2月3日之修正中，即將原第7條第5項「命 採取緊急必要之措施」之規定，改為「對於第15條第1項 第3款、第4款、第7款及第8款」之應變必要措施，得命污 染行為人．．．為之」，進一步將命令之內容加以具體化 。則本件訴願決定主張：所謂「緊急必要之措施」，係指 得以「減輕污染影響或避免污染擴大」之各種手段，「任 何足以減輕污染影響或避免污染擴大之方式均屬之」云云 ，顯然放任主管機關事前怠惰裁量，卻又任憑主管機關依 事後之憑斷而任意加以裁罰？行為人無從為合理之預測，



而顯然違反行政行為，特別是剝奪人民權利之行政行為應 予明確之要求。另各級主管機關所為命污染行為人、場所 使用人、管理人或所有人等採取緊急必要措施之行為，乃 屬「下命處分」性質，自需具備行政程序法第92條第1項 規定行政處分之要素，亦即需「行政機關就公法上具體事 件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果 之單方行政行為」，始得據以處罰甚明，最高行政法院94 年度判字第1726號判決可資參照。該判決所指案件中，主 管機關即上訴人於91年1月28日，僅以抽象命行為人為緊 急之應變，於91年2月6日時，再參酌行為人提出之方案， 命行為人為具體之緊急應變之措施（91年2月6日）。原判 決乃認土污法第7條第5項命令之效力，係於91年2月6日方 始發生，而禁止主管機關將上開命令效力追溯至91年1月 28日，不得依91年2月6日認定之具體方案內容，謂行為人 91年2月5日所為措施違背命令而加以裁罰。（三）本件2筆污染土地，已由現所有權人及使用人林永成與林 義成委由台境企業有限公司（下稱台境公司）改善，被告 並限上開所有人於98年12月11日完成土壤改善完成報告之 提送。在已有義務人採取相當措施的情形下，縱原告亦共 同負有緊急應變之義務，是否仍有另行採取措施之緊急性 與必要性，自非無疑。被告未指出具體應變採取之義務， 違反明確性之原則，自不生土污法第7條第5項命令之效力 ，不得以該命令之違反課以罰則。該函至多僅有行政指導 之效果，使原告得依被告指導研擬相關方案，據以作為未 來具體命令之依據，而不得依指導之違反與否，逕課以行 政罰。原處分謂如原告不履行即依法裁罰云云，違背裁罰 構成要件應予明確之要求，自應予撤銷。
（四）本件原告公司自89年間即已停工，現場經其他使用人堆置 建築廢棄物，並從事鋼筋加工作業，為被告所呈調查計畫 書所載明。則建築廢棄物內，必含有各項五金零件及材料 ，不乏銅、鋅、鉻、鎳等金屬物質，甚或有遭混雜不明廢 棄物之可能，鋼筋內亦不乏各項金屬而混為合金，於空地 上為鋼筋之切削、加工、焊接，粉塵、溶液等經長期溢散 ，堆置、沖刷，豈能謂無造成本件場址污染之可能。又系 爭場址部分土壤內所含銅、鋅、砷、鉻、鎳等金屬物質， 若經人體吸攝或食用而進入人體之循環，固會對人體生理 產生不一之影響。惟各該金屬物質依被告所主張，係原告 於89年停工後所遺留。則本件97年完成現場調查工作時， 業已歷7、8年許，上開金屬物質仍穩定留存於場址土壤當 中（亦可能非為原告所造成），並未有溢散揚塵、向外流



