最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第997號
上 訴 人 甲○○○○○○○○○
乙○○○○○○○○
被 上訴 人 交通部臺灣區國道高速公路局南區工程處
代 表 人 洪明鑑
上列當事人間採購事件，上訴人對於中華民國97年10月31日高雄
高等行政法院96年度訴字第818號判決，提起上訴，本院判決如
下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人分別參與被上訴人辦理之「國道三號古坑至白河段 一般勞務工作（96）」採購案及「國道三號白河至關廟段一 般勞務工作（96）」採購案，被上訴人於民國96年1月31日 開標發現上訴人二家企業行就採購案所投標之文件，彼此間 有押標金支票連號，標封上之投標廠商電話號碼相同及報價 單由同1人繕寫，因認上訴人不同廠商間之投標文件內容有 重大異常關聯之情事，乃依政府採購法第50條第1項第5款規 定，以上訴人之投標文件不合格，分別不予發還上訴人繳納 之押標金每案各新臺幣（下同）65萬元，上訴人不服，分別 提出異議，經被上訴人異議處理結果予以駁回。上訴人仍表 不服，分別向行政院公共工程委員會（下稱公共工程委員會 ）提起申訴，亦遭審議判斷駁回，遂提起行政訴訟，經原審 法院判決駁回後，提起上訴。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠依行政訴訟法第37條第1項 第3款規定，被上訴人辦理之「國道三號古坑至白河段一般 勞務作業工作（96）」及「國道三號白河至關廟段一般勞務 作業（96）」採購招標案，上訴人參與招標，被上訴人以同 一事由即有政府採購法第50條第1項第5款之情事，依政府採 購法第31條第2項第8款及交通○○○區○道○○○路局南區 工程處投標須知（下稱投標須知）第13條第3項之規定，將 上訴人二企業行所繳納之押標金沒收之，上訴人自得提起本 件共同訴訟。㈡上訴人愛玉企業行之負責人吳李愛玉與上訴 人冠和企業行之負責人李文炎，係兄妹關係，李文炎擅作主 張以上訴人愛玉企業行之電話作為參與投標之聯絡電話，上 訴人愛玉企業行事前並不知情，且有關上訴人冠和企業行之 業務及參與投標之相關事宜，上訴人愛玉企業行亦未參與。 上訴人冠和企業行向上訴人愛玉企業行借款支付押標金，以
致上訴人所提出作為押標金之支票號碼連號，然上訴人間絕 無圍標之意圖。㈢「國道三號古坑至白河段一般勞務作業（ 96）」採購招標案，上訴人冠和企業行負責人李文炎因初次 參與投標工程，向上訴人愛玉企業行負責人吳李愛玉請教相 關投標文件如何填寫之問題，上訴人吳李愛玉並填寫一份報 價單範例供李文炎參考，熟料上訴人李文炎因擔心填載錯誤 ，貪圖方便，直接以該報價單範例作為投標文件，以致發生 上訴人二人所提出之報價單筆跡相同之情形，然此純屬上訴 人李文炎擅作主張而為，上訴人愛玉企業行事前亦不知情； 「國道三號白河至關廟段一般勞務作業（96）」採購招標案 ，上訴人係各自填寫報價單，被上訴人及公共工程委員會認 定筆跡為同一人所寫，顯屬誤會。㈣依常理推斷，意圖圍標 者，豈有自陷押標金被沒收之困境，又作業模式，誠屬可事 先避嫌且容易預謀控制之情事，是以，如上訴人間若有圍標 之企圖，豈會毫不避嫌地出現投標文件之聯絡電話號碼相同 及押標金支票連號之情；「國道三號古坑至白河段一般勞務 作業（96）」採購招標案，除上訴人外，尚有萬長富工程有 限公司等10家廠商參與競標，另「國道三號白河至關廟段一 般勞務作業（96）」採購招標案，尚有祥輝行等9家廠商參 與競標，倘真有圍標意圖，上訴人儘可相互協調由一家出面 參與競標即可，何必均參加競標，足見上訴人並無圍標意圖 。㈤「國道三號古坑至白河段一般勞務作業（96）」採購招 標案及「國道三號白河至關廟段一般勞務作業（96）」採購 招標案均已於96年3月13日以低於底價之價格，順利開標， 分別由萬長富工程有限公司及祥輝行得標，對被上訴人而言 ，並未造成任何損害，則被上訴人沒收上訴人所繳納之押標 金，不予發還，顯不合理，亦嚴重影響上訴人營運生計，顯 有違行政行為之比例原則等語，為此請求判決撤銷被上訴人 96年4月11日南工字第0960003589號函異議處理結果及公共 工程委員會申訴審議判斷。
三、被上訴人答辯意旨略謂：㈠「國道三號古坑至白河段一般勞 務工作（96）」採購案與「國道三號白河至關廟段一般勞務 工作（96）」採購案，上訴人冠和企業行與上訴人愛玉企業 行之標封上之投標廠商電話號碼相同，押標金支票連號，且 報價單由同一人繕寫，被上訴人認定兩廠商符合公共工程委 員會91年11月27日工程企字第09100516820號函解釋（下稱 91年11月27日函）之「不同廠商間之投標文件內容有重大異 常關聯」之情形，乃依政府採購法第50條第1項第5款「不同 廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」，不決標於愛玉企 業行與冠和企業行，且投標所繳納之押標金依政府採購法第
