臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第四四二八號
原 告 甲○○
被 告 經濟部
代 表 人 林義夫部長）
訴訟代理人 乙○○
丙○○
右當事人間因水利法事件，原告不服行政院中華民國九十年四月二十日台九十訴字第
０二三二八０號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
Ａ、原告於民國（下同）八十九年間未經申請許可，在新竹縣竹北市○○段番子寮 小段田一一五之三地號、已公告為頭前溪河川區域內之行水區內私有地，施設 構造物及放置大型貨櫃屋乙個，而遭被告機關所屬單位水利處第二河川局於八 十九年五月十五日查獲。
Ｂ、被告機關基於以上之客觀事實，而認定原告違反行為時水利法（七十二年十二 月二十八日修正公布者）第七十八條第一項第一款之規定，乃於八十九年十月 二十三日作成經（八九）水利二管字第Ｚ000000000號行政處分，依 行為時水利法第九十二條之一之規定，對原告課處罰鍰銀元六千元（新台幣一 萬八千元），並命原告於八十九年十一月二十日以前回復土地之原狀。 Ｃ、原告對此行政處分不服，提起訴願，而經行政院於九十年四月二十日台九十訴 ○二三二八號決定書駁回原告之訴願，原告乃提起本件行政訴訟。二、兩造聲明：
Ａ、原告聲明：
求為判決撤銷原處分、訴願決定。
Ｂ、被告聲明：
求為判決駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
Ａ、原告主張之理由：
１、原告所原有使用之農舍與庫房位於高速鐵路工程之範圍內而遭徵收拆除，為 便於耕作並使繁多之農事設備設施與數部大型農機具免於日曬雨淋而繡蝕， 原告乃於私有之座落新竹縣竹北市○○○段番子寮小段第一一五之三、一一 五之六地號土地上申請興建農舍庫房以安置之，詎被告機關竟課以原告違反 水利法為由而為罰鍰銀元六千元，並限期拆除之處分，原告不服乃依法向行 政院提起訴願，惟行政院於九十年四月二十日以台九十訴字第０二三二八０ 號決定書駁回訴願，顯然漠視原告之權益與憲法之保障，原告絕不甘服。 ２、次查被告機關之處分與訴願機關駁回訴願決定之依據，無非係以「原告之前
開私有土地係位於頭前溪河川區域之行水區內，依法應受水利法之約束」云 云，惟查：
ａ、原告前曾依法依規向相關管轄機關申請興建農舍庫房以安置繁多之農事設 備設施與數部大型農機具，詎該相關管轄機關均一再拒絕原告之申請與哀 求，原告迫於無奈並為保全賴以維生之前開農機設備，且梅雨季與雨期屆 至諸多維生機具即將不保，乃於私有之系爭土地上施設構造物及大型貨櫃 屋以保全之！是原告所為確係緊急避難之正當應急防禦行為，依法應係免 罰之列，焉能遽以行政罰相繩。
ｂ、又系爭土地早經存在於前開土地上，並係依法可得移轉之私有土地，相關 管轄機關與單位並未限制移轉取得及登記，是原告信賴地政機關之登記而 取得之土地，依法應受保障！抑且，憲法對於人民財產權之保障，亦有明 文之規定，焉能任意以法令限制人民使用土地？相關單位與機關焉能以河 防安全無限上綱而限制原告使用系爭土地？難道不切時宜之水利法位階高 於一切法律，甚至高於憲法﹖百姓該如何適從之﹖ ｃ、頭前溪河川行水區之劃定係於五十五年由水利單位劃定，依規定每五年需 檢討一次河川治理線，詎頭前溪河川治理線於七十六年檢討之後即未再檢 討或重新劃定。抑且，當年劃定之河川治理線，地政單位並未到現場釘樁 及改圖，更未曾變更土地編定，是故百姓顯然無從得知所購得之土地係行 水區之土地！是被告機關之疏於檢討改定河川治理線與河川區，額已違背 職務行為而怠忽職守，焉能令原告擔負公務員違失所肇生之責任？ ｄ、又既係將系爭私有土地劃為行水區，則應依法徵收之，或係依法公告禁止 私有、禁止移轉登記，豈能任由私有並移轉﹖是被告所轄機關之所為顯有 預設陷阱之嫌，更有故意興訟或挑起百姓紛爭之疑，亦有置人民百姓之權 益如敝屣之心態，如何服人﹖原告豈能甘服﹖
ｅ、又頭前溪河濱公園亦係位於頭前溪河川行水區內，相關單位不但豎立廣告 牌以及設置諸多遊樂設施，甚至豎立數百枝之電桿（自頭前溪大橋至隆恩 圳間即豎立數百枝之電桿），竟不見依法取締或令拆除，難道廣告牌、遊 樂設施、路燈、電桿均不妨害行水﹖均無妨礙水流之行為﹖從而，原告於 私有土地上臨時搭建造作物與貨櫃屋以保全農具並就近耕作，且距離河床 甚遠絕無妨礙水流與行水之虞，竟遭禁止與處分，焉能令人甘服﹖同屬頭 前溪行水區高灘地之使用，竟然被告機關於水利法之適用有二套標準，顯 然差別待遇與違法，更有瀆職之嫌！是被告機關之立場已然偏頗，渠對原 告之處分顯失允當與公平，乃被告不察竟為駁回訴願之決定，更難昭折服 ！