散或進入當地地下水循環之情形，一定期間內顯無污染擴 大或遭人體吸攝食用而致生危險之可能，是否有土污法第 15條第1項及同法第7條第5項所稱「為減輕污染影響或避 免污染擴大」之情形，而需採取應變措施，非無合理之懷 疑。依被告答辯狀附具之「謙有鋼鐵潮洲廠土壤調查分析 結果摘要表」所顯示，所謂砷含量超過管制標準者，不過 僅8處採樣點中S0000000000處，測得濃度為84.2毫克/公 斤，僅較管制標準值60毫克/公斤逾約百分之40許。其餘 銅、鎳、鋅、鉻等，則常見於一般建材、五金零件及各項 金屬製品，為日常生活中本即能得見，單純存留於人類生 活環境當中，未經吸攝或食用，顯無產生直接危害之可能 。而依「謙有鋼鐵潮州廠採樣分析項目一覽表」，部分採 樣點上更設有舖面，係採取舖面下方之土壤而為檢測，該 檢測樣本無與地面上人員有直接接觸之可能甚明。故被告 答辯意旨謂：「附近有若干住宅社區，人員來往頻繁，故 如有人員進入場址，即有接觸污染土壤之毒性風險」云云 ，明顯誇大而不實。另被告以附近社區人員可能進入，為 本件具緊急必要之依憑，卻又謂本件係命被告進行「整治 」，「原告可自該處分內容知悉其負有提出整治措施之義 務（而無設立警告標誌、提供飲用水等義務，蓋與整治無 涉）」云云，已顯有矛盾之情形。且依被告已核定之土壤 改善計畫，同未見防杜鄰近社區民眾接近之措施。自調查 報告產生迄今，被告亦未依土污法第15條之授權逕自為之 。所謂附近社區民眾可能接近而有緊急應變必要云云，顯 無從據以認定。
（五）被告謂污染整治及提出整治計畫一事，為廣義之緊急必要 措施，而得依土污法第7條第5項命污染關係人為之云云， 顯有便宜行事，而紊亂土污法所設法律體系之嫌。蓋土污 法依其章節，明確區分為調查評估措施、管制措施及整治 復育措施。其中整治措施依土污法第22條，需先依同法第 14條所提出之調查評估結果，據該調查結果於主管機關通 知後6個月內，提出整治計畫而實施。於期限屆滿前30日 至60日內，尚可敘明理由申請展延，展延後亦得為再次展 延。而污染控制計畫依土污法第13條規定，亦給予6個月 之期間，得於期限內完成調查工作而擬定，並得展延1次 。至土污法第7條第5項，係逕命污染關係人為一定之「應 變措施」，未輔以調查評估、一定之提出期間及展延等相 應配套規定。於已實施控制計畫及整治計畫之控制、整治 場址內，亦得命為之。被告訴訟代理人於99年5月11日準 備程序中亦陳明：「緊急應變主要是不要讓污染物跑出去



．．．一開始的緊急計畫還是先移除廢棄物、污染物或隔 離不要讓人接觸、豎立警告標誌」等語明確。所謂緊急應 變措施，自係具體、臨時、短暫而屬一次性之措施甚明。 本件被告依土污法第7條第5項之規定，設定相應於緊急應 變措施之短暫期限（本件僅1個月），自應為具體、明確 ，而得立即執行之指示。被告並無不能明確之情事卻不為 ，自違反行政程序法第5條：「行政行為之內容應明確」 之具體要求，屬違法而應加以撤銷甚明。而被告機關僅設 1個月之期限，卻又謂命原告採取曠日廢時之整治措施云 云，已屬行政程序法第111條第1項第3款「內容對任何人 均屬不能實現」之處分而無效。縱強行將該「措施」一詞 解釋為「提出計畫」云云，亦已不當剝奪原告公司依土污 法第22條提出整治計畫前所得享有之期限及展延利益。被 告訴訟代理人於99年5月11日準備程序時表示：「主管機 關的作業流程是，一開始對抓到的污染行為人、關係人要 求其為初步緊急措施」等語，似一律命為緊急必要措施， 於99年6月11日答辯狀二內又謂：「實務上於修法前如係 命義務人採取緊急整治措施者，其處分有關義務內容之記 載亦與本件處分極其類似」，顯見各縣（市）主管機關係 慣常以此便宜行事之方式為之，規避土污法就控制、整治 措施所定程序及期限，逕以此種處分強要受處分人依主管 機關恣意之指示，為各項控制、整治之措置，剝奪受處分 人依法得享有之各種權利，而並未具體斟酌有無緊急應變 必要甚明。