臺中高等行政法院判決
99年度簡字第99號
原 告 甲○○
被 告 臺中縣環境保護局
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 丙○○
上列當事人間因檢舉獎金事件，原告不服臺中縣政府中華民國
99年4月18日府訴委字第0990127023號訴願決定，提起行政訴
訟。本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告依據廢棄物清理法第67條及臺中縣違反廢 棄物清理法案件檢舉及獎勵辦法第5條規定，向被告檢舉違 反廢棄物清理法第27條各款規定行為之個案。嗣原告對被告 處理其檢舉案件之裁罰處置方式有異議，於民國（下同）98 年12月1日向臺中縣政府政風處檢舉被告處理方式涉有違失 ，經由該處以98年12月3日政調字第0980008848號函轉被告 查明逕復，被告遂於99年1月7日以環稽字第0990048325號函 復原告。原告不服被告99年1月7日環稽字第0990048325號函 ，提起訴願，經訴願機關臺中縣政府以該函非屬行政處分而 決定不受理。原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：
㈠原告檢舉的案件違規地點皆有明顯禁止放置垃圾告示牌， 違規民眾視若無睹，且違規行為發生日期皆不同，被告卻 把同一行為人不同違規日期之行為併案處分。依據廢棄物 清理法第27條法律授權裁處機關之處分罰鍰範圍為新臺幣 （下同）1,200元至6,000元，又依據行政罰法第25條明定 數行為違反同一行政法上義務之規定應分別處罰，被告若 要把各別獨立之2個違規行為併案時，應該是處分罰鍰2,4 00元至12,000元的範圍，被告怎麼可以擴大裁量權，把一 些2個違規行為併為一起處分1,800元，如此其中將有一個 獨立的違規行為被裁罰1,200元以下，此處分於法無據， 也造成原告檢舉數量與獎勵金核發不符之狀況。原告提供 其他臺中縣政府訴願決定書（府訴委字第0980222135號、 府訴委字第0980194813號、府訴委字第0980194818號）及 桃園縣政府訴願決定書以供參考，被告對於原告提出之檢 舉案與該些訴願案件有不同處理態度與標準，對於違規被 處分民眾沒有公平之處分原則，被告不應該籠統的併案處
理。行政院環境保護署（以下簡稱環保署）會議紀錄環署 廢字第0980016327號函中提到「一人多次為相同且多數的 違規行為及時間與空間緊密關連」實在模糊，無法有客觀 的認定，這樣之會議紀錄並不適用於原告檢舉之明確違規 行為。
㈡原告發現豐原地區許多垃圾車定點收集垃圾的地方，常有 民眾無視禁止放置垃圾告示牌任意丟棄垃圾之行為後，多 次拍攝檢舉，然被告並未處理，後向環保署詢問檢舉案件 處理進度，被告才趕快辦理10幾件，被告特別不處理原告 之案件。原告因為被告怠慢的辦案態度，造成原告整理拍 攝案件之時間也不再積極，並無刻意累積違規案件情形。 民眾收到2張以上之罰單所造成之民怨，應歸責於被告。 關於原告的檢舉案件被告已經請環保署做出97年環署廢字 第0970088983號解釋函，清楚表示「本案之違法棄置行為 既應立即改善，無需時必要，則無處分後給予改善期限之 期限利益可言」，原告也向環保署提出參考，惟被告居然 視若無睹，非常可議。
㈢依據行政罰法第25條規定，數行為違反同一行政法上義務 之規定，應分別處罰。被告併罰案件中若處分金額只屬於 單獨一件違規案件，其他不同違規時間、地點案件應另行 處分，共計有41個案件應該另行獨立處分，在這41個案件 依據修改前臺中縣民眾檢舉違反廢棄物清理法獎勵辦法， 檢舉民眾可以獲得罰款50%獎勵金的案件共有23件（23個 案件於被告答辯狀提供附表四-原告起訴狀理由所提案件 整理表，次序1~14中共有37個案件，併罰案件中扣除14個 已處分違規案件後還有23個案件應該另行處分，以最低罰 款1,200元計算獎勵金600元，應該給付23×600＝13,800 元），修改後臺中縣民眾檢舉違反廢棄物清理法獎勵辦法 ，檢舉民眾可以獲得罰款20%獎勵金的案件共有18件（18 個案件於被告答辯狀提供附表四-原告起訴狀中理由所提 案件整理表，次序15併罰案件中扣除1個已處分違規案件 後，還有18個案件應該另行處分，以最低罰款1,200元計 算獎勵金240元，應該給付18×240＝4,320元。原告收到 之「民眾檢舉違反廢棄物清理法獎勵清冊」中標示此18個 案件與另一檢舉人王耀鼎同時檢舉，所以獎勵金應該除以 2，4,320÷2＝2,160元），以上41個案件如獨立處分後， 應該發給原告13,800＋2,160＝15,960元。 ㈣聲明求為判決⒈撤銷訴願決定及原處分。⒉被告應給付原 告檢舉獎金15,960元。