31條第2項第8款及投標須知第13條不予發還。㈡上訴人冠和 企業行與上訴人愛玉企業行分別投標「國道三號古坑至白河 段一般勞務工作（96）與「國道三號白河至關廟段一般勞務 工作（96）」，當屬競爭關係，然上訴人愛玉企業行卻貸與 金錢予其競爭對手上訴人冠和企業行，有違經驗法則。再者 ，上訴人冠和企業行和上訴人愛玉企業行所投標「國道三號 古坑至白河段一般勞務工作（96）與「國道三號白河至關廟 段一般勞務工作（96）」之投標廠商電話相同且報價單筆跡 以肉眼辨識即可認定相同，足證上訴人愛玉企業行與上訴人 冠和企業行假性競爭關係，被上訴人沒收押標金之處分，當 屬適法等語。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠上訴人冠和企業行 在國道三號古坑至白河段一般勞務工作（96）採購招標案所 附支票號碼0000000、上訴人愛玉企業行所附支票號碼00000 00；國道三號白河至關廟段一般勞務作業工作（96）採購招 標案所附支票號碼0000000（原判決誤載為00000000）、上 訴人愛玉企業行所附支票號碼0000000，附於投標文件內押 標金支票均係上訴人愛玉企業行吳李愛玉設於京城商業銀行 白和分行之連號支票，面額均為65萬元，該四紙支票筆跡相 同，且標封上之投標廠商電話號碼相同，投標文件內報價單 之筆跡亦相同，上訴人二家企業行在系爭採購案為同業競標 廠商，依常理自應分別準備相關投標事宜，且投標廠商防止 其他同業知悉其標價，理應親自填寫報價金額完成投標，然 上訴人二家企業行竟以同一京城商業銀行白河分行連號之押 標金支票，標封上之投標廠商電話號碼相同，筆跡相同之報 價單投標，其投標文件內容有重大異常關聯，至為顯然。㈡ 無論上訴人二家企業行使用同一帳號開立押標金支票之「實 質原因」為何，上訴人二家企業行所提出之投標文件，在「 外觀上」有重大異常關聯，實質上為同一之廠商所為，業已 符合91年11月27日函及92年11月6日工程企字第09200438750 號函釋（下稱92年11月6日函）具體內容。本件上訴人愛玉 企業行主張上訴人冠和企業行因資金不足，向上訴人愛玉企 業行借款支付押標金，以致上訴人二企業行所提出作為押標 金之支票號碼連號云云，委無可採。㈢上訴人自陳上訴人冠 和企業行與愛玉企業行之負責人為兄妹關係，則上訴人二家 企業行係家族企業，並共同使用相同銀行帳號之押標金支票 ，可證明上訴人二家企業行實質上之經濟利害相同，且具密 切關聯性，競爭關係薄弱，究竟「何公司得標」之法律上意 義不大，即係所謂假性競爭，並已相對影響競標效果，難謂 未影響採購行為之公正。而投標文件，依一般社會觀念已可
認定其有重大異常關聯，是原處分以上訴人二家企業行之投 標文件有重大異常關聯，屬有影響採購公正之違反法令行為 ，依政府採購法第31條第2項第8款規定，不發還押標金，尚 無違誤。㈣被上訴人並非認上訴人涉嫌圍標而沒收保證金， 而係以上訴人二家企業行押標金支票連號，出於同一銀行帳 戶，標封上之投標廠商電話號碼相同，報價單筆跡亦相同等 事實，認上訴人二家企業行為不同廠商間之投標文件內容有 重大異常關聯，依政府採購法第31條第2項第8款規定，不予 發還押標金，則上訴人是否圍標核與本件情形，尚無必然關 涉。㈤按工程投標者所繳付之押標金，乃投標廠商為擔保其 踐行時願遵守投標須知而向招標單位所繳交之保證金，旨在 督促投標人於得標後，必然履行契約外，兼有防範投標人圍 標或妨礙標售程序之作用。依政府採購法於第31條第2項規 定，可知不予發還或應予追繳之事由，有屬於違約性質者（ 如得標後拒不簽約），有屬違法性質者（圍標或妨礙投標公 平性等）。而倘係基於違法性質之事由，因該事由產生於決 標前，故不論廠商就該採購工程有無得標，均不影響該決標 前已存在之違規事由，故該押標金不予返還或追繳則屬行政 法上之不利處分，自不因廠商有無得標而有所不同。㈥政府 採購法就被上訴人所為不利上訴人等二家企業行之原處分， 並未予被上訴人有行使裁量權之空間，非屬有裁量性質之裁 量處分。故而，被上訴人所為不予發還押標金處分，僅生適 法與否之問題，被上訴人依上揭政府採購法及招標文件之規 定，向上訴人二家企業行沒收系爭二件採購案之押標金，並 無違誤等語。