此一便宜行事之方式，陷受處分人於必然違背 指示而隨時遭受重罰之危險及恐懼，豈能以有他違法處分 之存在，而有他處分人亦默默忍受，即認本件之處分係屬 合法，而強要受處分人接受之理。相類似處分之存在，反 足見司法機關確有以判決糾正此類違法不當之處分，而回 歸土污法正常運作之必要。而土污法第7條第5項經修正後 ，亦將所謂應變措施，明定係指同法第15條第1項各款所 列舉，顯係針對實務上屢為概括不當之處分行為而為。該 修正之意旨，應屬本為原條文文義、體系之當然解釋，而 僅將原條文之文義進一步明確，非屬法律之變更甚明。原 處分縱依舊法規定，亦違反法律之明確性而應予撤銷。至 被告訴諸於所謂「污染者負責之歸責原理」，而謂原告依 系爭處分應與土地所有人共同執行改善計畫或單獨接續實 施改善計畫，本件處分並未違法云云，顯又混淆實體歸責 與正當程序之區別。蓋「歸責原理」本身，並未允准被告 違背法定之授權與程序而恣意對污染者課以處分。土地所 有權人自行整治處理後，各該關係人間如何依所謂「污染



者負責之歸責原理」最終負責，均已為土污法第31條所規 定，土地所有人本得於事後向污染行為人訴追而請求分擔 費用。而共同執行或接手執行與否，涉及污染土地關係人 間彼此間內部之各項事務協調及土地管領支配等問題，確 有執行上之困難，更遑論以一紙命為緊急必要措施之處分 ，即謂需共同或接手執行整治計畫。而依被告所提送之改 善計畫內表9.1改善計畫行程表，其改善期程均至97年底 結束，而據聞被告亦業於98年8月6日為採樣監測。則其採 樣分析結果如何？若已改善完畢，則顯已無再委託他公司 進行改善之必要，各污染土地關係人間應類同於所謂連帶 債務關係，一人履行完畢後，全體債務關係自然消滅，僅 關係人間得依「污染者負責之歸責原理」就內部分擔之問 題再為訴追。主管機關自不能再命各該污染土地關係人為 各項措施或改善甚明。
（六）被告主張「系爭場址調查採樣時，係撿擇原告廠區之『高 污染潛勢區域』佈點為之，查得污染結果與被告營運時可 能產生污染物質相符，現地號89號位址僅從事之鋼筋加工 業，不可能產生如此多樣之污染物質，88地號則未使用云 云」。惟本件被告所稱污染物質，僅銅、鋅、砷、鉻、鎳 等5種常見於各種建築五金及日常用品之金屬及類金屬（ 砷）材料，未見有甚為罕見，非原告工廠製程即不可能產 生的物質。且所謂自原告廠區之「高污染潛勢區域」進行 佈點之結果，依「謙有鋼鐵潮州廠土壤調查分析結果摘要 表」顯示，該8處採樣點中，有3處採樣點未有物質超過管 制標準，2處採樣點僅1種物質超過標準，又有2處採樣點 僅2種物質超過標準，顯見上開所謂「高污染潛勢區域」 ，其污染種類均甚為單一，未有所謂多元複雜的情形。又 原告於該場址從事鋼材軋延、伸線及擠型之製程中，因鋼 材雜質沈積、汽化所產生之爐渣及集塵灰，所含物質較為 駁雜，其污染應同時有多種物質之情形不符，自較可能為 現所有人所為鋼筋加工過程中，因切削、磨耗、銲接（銲 材含各種合金添加物、還原劑及助熔原料）、電鍍等，使 各項金屬物質不當散逸而污染所致。而系爭場址除有前揭 鋼筋加工施作外，依謙有鋼鐵潮州廠調查計畫書廠區所示 場址勘查結果，亦顯示有「廠房都已拆除部分空地堆置建 築廢棄物」之情形。故系爭場址經土地所有權人買受後， 顯有長期缺乏管理，任憑他人進出，甚而隨意傾倒有害事 業廢棄物的情形。則建築所用各項廢棄五金，顯均任意雜 置於系爭場址，是否其他事業廢棄物另混置其中，亦不得 而知。被告答辯意旨，僅提及鋼筋加工，就更嚴重之事業