三、被告則以：
㈠臺中縣政府政風處於98年12月3日以政調字第0980008848 號函通知被告，表示原告檢舉被告處理其檢舉案件涉有違 失，要求查明逕復原告。被告於查明彙整相關資料後，於 99年1月7日以環稽字第0990048325號函向原告說明，然該 函僅就原告所提疑義及建議加以說明，並非行政程序法第 92條及訴願法第3條規定所謂之行政處分。
㈡環保署97年12月2日環署廢字第0970088983號函說明四前 段：「另依廢棄物清理法第67條規定，係為鼓勵民眾協助 主管機關即時取得違法事證，以利主管機關得及時處置違 法行為。」環保署98年2月25日環署廢字第0980016327號 函所送98年2月10日「有關檢舉案件對於同一人之大量違 規案件之裁處研商會議紀錄」七㈡：「經討論達成共識， 對於同一人之相同且多數之違規行為之大量檢舉案件，如 有空間與時間上之緊密關連，且一次裁罰即能達到處分與 遏止違規行為之法律目的，主管機關得在行政程序法第7 條第2款規定比例原則之最小侵害性原則下，視為法律上 一行為，在法律授權之罰鍰額度範圍內，依實際違反情節 之輕重依比例原則，裁處不同額度之罰鍰。」臺中縣豐原 市公所清潔隊於轄區內設置14處定點垃圾收集點，以方便 上班族排出垃圾，其棄置時間（清潔隊派有垃圾車供棄置 ）為每周一、二、四、五、六上午6時30分至8時，及晚上 6時至8時，部分民眾因上班時間限制或其他原因而提早或 延後將垃圾放置於垃圾收集點。有關民眾未依規定將垃圾 、資源回收物放於豐原市公所設置之垃圾收集點，查民眾 多以塑膠袋或容器裝盛，且該公所均於上述收集時間內即 將垃圾清除，較不會發生垃圾飛揚或堆置多日未清理致產 生臭味等影響環境衛生情形，前述行為相較民眾任意拋棄 垃圾於上述收集點以外之違規態樣，其所對環境造成之影 響程度不同。廢棄物清理法中裁處違規行為人僅為執法之 手段，該法第27條規定之主要目的係冀裁處行為人罰鍰， 使行為人受有額外之不利益，以確認其違法並阻嚇再犯， 以達到有效遏止違規行為目的。原告部分檢舉案件於取得 違規證據後未即時提供執行（主管）機關進行後續查處作 業，反而積累數週、數月或更久（被告於99年1月仍接獲 原告檢舉97年3月及4月之違規案件）之後再將數十、數百 甚或一千餘件違規證據一次大量送達被告，且同一批次檢 舉案中有同一人行為多次相近之違規情形，已有環保署98 年2月10日會議紀錄七㈠部分內容：「檢舉人為累積獎金 守株待兔，累積多次違規證據始告發，導致違規行為人未 受即時裁處，違規行為有未能即時遏止，已與立法目的、
環保機關執法原則有所出入，且易造成被檢舉人多次違規 行為累計罰鍰額度與其所造成之危害不符比例原則之情形 。」原告檢舉案件中符合環保署98年2月10日會議紀錄七 ㈡情形者，被告視為法律一行為，該等案件併同裁處並依 違規情節及比例原則適當加重罰鍰額度，如批號76中案號 7及115案，被告視為一行為併同裁處1,600元罰鍰，而非 兩案各處800元罰鍰，未有罰鍰金額低於法定罰鍰最低額 之情事。
㈢有關原告要求被告給付15,960元獎金差額部分：原告對被 告15件行政處分（56筆檢舉案件）有異議，認為檢舉案件 應逐筆處分，各處1,200罰鍰，檢舉獎金差額為15,960元 。原告更正錯誤狀證物一所述附表中066批號-576案號（ KBJ-122）未在被告與其獎勵金清冊中，經查98年8月3日 環稽字第0980061628號函處分標的為066批號572至576案 號5筆案件，被告之前提供原告之獎勵金名冊中漏列066批 號-576案號，惟不影響罰鍰及檢舉獎金額度。原告於98年 12月1日向臺中縣政府政風處檢舉被告處理其檢舉案件涉 有違失，該次檢舉資料並未提到上述56筆檢舉案件。被告 分別以98年9月29日環稽字第0980064646號函及98年11月 24日環稽字第0980067884號函通知原告領取上述54筆案件 檢舉獎金，送達日期分別為98年10月1日及98年11月26日 。上述15件行政處分均依環保署相關法令及該署於98年2 月10日召集全國地方環保局研商之會議紀錄內容辦理。一 般違規亂丟垃圾及張貼廣告案件，被告處分罰鍰金額多為 1,200元，本案15件行政處分為將空間與時間上緊密關連 之違規案件視為法律上一行為，在行政程序法第7條第2款 規定比例原則之最小侵害性原則下，被告於法律授權之罰 鍰額度範圍內，依實際違反情節之輕重及比例原則，適度 提高罰鍰之額度。次序1至14件行政處分中，原告逕以「 被視為一行為數」（23筆）乘以每筆600元為獎金差額， 係為錯誤計算方式。次序15行政處分之19筆案件中僅0000 00000000案為原告檢舉，另18筆為訴外人王耀鼎檢舉，該 19筆案件因視為一行為併同處分，才由原告2人平方檢舉 獎金，倘逐筆處分且罰鍰金額均為1,200元，原告之獎金 變更為240元（1,200元乘以百分之二十），獎金差額實為 負360，而非原告主張之2,160元。上述15件行政處分均依 法作成，並按時收罰鍰數額之百分之五十或二十發給獎金 ，被告無須給付原告主張之15,960元檢舉獎金差額。 ㈣廢棄物清理法之立法目的係為有效清除、處理廢棄物，改 善環境衛生，維護國民健康，非為給予檢舉人檢舉獎金，