五、上訴意旨略謂：㈠依政府採購法第31條第2項規定，不同投 標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯，並非沒收押標金 之法定事由，且此僅為一種行為情狀，非違法行為本身，並 非行政罰之處罰對象。㈡91年11月27日函及92年11月6日函 將行為情狀擬制為違法行為本身，而賦予沒收押標金之法律 效果，顯已違背政府採購法第31條第2項之立法意旨及該條 項第8款法條文義和授權本旨，違反法律保留原則，原判決 竟予以援用作為認定依據，構成判決違背法令。㈢依行政程 序法第7條規定，上訴人並無圍標意圖，且「國道三號古坑 至白河段一般勞務工作（96）」採購案與「國道三號白河至 關廟段一般勞務工作（96）」採購案均於96年3月13日以低 於底價之價格，分別由萬長富工程有限公司及祥輝行得標， 對被上訴人未造成任何損害，則被上訴人沒收上訴人二家企 業行繳納之押標金，顯不符比例原則，原判決對此未予審酌 ，復未說明理由，構成行政訴訟法第243條第2項第6款判決
不備理由之違背法令。㈣被上訴人應依投標須知第10條規定 ，於資格標審查發現不符時，即應發回標金予上訴人，卻反 依投標須知第13條規定沒收押標金，顯有違反行政程序法第 8條、司法院釋字第525號、第529號及第589號解釋意旨之誠 信原則及信賴保護原則。㈤上訴人於開標終結前即向被上訴 人自承有支票連號之情事，根本無開標資格，遑論影響採購 公正，且嗣後系爭工程亦順利開標、決標，原判決及被上訴 人竟以此為由不予發還押標金，違反政府採購法第31條第2 項第8款規定，被上訴人逕認上訴人影響採購公正，其行使 裁量權超出法律授權範圍，違反行政程序法第10條等語，為 此請求廢棄原判決，撤銷被上訴人96年3月19日南工字第096 0003100號、第09600031001號、96年3月21日南工字第09600 03213號、第09600032131號、96年4月11日南工字第0960003 586號、第0960003587號、第0960003588號及第0960003589 號函異議處理結果及公共工程委員會申訴審議判斷。六、本院查：
㈠「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採 購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」「機關得於 招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標 金，不予發還，其已發還者，並予追繳：一、以偽造、變造 之文件投標。二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。 三、冒用他人名義或證件投標。四、在報價有效期間內撤回 其報價。五、開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。六、 得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。七、押標 金轉換為保證金。八、其他經主管機關認定有影響採購公正 之違反法令行為者。」「投標廠商有下列情形之一，經機關 於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者 ，應不決標予該廠商：…五、不同投標廠商間之投標文件內 容有重大異常關聯者。」政府採購法第1條、第31條第2項及 第50條第1項第5款分別定有明文。又被上訴人制作之投標須 知第13條第3項第8款亦訂定「其他經政府採購法主管機關認 定有影響採購公正之違反法令行為者」，其繳納之押標金不 予發還或予追繳，即將前揭政府採購法之規定明訂為參與投 標之廠商應遵守之條文。可知，立法者為確保公平公開之採 購程序，避免違法或不當行為介入投標過程，乃准許機關得 於招標文件中明文規範參與投標之廠商如有政府採購法第31 條第2項第1款至第6款及第8款情形時，其所繳納之押標金， 不予發還，其已發還者，應予追繳；並於其中第8款授權主 管機關認定該「其他有影響採購公正之違反法令行為」。次 按「機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第50
條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常 關聯者』處理：一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫 或備具者。二、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還 者。三、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或 同一廠商所為者。四、廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、 聯絡人或電子郵件網址相同者。五、其他顯係同一人或同一 廠商所為之情形者。」