３、按不完備與不周全之法令，即係法令之瑕疵，而水利機關既有以上執行不當 與失職之處，顯然已失卻執法之正當性與公平性，竟仍將該水利法無限上綱 ，更剝奪原告之財產權與使用權，顯然違憲！原告信賴地政機關之登記並使 用系爭土地並無妨害行水及他人之使用，應受憲法之保障，無庸置疑！是以 綜合以上之事實與理由，被告機關之原處分與訴願決定，其依據法源已不適 法且係明顯之瑕疵不當，請予撤銷。
Ｂ、被告主張之理由：
１、作成本件行政處分所依據之法令：
ａ、行為時水利法第七十八條第一項第一款：
主管機關為保護水道，應禁止左列各事項：
一、在行水區內建造、種植、堆置、挖取，或設置遊樂設施，豎立廣告 牌，傾倒廢棄物，足以妨礙水流之行為。
ｂ、行為時水利法第九十二條之一第一項前段： 違反第七十八條第一項各款情形之一者，除通知限期回復原狀、清除或 廢止違禁設施外，處六千元以上三萬元以下罰鍰；．．．． ｃ、行為時水利法第八十二條：
水道治理計畫線或堤防預定線內之土地，經主管機關報請上級主管機關 核定公告後，得依法徵收之；未徵收者，為防止水患，並得限制其使用 但不得逕為分割登記。
ｄ、水利法第八十三條：
第一項：尋常洪水位行水區域之土地，不得私有；其已為私有者，得由 主管機關依法徵收之，未徵收者，為防止水患，並得限制其使 用但不得逕為分割登記。
第二項：前項所稱洪水位行水區域，由主管機關報請上級主管機關核定 公告之。
ｅ、台灣省河川管理規則第九條：
第一項：河川區域之劃定與變更由管理機關測定後報本部核定公告，並 函送當地縣（市）管理機關轉由有關鄉（鎮、市、區）公所揭 示並公開閱覽。
第二項：前項公告劃入河川區域內之公私有土地，管理機關得依水利法 及本規則相關規定限制其使用。
２、認定事實所憑之各項證據資料及其認定理由： ａ、本案原告未向河川管理機關申請許可，擅自於前揭新竹縣頭前溪竹北市○ ○段番子寮小段田一一五之三地號已公告河川區域內之行水區內私有地施 設構造物及放置大型貨櫃屋一個，案經被告機關水利處第二河川局於八十 九年五月十五日派員會同原告現場會勘查明等事實，有會勘紀錄為憑。 ｂ、且會勘紀錄結論五，另載明：「．．請（原告甲○○）於八十九年五月二 十五日前回復原狀」等文字，現場並經原告確認無誤後，簽名於會勘紀錄 上。
３、從而被告機關基於維護河防安全之河川管理需要，按違章事實，依水利法第 九十二條之規定，處原告罰鍰銀元六千元，並限其於八十九年十一月二十日 前回復原狀，即無不妥。
４、對原告爭執各點之反駁：
ａ、原告稱：「本件土地為其私有土地」云云，惟依水利法第七十八條及第八 十二條規定，本案土地係位於水道治理計畫線內即行水區土地，縱未徵收 者，為防止水患，仍得限制其使用。
ｂ、另原告亦不得以各地行水區均可見建造物，免除其違法責任。 理 由
一、程序方面：
本件原告於九十年六月十五日起訴時，被告機關代表人（部長）為林信義，嗣由 林義夫於九十一年三月二十一日接任，是被告由林義夫聲明承受訴訟，核無不合 ，應予准許。
二、兩造爭執之要點：
Ａ、原告於八十九年間，在新竹縣竹北市○○段番子寮小段田一一五之三地號之私 有地，施設構造物及放置大型貨櫃屋一個，經被告機關所屬單位水利處第二河 川局於八十九年五月十五日查知上情。
Ｂ、被告機關基於以上之客觀事實，而認為：
１、上開土地已公告為頭前溪河川區域內之行水區。 ２、原告則是在未經申請許可之情況下，在行水區之土地上施設構造物及放置大 型貨櫃。
３、原告上開作為已屬在在行水區內建造（施設構造物部分）及堆置（放置大型 貨櫃屋）之行為，且足以妨礙水流。而以原告違反行為時水利法第七十八條 第一項第一款之規定，依同法第九十二條之一之規定，對原告課處罰鍰銀元 六千元，並命原告於八十九年十一月二十日以前回復土地之原狀。 Ｃ、原告對於上開行政處分則表不服，而基於以下之理由，認為原處分認定事實及 適用法律均有錯誤：
１、原告主觀上不知自己的土地在行水區內。
２、又客觀上，行水區之劃分本身即有錯誤，故原告系爭土地不應劃在行水區內 。
３、原告設置上開物件於土地上是緊急避難之應急防禦行為，應予免罰。 ４、原告私人所有之土地，應受憲法飲保障，被告機關不得任意以法令限制人民 使用土地之權利。
