臺中高等行政法院判決
98年度訴字第385號
99年10月5日辯論終結
原 告 甲○○○
訴訟代理人 黃銘煌 律師
複 代理 人 張庭禎 律師
被 告 交通部公路總局第二區養護工程處
代 表 人 丙○○
訴訟代理人 徐文宗 律師
複 代理 人 林雅儒 律師
上列當事人間因補償金事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下
︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴後，被告代表人由陳進發變更為丙 ○○，並經變更後之代表人丙○○聲明承受訴訟，核無不合 ，應予准許。
二、事實概要：緣原告以坐落苗栗縣三義鄉○○○○○○段787 、789地號土地（重測後為鯉魚段1351、1355地號土地）及 重測前鯉魚潭段787-1、787-2、789-1地號土地（重測後為 鯉魚段1349、1350、1354地號土地），原係其承租耕作之土 地，被告為辦理台13線55K+400～55K+693段義里大橋改建工 程，需用系爭土地，於民國（下同）84年間辦理撥用時，將 系爭土地認定為河川公地，並依行為時臺灣省河川管理規則 第34條之規定，另以簽奉省長核准土地整修費特別救濟金之 方式，核發系爭土地之補償金，原告僅領取1354地號土地地 上物補償費新臺幣（下同）56,675元，及土地整修費特別救 濟金324,408元，其他部分均未獲補償。原告不服，向臺灣 省政府提起訴願，臺灣省政府於87年6月19日以87府訴二字 第154341號訴願決定以原告主張系爭土地確有承租之事實者 ，屬私權之爭執，應訴請法院裁判，被告認原告非承租耕作 ，無依平均地權條例第11條規定給予地價三分之一補償之適 用，且本件已專案簽奉省長核准發給土地整修費特別救濟金 （有許可使用者每公頃153萬元，無許可使用或證件不全者 ，每公頃143.1萬元）為由，駁回訴願。原告向臺灣苗栗地 方法院起訴請求確認就財政部國有財產局臺灣中區辦事處（ 下稱國有財產局中區辦事處）所管理之系爭1351、1355地號 土地之租賃關係存在，經臺灣苗栗地方法院94年度訴字第10
6號判決駁回，原告提起上訴，嗣經臺灣高等法院臺中分院9 5年度上字第232號判決及最高法院96年度台上字第615號裁 定確認原告就系爭1351、1355地號土地之租賃關係存在。原 告於97年4月10日向臺灣苗栗地方法院起訴請求被告應給付 補償費1,326,566元，並自88年1月21日起至清償日止，按年 息百分之五計算利息。經臺灣苗栗地方法院以系爭土地究應 以河川公地抑或公有出租耕地為基礎，決定其補償之法律依 據及核定補償費之方式，其所生爭執應為公法關係，乃移送 本院審理。
三、本件原告主張：
㈠本件雖由鈞院審理，仍應適用普通法院民事訴訟法理審判， 不適用行政訴訟法理及程序之規定。按「平均地權條例第11 條第1項、第3項規定承租人之地價補償，乃屬私法上之權利 義務關係，由此發生之爭執屬於民事訴訟範圍，應受普通法 院之審判。」、「依平均地權條例第11條規定關於請求被上 訴人給付補償費，其訴訟標的為補償費給付請求權，兩造間 就此所生爭訟，非屬耕地三七五減租條例第26條所定耕地租 佃爭議之事件，尚無該條規定之適用。」、「有關平均地權 條例第11條第3項、第1項公有出租耕地依法撥用時，承租人 承租土地之地價補償爭議係屬私法爭議，應由普通法院審判 。」有最高法院94年度台上字第1346號、90年度台上字第23 55號、最高行政法院97年度裁字第3911號、96年度台上字第 2761號判決足參。故本件應由普通法院以民事訴訟法理審判 ，雖裁定由鈞院審理，惟本件既屬私法爭議，依前揭說明， 仍應依民事訴訟相關法理審理，以保障原告訴訟權利。 ㈡系爭重測前鯉魚潭段787、789地號土地（重測後為鯉魚段13 51、1355地號土地）及重測前鯉魚潭段787-1、787-2、789- 1地號土地（重測後為鯉魚段1349、1350、1354地號土地） ，原係原告承租耕作之土地，被告為辦理台13線55K+400～5 5K+693段義里大橋改建工程，需用系爭土地，於86年間辦理 徵收時，將系爭土地認定為河川公地，並依臺灣省河川管理 規則第34條之規定，另以簽奉省長核准土地整修費特別救濟 金之方式，核發系爭土地之補償金，原告僅領取1354地號土 地地上物補償費56,675元，及土地整修費特別救濟金324,40 8元，其他部分均未獲補償。惟依土地登記簿之記載，系爭 土地於72年2月23日完成土地總登記時，即不屬河川公地， 而為一般農地，被告應依平均地權條例第11條第3項準用同 條第1、2項，同條例施行細則第9條第2項之規定補償原告， 經原告提起訴願，訴願決定仍以原告無法證明系爭土地之租 佃關係，且以業依專案簽奉省長核發土地整修費特別救濟金