廢棄物傾倒一情卻置而不論，顯有避重就輕，而不當歸責 原告之情形。另被告主張「有污染物質超過標準，即屬土 污法第7條第5項所稱『影響人體健康之虞』，得依該條項 命污染行為人進行包含整治在內幾無任何範圍限制之各項 措施。」云云，顯甚為荒謬。蓋依修正前（99年1月8日） 土污法第7條第5項所稱緊急必要措施，固未明示該措施之 種類及範圍。惟其立法理由內有明確謂：「三、公私場所 之土壤、地下水中污染物可能產生有毒氣體而有嚴重危害 人體健康之虞，亦可能會影響農漁業生產或造成地下水體 污染之慮，故第5項明定主管機關應依序命土壤、地下水 污染行為人、場所使用人、管理人或所有人採取必要措施 ，以減輕或避免污染之危害或擴大。」故所謂「影響人體 健康之虞」，顯係指污染物質會揮發、汽化，而有遭吸攝 入體而產生即時危險之情形，否則「影響農漁業生產或造 成地下水體污染」，亦會因飲食而影響人體健康，何需重 複規定？。本件污染物質均無汽化、揮發、溶解溢散，亦 無影響農漁業生產或造成地下水體污染，均無遭吸攝入人 體而產生緊急危險之情形，該污染情形亦無進一步擴大之 情形，自不符合前開需為緊急必要處分之條件。（七）行政機關查有污染物質超過管制標準，而有整治必要之情 形，應視有無前開緊急應變必要，循序命提出：⑴緊急應 變措施（視情況而定）⑵調查評估計畫及⑶整治計畫等。 此參最高行政法院91年度判字第2335號判決，該件行政機 關（同為屏東縣政府）獲知檢查結果而查有漏油溢散之情 形後：係先請被上訴人提出說明，再請上訴人於7日內採 取緊急處理措施，後於1個月內提出污染有關資料，再命3 個月提出調查計畫書，才再命函報相關改善措施及整治計 畫。每一階段均依法給予受處分人詳細之指示及適當之準 備時間，未如本件般便宜行事，逕以「緊急整治必要措施 」一語，即欲涵蓋所有行政機關依法所應為之措置，規避 其行政程序上之義務，而侵奪受處分人應有之權利。被告 固謂有他機關為相同之處置，並舉其他機關之類似處置為 憑。惟上開偶見濫用「緊急應變措施」，而不當規避土污 法所定各項措施應為程序之情形，顯業經上級行政機關及 立法機關所注意，而旋於99年1月8日修正時，以將第7條 第5項以準用修正條文第15條之方式，明文規定相關應變 措施之類型，係針對上開不當濫用之情形加以糾正甚明。 此參提案人行政院於提案說明內表示：「修正第5項，為 明確規定必要措施之內容，爰修正應變措施得準用修正條 文第15條相關規定」即知（見立法院公報第99卷第5卷第



404頁）。又「法令規定之形式，通常有概括規定、列舉 規定、例示規定或例示規定加概括規定等方式。概括規定 涵蓋較廣，不易遺漏，惟常因語意不確定而生疑義。列舉 規定則文義較明確，但易發生掛一漏萬之弊。單以例示規 定，除例示規定外如何適用該規定，亦有疑義。為避免上 述之弊病，多數法令採例示兼概括規定。以此方式所訂， 概括規定係補充例示規定之不足，故概括規定須以類似例 示規定之意旨，作為其解釋之根據」，有最高行政法院94 年度判字第00077號判決意旨可參。故修正後第15條第1項 第8款所謂「其他應變措施」，其解釋自不能漫無邊際， 而應依前7款所列舉之行為類型，為解釋之根據。而「整 治行為」既另有完整之措置程序，且缺乏所謂「緊急」「 應變」等特性，與該列舉之7款行為性質不符。被告主張 修正後土污法第15條第1項第8款之「其他應變措施」，亦 包括命提出整治計畫云云，自前開法令規範者有間。