且依同法第67條所訂定之臺中縣違反廢棄物清理法案件檢 舉及獎勵辦法規定，係指民眾（檢舉人）可向主管及執行 機關檢舉違反廢棄物清理法案件，該等規定表示檢舉人可 向主管及執行機關檢舉，促使該機關發動職權（調查、制 止與處罰），並未賦予檢舉人得向行政機關請求對被檢舉 人作成裁罰處分之請求權。另原告領取之獎金屬反射利益 ，再參考「保護規範理論」，原告是否為行政處分之適格 當事人，不無疑義等語，資為抗辯。
㈤聲明：求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：㈠被告99年1月7日環稽字第0990048325號函是 否為行政處分？㈡原告請求被告給付檢舉獎金差額15,960元 ，有無理由？經查：
㈠關於撤銷訴訟部分：
1.按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害 其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其 決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定 期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷 訴訟。」為行政訴訟法第4條第1項所明定。而此所謂行 政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之 決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方 行政行為而言，此觀訴願法第3條第1項定有明文。至行 政機關所為單純事實之敘述或事實通知或理由之說明， 既不因該項敘述或通知或說明而生何法律上之效果者， 自非行政處分。故提起行政訴訟法第4條之撤銷訴訟， 須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為其權利 或法律上利益受損害者，經依合法訴願程序後，始得向 法院提起之，若無此種情形，而向高等行政法院提起撤 銷訴訟，其起訴即認不備要件；次按，原告起訴不合程 式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政 訴訟法第107條第1項第10款定有明文。
2.本案原告依據廢棄物清理法第67條及臺中縣違反廢棄物 清理法案件檢舉及獎勵辦法第5條規定，向被告檢舉違 反廢棄物清理法第27條各款規定行為之個案，經被告查 核處分後，依據前揭辦法第4條規定通知原告領取獎金 ，因所發獎金數額與原告之主觀期望不符，原告於98年 12月1日向臺中縣政府政風處檢舉被告處理方式涉有違 失，經由該處以98年12月3日政調字第0980008848號函 轉被告查明逕復，被告遂於99年1月7日以環稽字第0990 048325號函復原告略以：部分張貼廣告或棄置垃圾案件 併案之裁處，係以環保署98年2月10日「有關檢舉案件
對於同一人之大量違規案件之裁處研商會議紀錄」七㈡ 之法律上一行為及比例原則裁罰；並針對不宜以車輛所 有人為行政處分之對象，以及非每一檢舉案件均作成行 政處分之說明。經查，按廢棄物清理法並未規定賦予檢 舉人得向主管機關請求對被檢舉人作成裁罰行政處分之 公法上權利，主管機關對檢舉事項所為之答覆，僅係事 實之敘述或理由之說明，既未對檢舉人之權利或法律上 利益發生具體法律上效果，應屬觀念通知性質，並非行 政處分。本案被告上述99年1月7日環稽字第0990048325 號函之內容為被告對於原告檢舉案件處理之說明，僅為 單純事實之敘述或理由之說明，係屬觀念通知性質，不 因該項敘述生何法律上之效果者，自非行政處分。原告 對非行政處分提起撤銷訴訟，揆諸首揭規定，自屬不合 法，應予駁回。此部分本應以裁定駁回，惟下述之給付 訴訟部分係以無理由判決駁回（理由詳下述），爰併以 判決駁回之。