「機關辦理採購，如發現廠商有政府 採購法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容 有重大異常關連者』情形，本會依政府採購法第31條第2項 第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為 ，其押標金應不予發還或追繳。」業經公共工程委員會分別 以91年11月27日工程企字第09100516820號函及92年11月6日 工程企字第09200438750號函釋示在案。上開92年11月6日函 示即屬政府採購法第31條第2項第8款所稱之「其他經主管機 關認定」，經核「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異 常關聯者」，通常即存在假性競爭行為，足以影響採購公正 ，自屬違反前述政府採購法之立法意旨，而有加以制裁處分 （賦予特定法律效果）之必要。且政府採購法第50條第1項 第5款既規定「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常 關聯之情形，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開 標；於開標後發現者，應不決標予該廠商」，足見「不同投 標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之投標行為，乃 上開政府採購法第50條第1項所欲防止之行為態樣之一，參 與投標廠商之投標文件如有該種情形，自屬違反該條款之規 定。因此，上開公共工程委員會92年11月6日函示意旨並未 逾越政府採購法第31條第2項第8款之授權範圍，亦未違反法 律保留原則。上訴意旨主張該92年11月6日函釋將「行為情 狀」擬制為「違法行為」本身，而賦予沒收押標金之法律效 果，顯已違背政府採購法第31條第2項之立法意旨及該條項 第8款法條文義和授權本旨，違反法律保留原則等語，尚不 足採。
㈡本件上訴人二家企業行所附押標金支票連號，且出於同一銀 行帳戶之資金來源，標封上之投標廠商電話號碼相同，報價 單筆跡亦相同等情，為原判決合法確認之事實，則被上訴人 認定上訴人二家企業行為不同廠商間之投標文件內容有重大 異常關連之情事，而有影響該採購公正之違反法令行為，乃 依政府採購法第31條第2項第8款之規定，決定押標金不予發 還。揆諸前開說明，於法並無不合，審議判斷及原判決遞予 維持，亦無不合。且原判決理由已論明：揆諸政府採購法第 31條第2項各款規定，可知不予發還或應予追繳之事由，有
屬於違約性質者，有屬違法性質者，倘係基於違法性質之事 由，因該事由產生於決標前，故不論廠商就該採購工程有無 得標，均不影響該決標前已存在之違規事由；本件上訴人二 家企業行就系爭二件採購案所為參與投標行為，既有影響採 購公正之違反法令行為，不論是否得標，依政府採購法第31 條第2項第8款規定及系爭採購案招標須知第13條規定，均應 沒收押標金；政府採購法就被上訴人所為不利上訴人等二家 企業行之原處分，並未予被上訴人有行使裁量權之空間，非 屬有裁量性質之裁量處分，被上訴人所為不予發還押標金處 分，僅生適法與否之問題，是上訴人主張古坑至白河段採購 案發現有異常情形，停止開標即可達到避免圍標目的，則被 上訴人沒收押標金，不符合比例原則云云，顯不足採等語， 並無判決不備理由之情形。
㈢又被上訴人所制作投標須知第9條、第10條雖有於資格標審 查時發現不符規定者，由該投標廠商領回押標金之規定，但 此僅為一般性之規定，被上訴人既已於投標須知第13條第3 項第8款明訂：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標 金，不予發還，其已發還者，並予追繳：．．．（八）其他 經政府採購法主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為 者。」即應優先適用此特別規定，且本件上訴人既參與系爭 採購案之投標，應認其已同意遵守上開投標須知之規定，自 難指被上訴人依投標須知第13條第3項第8款不予發還押標金 ，係違反誠信原則及信賴保護原則。
㈣綜上所述，原審並無上訴論旨所指判決不適用法規、適用不 當或不備理由之違法，其仍執前詞，指摘原判決違背法令， 求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 9 月 30 日 最高行政法院第七庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明
法官 張 瓊 文
法官 姜 素 娥
法官 林 文 舟
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 99 年 9 月 30 日 書記官 邱 彰 德
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