而縱 依修正前土污法，其施行細則第19條內，亦規定整治計畫 之提出應給予3個月的期限（修正後為6個月），被告假緊 急必要處分為名，不當剝奪原告提出整治計畫所應享有之 期限利益，自屬違背法令。被告雖又以土污法施行細則第 14條及第21條規定，謂土污法所定控制計畫及整治計畫之 撰寫必須符合一定之格式，應變措施並不要求該複雜而嚴 謹之撰寫模式，無給予較長期間之必要云云。惟被告命土 地所人提出之本件改善計畫書，其目錄編排即依照前開土 污法施行細則第21條各條項為之，被告謂該撰寫不需依上 開格式云云，顯與事實不符。況該土污法施行細則第21條 所需記載者，包括有：①計畫提出者、撰寫者及執行者之 資料。②計畫大綱。③場址基本資料。④場址現況及污染 情形。⑤污染物、污染範圍及污染程度。⑥整治基準或整 治目標。⑦整治方法。⑧污染監測計畫。⑨污染防治計畫 。⑩場址安全衛生計畫。⑪整治完成之驗證計畫。⑫整治 經費預估。⑬整治期程，均僅係一整治之「計畫」所當然 會記載之內容。形式上免除依該格式記載之義務與否，均 不影響擬定「整治計畫」所需費之時間。而所謂整治，係 將污染物質由管制標準以上降低至以下。本件污染物質逾 管制標準以上，與其餘應為整治之案件並無任何不同，亦 無任何較為特殊之而應為緊急處置之事由，若得隨意以藉 口規避法規所賦予之期限利益，前開土污法之規範豈非形 同具文，被告之答辯顯無理由。
（八）原告於98年9月初接獲原處分後，即有積極了解現場狀況 ，並由董事長甲○○親向系爭88、89地號土地所有人林義



成及林永成詢問系爭場址污染及處置情形，而獲知上開土 地均早經地主與台境公司簽約，由台境公司人員駐上開場 址執行整治措施當中，而原預定改善計畫，亦已接近完成 之階段，顯無任何應緊急處理之事項明確。而後續是否共 同施作？如何施作？要否負擔經費？負擔比例為何？均非 短期間所能完成協議，且牽涉原告與土地所有人間之糾紛 ，需經原告股東會協議後方能決定。蓋系爭場址土地出售 時，因其上仍有廢棄廠房設備留存，其售賣予現所有人之 價格乃甚為低廉，約定由買受人自行整理所留存之廢棄廠 房設備。故該事後之整理是否有不當而造成現址污染之情 形，乃值斟酌。另買受人當初係為興建廠房使用而購買， 為何會任由該地傾倒建築事業廢棄物，上開事業廢物是否 造成或加重本件之污染，在上開爭議未予釐清以前，原告 自不願貿然允諾一定之分擔比例，顯不能以各該土地所有 人稱被告尚未給付一定之止錢，即謂原告有置之不理之情 事。而原告上開處理過程中，被告所定一個月的期間轉瞬 即過，原告認該處分內容極不明確，場址已在積極整治當 中，並無需緊急處理之情事，系爭整治工作又趨近於完成 ，不應因此而受有不履行之處罰，乃依法提出訴願及行政 訴訟。被告若認檢測並未通過，整治仍未完成，且應由原 告接手而負最終之責任，自得依土污法第17、22條等規定 ，給予原告適當期限而命提出相關控制或整治計畫。豈能 一再將錯就錯，非要以不合理之要求，陷原告於隨時遭處 罰之處境，而以此顯有瑕疵之處分強脅被告履行其本可透 過合理之行政措置達成之目的。試問在已逾越期限的情形 下，詢問原處分如何履行，又如何能變更該逾期之處境， 原告依法提出訴願抗辯，靜候被告進一步較為合理之處分 ，並不違常情。被告竟以原告並未主動向行政機關詢問， 謂原告自始無履行其身為污染行為人義務之意願，違反所 謂明確性原則之規範意旨，將所有責任歸諸於原告，原告 豈能甘服。