㈡關於原告請求給付15,960元檢舉獎金差額部分： 1.按「對於違反本法之行為，民眾得敘明事實或檢具證 據資料，向所在地執行機關或主管機關檢舉。主管機 關或執行機關對於前項檢舉，經查證屬實並處以罰鍰 者，其罰鍰金額達一定數額時，得以實收罰鍰總金額 收入之一定比例，提充檢舉獎金予檢舉人。前項檢舉 及獎勵辦法，由直轄市、縣（市）主管機關定之。主 管機關或執行機關為前項查證時，對檢舉人之身分應 予保密。」為廢棄物清理法第67條所規定。次按「檢 舉人檢舉違反廢棄物清理法第27條規定之案件，經查 證屬實處以罰鍰並實收罰鍰新臺幣1千2百元以上者， 按實收罰鍰數額之百分之二十發給獎金。按日連續處 罰之案件以該案件首次檢舉處分部分發給獎金。檢舉 案件經執行機關稽查而無法查證者，不發給獎金。」 、「檢舉人發現違反廢棄物清理法之行為，得以書面 、電子郵件或其他適當之方式敘明違規事實並檢具照 片、錄影帶、光碟片等證據資料，向本府或執行機關 檢舉；執行機關就檢舉案件應轉知臺中縣環境保護局 。檢舉人應具名並載明聯絡電話、住址（地址）及身 分文件或登記字號。檢舉人身分資料不完整者或檢舉 案件之違規事證不足、錯誤者，本府或執行機關應通 知檢舉人補正。有下列情事之一者，不發給獎金：一 、未於發現日起7個工作天內提出檢舉者。二、未於接 獲通知規定期限內提出補正者。三、匿名或未敘明真
實姓名、住址（地址）及身分文件或登記字號者。受 理檢舉之機關對於檢舉人之姓名、身分及其他可資辨 認檢舉人身分之相關資料，應確實保密，不得洩露。 」分別為99年1月15日修正後臺中縣違反廢棄物清理法 案件檢舉及獎勵辦法第4條及第5條定有明文。又按「 經討論達成共識，對於同一人且多數之違規行為大量 檢舉案件，如有空間與時間上之緊密關連，且1次裁罰 即能達到處分及遏止違規行為之法律目的，主管機關 得在行政程序法第7條第2款規定比例原則之最小侵害 性原則下，視為法律上一行為，在法律授權之罰鍰額 度範圍內，依實際違反情節之輕重一比例原則，裁處 不同額度之罰鍰。」為行政院環境保護署98年2月10日 「有關檢舉案件對於同一人之大量違規案件之裁處研 商會議紀錄」七㈡所明示。
2.經查，本案原告向被告提出檢舉案件計有56件，經被 告併為核處15件（見本院卷第67頁至第71頁，而98年8 月3日環稽字第0980061628號函處分標的為066批號572 至576案號5筆案件，被告提供原告之獎勵金名冊中漏 列066批號-576案號，惟不影響罰鍰及檢舉獎金額度。 ），被告亦分別以98年9月29日環稽字第0980064646號 函及98年11月24日環稽字第0980067884號函（置於保 密卷中）通知原告領取上述案件檢舉獎金，送達日期 分別為98年10月1日及98年11月26日，揆諸首揭規定並 無不合。
⒊原告主張應每案處分云云，惟查，原告對於檢舉案件 ，並無向主管機關請求對被檢舉人作成裁罰行政處分 之公法上權利，已詳如上述；又系爭檢舉僅在促成主 管機關調查、制止與處罰等國家公權力之發動，而所 檢舉之事項是否構成違法，須經主管機關查證屬實並 處以罰鍰者，其罰鍰金額達一定數額時，始按罰鍰一 定比例發放檢舉獎金與檢舉人。上述15件行政處分均 依廢棄物清理法等相關法令及環保署於98年2月10日召 集全國地方環保局研商之會議紀錄內容辦理。一般違 規亂丟垃圾及張貼廣告案件，被告處分罰鍰金額多為 1,2 00元，本案15件行政處分為將空間與時間上緊密 關連之違規案件視為法律上一行為，在行政程序法第7 條第2款規定比例原則之最小侵害性原則下，被告於法 律授權之罰鍰額度範圍內，依實際違反情節之輕重及 比例原則，適度提高罰鍰之額度，並無違誤，原告起 訴請求15960元檢舉獎勵金差額為無理由，應予駁回。
㈢本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述及所提之證據，認與 判決結果不生影響，均毋庸再予論述。又本件為簡易事件 ，爰不經言詞辯論逕為判決。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233 條 第1項、第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段， 判決如主文。
中 華 民 國 99 年 10 月 8 日 臺中高等行政法院第三庭
法 官 莊 金 昌
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以本訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者，始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由，經最高行政法院許可，否則不得上訴；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均應依對造人數提出繕本）。
中 華 民 國 99 年 10 月 8 日 書記官 林 昱 妏