為由，拒絕核發原告其他補償金。該次訴願包含原告全部被 徵用之土地，因訴願駁回理由是無租賃關係，故原告對系爭 787、789地號土地另提起確認租賃關係存在之訴訟。 ㈢原告承租之土地，地號變更過程如下：
1.坐落苗栗縣三義鄉○○○段第3號土地（河川公地）：全遭 撥用（面積：0.0478台甲，原告誤載為徵用，下同），有河 川公地使用許可證書可證，被告88年1月21日所支付318,083 元之補償費，應係補償撥用原告此部分河川公地之費用。 2.系爭787地號土地（耕地）：部分遭撥用，故分割為787、78 7-1、787-2地號等三筆土地。嗣經重測後，該三筆土地地號 分別改為：①鯉魚段第1351號（原787號）。②同段第1349 號（原787-1號）：遭撥用（面積1828.78平方公尺）。③同 段第1350號（原787-2號）：遭撥用（面積129.85平方公尺 ）。
3.系爭789地號土地（耕地）：部分遭撥用，故分割為789、78 9-1地號等二筆土地，重測後，該地號分別改為：①1355號 （原789號）。②1354號（原789-1號）遭撥用（面積36.01 平方公尺）。
4.總計，被告向原告撥用之土地：①原第3號土地（河川浮覆 地），全部撥用、面積0.0478台甲。②重測後第1349號（原 787-1號），面積1828.78平方公尺。③重測後第1350號（原 787-2號），面積129.85平方公尺。④重測後第1354號（原 789-1號），面積36.01平方公尺。
㈣原告就訴外人國有財產局中區辦事處所管理系爭1351、1355 地號等2筆土地確存有耕地租賃關係，並經臺灣高等法院臺 中分院95年度上字第232號判決、最高法院96年度台上字第 615號裁定確定在案，國有財產局中區辦事處雖不服，提起 再審之訴，亦經臺灣高等法院臺中分院96年度再字第17號判 決、最高法院96年度台聲字第894號、96年度台上字第2765 號裁定駁回。而重測前787-1、787-2地號土地係由787地號 土地分割出來，789-1地號係由789地號土地分割出來，因此 ，重測前系爭787、789地號等2筆土地之耕地租賃關係，其 權利範圍自包括重測後之1349、1350、1354地號等3筆土地 ，被告應依平均地權條例第11條第3項準用同條第1、2項及 同條例施行細則第9條第2項之規定、被告專案簽奉省長核准 土地整修費特別救濟金及法院判決補償原告，據此爰依給付 訴訟，請求被告給付之土地徵收補償金如下：
1.88年度公告地價1/3補償耕地承租人即原告997,320元【計算 式：（1,828.78＋129.85＋36.01）平方公尺×88年度公告 地價1,500元×1/3＝997,320元】。
2.就1349、1350地號等2筆土地之地上物補償費部分，依工程 用地徵收收購地上物補償費清冊所載，地上物經被告履勘認 定為水稻，並以每平方公尺25元計算，故被告應給付原告地 上物之補償費為48,965.75元【計算式：（1,828.78＋129.8 5）平方公尺×水稻單價25元＝48,965.75元】。 3.就1349、1350地號等2筆土地之土地整修費特別救濟金部分 ，依臺灣省交通處公路局85年7月4日函（檔號：0000000000 00）簽奉省長同意之救濟標準，即「有許可者每公頃153萬 元，資料不全者，每公頃143.1萬元」為準，而原告屬資料 不全者，故被告應給付原告土地整修費特別救濟金280,279. 95元【計算式：（1,828.78＋129.85）平方公尺×每公頃1, 431,000元＝280,279.95元】。 4.綜上，被告應給付原告之補償金計1,326,566元【計算式：9 97,320＋48,965.75＋280,279.95＝1,326,566（元以下四捨 五入）】等情，並聲明求為判決被告應給付原告1,326,566 元，並自88年1月21日起至清償日止，按年息百分之五計算 利息。