又被告謂相同處分內容經被告命場址所有人， 均能於1個月期限內完成提出改善計畫措施云云，亦殊值 懷疑。被告並未提出各該案件中，其處分送達迄改善計畫 經核准而履行之期間以實其說。依被告所呈改善計畫前開 說明，受處分人接獲通知後，需向被告詢問如何履行？履 行至何種程度？再雇請環工公司為全址之調查查評估及檢 驗，而撰寫長達年餘整治期程之計畫及送審，恐甚難能於 1個月內完成。蓋許多受處分人基於民不與官鬥，避免紛 爭之立場，縱處分內容並不合理，亦往往默默忍受，陷己 身於可能無故遭罰之困境，而冀望行政機關片面之善意，



然而此恐非受處分人所應負之義務，豈能因此謂提出訴願 之受處分人均屬惡意而故不履行云云等情，並聲明求為判 決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）原告未依規定清理污染物，自屬系爭土地之污染行為人無 疑：
１、「污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水 污染之人：⑶未依法令規定清理污染物」99年2月3日修正 前土污法第2條第1項第12款第3目（修正後移列為同條項 第15款第4目，文字未修正）定有明文。為貫徹污染者負 責原則，土污法對於土壤或地下水污染之整治工作，原則 上均要求污染行為人從事或由其承擔整治工作所支出之費 用，如修正後土污法第7條第5項、第13條第1項、第14條 、第15條第2項、第22條第1項及第43條等。又「事業廢棄 物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關 之規定。前項事業廢棄物之貯存、清除、處理方法及設施 標準，由中央主管機關定之。」「一般事業廢棄物之貯存 方法，應符合下列規定：．．．二、貯存地點、容器、設 施應保持清潔完整，不得有廢棄物飛揚、散逸、滲出、污 染地面或散發惡臭之情事。」廢棄物清理法第36條及事業 廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第6條第1項第2款分 別定有明文。是以有關事業廢棄物之貯存、清除、處理方 法及設施標準，已由環保署定有「事業廢棄物貯存清除處 理方法及設施標準」供事業遵循；倘事業就其廢棄物之貯 存、清除、處理或相關設施與前開標準規範內容不符，而 致土壤或地下水污染者，即已構成土污法所規定「未依法 令規定清理污染物」之污染行為人。本件系爭土地前由環 保署委託瑞昶科技股份有限公司辦理「96年度廢棄工廠土 壤及地下水污染潛勢調查計畫」，該報告於第12頁指出原 告所屬潮州廠之主要製程為金屬軋延、伸線及擠型業，次 於第14頁指出其製程各階段產生之廢棄物，並於第16頁進 行實際調查前即已研判：「依據本廠運作資料，於土壤及 地下水環境中可能產生之污染物質主要包括爐渣及集塵灰 等事業廢棄物可能含有鉛、鉻、鎘、鎳、銅、鋅等重金屬 。另本廠軋鋼爐使用大量燃料油，亦為造成污染之可能來 源。常見之污染區位包括：金屬軋展製程區、儲槽、管線 設施區、廢水處理設施區、廢棄物以及污泥貯存或堆置區 、廠區空曠地區（可能掩埋事業廢棄物區域）」。另依該 報告第19頁記載，系爭土地北側即有明顯可見之廢棄物堆 置及廢棄噴砂用之金剛砂區。




２、瑞昶科技股份有限公司依其研判之高潛勢污染區域進行佈 點（前開報告第22頁），就採樣樣本加以分析並作成調查 結果，發現8組土壤採樣樣本中有5組重金屬含量超過土壤 污染管制標準，其種類包含銅、鋅、砷、鉻、鎳等，與調 查前依原告潮州廠製程研判之可能污染物質大致相符，堪 認為原告所造成且該廠於現場調查時發現地面夾雜金屬渣 ，顯有廢棄物污染地面之情事存在。