５、又同樣在行水區內，有公私機關設立之諸多設施（如廣告牌、遊樂設施、路 燈、電桿等），為何這些設施即沒有妨害水流﹖原告之設施卻有妨害水流﹖ 被告機關之認定顯有二套標準，對原告有差別待遇。三、本院之判斷：
Ａ、有關「原告系爭土地客觀上是否位於行水區」一節： １、按依水利法第七十八條及同法施行細則第一百四十二條第一款之規定，水道 如果已築有堤防時，該二堤間之土地即為行水區。因此行水區之認定，依法 令乃是有有客觀之標準可尋，並非如原告所言，可由行政機關任憑己意，隨 意在地圖上劃定。
２、又查依被告機關提出、附於原處分卷內之之地圖顯示，原告系爭土地之座落 位置，正在頭前溪水道二側堤防之內，其土地所在之位置為行水區一節，乃 屬極為明確之事實，應堪認定屬實。
Ｂ、有關原告主張：「其主觀上對於前開土地位於行水區內一事並不知情」一節部 分：
１、按依訴願卷所附、新竹縣竹北市公所八十八年十二月十三日發文之竹市建字 第二六五九二號函所示，原告早於八十八年十一月二十二日即向新竹縣竹北 市公所申請許可在上開土地內設置農機具室使用，而遭新竹縣竹北市公所以 上開土地位於頭前溪堤線內，而予以拒絕。其後原告還多次新竹縣政府或被 告機關所屬水利處第二河川局申請搭建許可，均遭拒絕。此亦有多份公函附 於上開訴願卷內。
２、基於以上之證據資料，原告所言：「其施設構造物及放置大型貨櫃之前，並 不知系爭土地位於行水區內」云云，顯有不實，難以採信。 Ｃ、有關原告所言：「施設構造物及放置大型貨櫃，係為緊急避難，屬應急防禦行 為，應予免罰」一節。本院則認為：
１、按緊急避難而免責之要件，以有發生災難之高度可能性存在，且現實情況急 迫，除了選擇侵犯另一個法益外，即別其他適當之作為來保存所欲保護的法 益為前提。且避難方式應該其選擇最不損害他人利益之方式，不能過當。 ２、本案依現有各項證據資料顯示，原告所欲保護之法益不過是個人之農機設備 在雨期屆至時不被雨淋而損害，其有各種方式可以選擇（例如另外租屋放置 或以帆布遮蓋等），當時也無災難可能發生的事實上急迫性，原告卻單純為 保護個人財產私益，而去犧牲防洪、防災等長期的公共利益，從法益權衡的 觀點，其作為方式本身亦屬過當，無從解免本件行政罰責任。 Ｄ、至於原告所言：「其私有土地之財產權應受憲法保障」一節，按憲法第二十三 條明定，人民之自由權利如為增進公共利益所必要者，仍得依法限制之。而民 法第七百六十五條復指明，所有人對所有物權利之行使受有法令之限制。水利 法第七十八條之規定，正是基於公共利益而對私有土地所有權所為之限制，更 無違反「比例原則」可言，因此其合憲性應得肯認，而原告對系爭土地之合法 使用權能亦不得謂受到違法之侵害。
Ｅ、原告尚謂：「同一範圍行水區內，存有公私機關設立之諸多設施，單純對其取 締有違公平原則」云云，惟查：
１、原告有在不得設置構造物及堆置大型貨櫃屋之行水區內違法設置及堆置，其 行為應已符合水利法第七十八條第一項第一款之違章構成要件，被告機關自 得加以處罰，並命其回復原狀。
２、而被告機關對於原告周邊土地之違法使用情況，亦在本院審理中表明將編定 時間表依次取締，並非縱容此等違法使用情況。 ２、退一步言之，即使行政機關怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除 而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，因此其他人民不能要求行 政機關比照該違法案例授予利益，亦即人民不得主張「不法之平等」。是以 縱使主管機關未積極取締其他類似違法使用之案件，亦屬行政機關之違法失 職，不得因此創設（賦予）人民權利，亦即人民違法情事不應因此受法律之 保護，原告自不能憑此要求免罰且繼續維持原來的違法使用狀況。四、綜上所述，本件被告機關對原告所為違章課罰與命回復原狀之行政處分於法並無 不合，訴願決定予以維持亦無違誤，原告訴請撤銷於法無據，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。
中 華 民 國 九十一 年 五 月 一 日 臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 張瓊文
法 官 黃清光 法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 五 月 一 日 書記官 林麗美