四、被告則以：
㈠按「按徵收土地應發給補償費，其補償費項目為補償地價補 償費、遷移費或其他補償費，均須經行政主管機關作成補償 特定金額之行政處分，應受補償人始基此補償處分而得請求 給付，若無補償處分存在，即無請求給付特定金額補償費之 權，逕以一般給付訴訟請求給付，自非所許。本件徵收關於 地上物之補償費，被上訴人估定後作成補償處分之金額為1, 052,976元，上訴人主張應為1,984,600元，差額為931,624 元。此差額部分既無補償處分之存在，上訴人在原審經闡明 後，仍主張以一般給付訴訟請求判命被上訴人給付，依上述 說明，並非所許。」、「按行政訴訟法第8條規定之一般給 付之訴，乃在於實現公法上給付請求權而設，相對於其他以 行政處分為標的之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有備位性質 （行政訴訟法第8條第2項參照），若其他訴訟類型得以提供 人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟之餘地。又依 訴願法第2條第1項及行政訴訟法第5條之規定，行政機關對 人民依法申請之案件，有作成行政處分之義務，如其應作為 而不作為，致人民之權利或法律上利益受損害者，人民須先 循訴願程序後，始得提起課予義務訴訟，不得直接提起一般 給付訴訟，否則因起訴不備其他要件，自為法所不許。．． ．嗣上訴人不服被上訴人核撥之補償數額，基於對公法上給 付之請求，未依訴願法第2條第1項規定之訴願程序，即逕行 提起請求被上訴人發給補償費之給付訴訟，核與上開說明不
合，自有起訴不備其他要件之不合法，依行政訴訟法第107 條第1項第10款之規定，應予駁回。」、「有關人民申請金 錢給付，須由行政機關作成核准處分者，於行政機關拒絕申 請時，申請人須先循序提起課以義務訴願及課以義務訴訟， 請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提起給付訴訟 。查本件徵收補償對象、範圍、金額數額、領取補償費應備 文件等，皆須經相對人核定，並非一經抗告人請求，於作成 補償之行政處分前，即得逕予領取。本件抗告人申請給付之 補償費，既未經相對人核定，抗告人自非得逕依行政訴訟法 第8條規定提起一般給付之訴，乃抗告人逕行提起本件一般 給付訴訟，請求相對人發給徵收補償費，顯然起訴不合程式 要件。」最高行政法院93年度判字1447號、94年度判字第72 9號、95年度裁字第2373號分別著有判決、裁定。本件徵收 補償處分源於台13線55K+400～57K+420段義里大橋改建工程 （南、北端引道部分）奉准撥用案，而系爭1351、1355地號 土地即位於上該撥用公有河川浮覆地案內，被告依當時法令 及發放特別救濟金專案，就該案內原告使用上開土地之地上 物及土地整修費，分別為「地上物補償」、「土地整修費」 之補償估定，此有工程用地徵收收購地上物補償費清冊暨特 別救濟金更正清冊可稽，而原告就上開補償金324,408元均 已領訖，惟原告於上開補償金外，另請求依平均地權條例第 11條規定就系爭土地再給予補償費1,326,566元，核其請求 性質為行政訴訟法第8條規定之給付訴訟，然其起訴請求依 平均地權條例增加給付金額部分，並無補償處分存在，自無 請求給付特定金額補償費之權，依上揭最高行政法院判決意 旨所示，原告逕以一般給付訴訟請求給付，即非適法而應予 駁回。
㈡復按「被上訴人為多次複估補償金額，乃就徵收上訴人之建 築物應發補償費之特定具體事件所為之決定，並已通知補償 對象之上訴人而對外發生核定補償費之效果，均為行政處分 。雖歷次複估均未公告，程序縱有未合，惟並非無效，在未 經撤銷前，其效力仍然存在。」最高行政法院96年度判字第 1678號著有判決。查被告就該徵收補償案內系爭土地應為補 償地上物部分，依當時法令及特別救濟金專案估定補償費， 原告就上開補償金並已領訖，其雖就上開補償處分曾表示不 服並提出訴願，經訴願駁回，惟未再提再訴願而告確定，此 參諸臺灣省政府87年6月19日訴願決定書理由第三項關於原 告李錦河等人請求提高徵收補償部分內容記載「訴願人等人 主張其在系爭河川地，長年耕作，有承租之事實，原處分機 關應按地價三分之一予以補償。惟查訴願人等人主張與苗栗