３、綜上，原告所屬潮州廠經環保署委託瑞昶科技股份有限公 司進行污染調查，確認已有土壤遭受重金屬污染情事，且 其採樣點為該廠高污染潛勢區、重金屬物質與其製程相符 、現場亦有廢棄物堆置及金屬渣散逸地面之情事。是以原 告就其製程產生之廢棄物，顯未善盡廢棄物清理法及事業 廢棄物貯存清除處理方法及設施標準所定不得使廢棄物飛 揚、散逸、滲出、污染地面或散發惡臭之義務，而構成「 未依法令規定清理污染物」之要件，自屬系爭土地之污染 行為人無疑。另原處分說明段第3項所稱之「土地並無其 他產業利用」，係僅指發現土壤中夾雜金屬渣之區塊，而 非泛指全廠區；亦即被告認定原告為污染行為人，並非以 原告潮州廠歇業後全廠區即無其他產業利用為理由，而係 依據前開調查報告之結果，併予敘明。
（二）原處分並無內容不明確之情事：
１、「各級主管機關為查證工作時，發現土壤、地下水因受污 染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者， 應命污染行為人、場所使用人、管理人或所有人採取緊急 必要措施，以減輕污染影響或避免污染擴大。」修正前土 污法第7條第5項定有明文。是以主管機關於場址查證階段 時，如認為該區域之污染情形有影響人體健康、農漁業生 產或飲用水水源之虞者，即得命污染行為人、場所使用人 、管理人或所有人採取緊急必要措施，以減輕污染影響或 避免污染擴大。本件原告既為系爭土地之污染行為人，已 如前述，則被告自得依前開規定命原告就系爭土地採取緊 急必要措施。至於緊急措施之內容，原處分說明段第4項 已載明係為「提出採取緊急整治之必要措施，以減輕污染 影響或避免污染擴大」。至於具體之污染整治措施應如何 進行，依環保署98年1月23日發布之「土壤及地下水污染 場址改善審查及監督作業要點」第10點準用第4點之規定 ，應先由污染行為人即原告自行訂定緊急必要整治措施之 執行計畫後提送所在地主管機關即被告審查，並於審查核 定後據以實施，而非由被告逕行於處分內設定其緊急必要 整治之工法、範圍等細節性事項。準此，原處分命原告辦



理之緊急整治必要措施已屬明確之指示，後續之辦理方式 亦均有法規可資遵循；是以原告認為原處分之指示未臻明 確，係不熟悉土污事件相關法規所產生之誤解，自不足採 。
２、土污法於99年2月3日修正後，固將第7條第5項之必要措施 內容準用同法第15條之規定辦理，惟原處分係於98年8月2 5日作成，亦不受嗣後修法內容之拘束。況原處分說明第4 項既已載明「貴公司顯為該地號之污染行為人，依法應命 貴公司提出採取緊急整治之必要措施，以減輕污染影響或 避免污染擴大」，則原告自得在減輕污染影響或避免污染 擴大之前提下擬訂緊急必要整治措施。是以原處分縱未具 體引用第15條各款規定之內容，亦無處分不明確之違法情 形。又本件縱係依修正後土污法之規定，被告亦僅將準用 第15條第1項第7款規定而命原告「提出移除或清理污染物 之整治必要措施，以減輕污染影響或避免污染擴大」，與 本件原處分之內容亦無實質差異；至於第15條第1項第7款 以外之其他各款，既與整治措施無涉，自不可能為原處分 義務內容所涵括，是以原告於99年5月11日準備程序中主 張「．．．若原告僅為部分行為，被告再指摘原告沒有設 立警告標誌而裁罰，原告無法接受」等，顯屬過慮。質言