縣政府間有無租賃關係，應訴請法院裁判，已於前述，而前 就訴願人等人提出之河川公地使用費繳納收據，原處分機關 認定訴願人等人非承租耕地，無依平均地權條例第11條規定 ，給予地價三分之一之補償，揆諸首揭規定，尚非無據，所 訴核無可採。是原處分應予維持。」可知原告前已依平均地 權條例第11條規定向被告提出與本案相同之請求，且原告於 鈞院99年4月22日庭訊時亦自承提起訴願請求範圍包含本件 系爭土地範圍，故就原告已受領補償金部分之補償處分乃具 形式確定力及實質存續力之行政處分，則系爭土地之補償處 分既未經撤銷或廢止，即仍有效存在，是原告就已受補償金 部分再依平均地權條例請求補償亦無所據。本件原告起訴請 求鯉魚段1349、1350、1354地號土地之承租人補償金，並援 用原告前案臺灣苗栗地方法院94年度訴字第106號確認租賃 關係存在之民事判決，惟該判決確認範圍為鯉魚段1351地號 面積1640.33平方公尺，及1355地號面積839.05平方公尺之2 筆土地，與本件請求之系爭土地並不同。且依另案調查原告 租賃使用面積之苗栗縣銅鑼地政事務所土地複丈成果圖之種 植水稻及筊白筍區域範圍為鯉魚段1351、1352、1355地號， 顯非本件系爭土地範圍，雖原告陳稱1349、1350、1354地號 與另案1351、1352、1355地號分割自同筆土地，惟另案原告 所確認之租賃關係僅在1351、1352、1355地號土地，自不能 因前案民事判決確定而認本件應受該案判決結果拘束。是原 告迄未舉證證明1349、1350、1354地號土地上存有租賃關係 。
㈢本件係屬無償撥用公有土地情形，系爭鯉魚段1349（重測前 鯉魚潭段787-1）、1354（重測前鯉魚潭段789-1）2筆地號 土地，原管理機關為「臺灣省水利局」，因被告（原為交通 處公路局第二區工程處）於84年間為辦理台13線55K+400～ 55K+693段義里大橋改建工程，乃由被告申請移轉使用，該 次申請移轉使用範圍（撥用範圍）為苗栗縣三義鄉○○○段 618-1地號等35筆省有土地，面積0.9037公頃，並辦理管理 機關變更登記。另系爭1350（重測前鯉魚潭段787-2）地號 土地原管理機關為「臺灣省新生地開發處」，因被告於87年 間為辦理台13線55K+400～57K+420段義里大橋改建工程，乃 由被告申請移轉使用，該次移轉使用範圍（撥用範圍）為苗 栗縣三義鄉○○○段608地號內等12筆省有土地，面積0.103 3公頃等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。五、兩造之爭點：本件原告請求之補償費未經主管機關核定，其 逕行提起本件給付訴訟，是否合法。
六、經查：
㈠查系爭鯉魚段1349（重測前為鯉魚潭段787-1）、1354（重 測前為鯉魚潭段789-1）地號2筆土地，原管理機關為「臺灣 省水利局」，因被告（原為臺灣省政府交通處公路局第二區 工程處）於84年間為辦理台13線55K+400～55K+693段義里大 橋改建工程，乃由被告申請移轉使用，該次申請移轉使用範 圍為苗栗縣三義鄉○○○段618-1地號等35筆省有土地，面 積0.9037公頃，經臺灣省政府以84年4月18日84府財五字第 27823號函依行為時臺灣省省有財產管理規則（92年3月1日 廢止）第25條及第31條規定，核准移轉使用並辦理管理機關 變更登記。另系爭鯉魚段1350（重測前為鯉魚潭段787-2） 地號土地原管理機關為「臺灣省新生地開發處」，因被告於 87年間為辦理台13線55K+400～57K+420段義里大橋改建工程 ，乃由被告申請移轉使用，該次移轉使用範圍（撥用範圍） 為苗栗縣三義鄉○○○段608地號內等12筆省有土地，面積 0.1033公頃，經臺灣省政府以87年11月24日87府財五字第11 3474號函依行為時臺灣省省有財產管理規則第25條規定，核 准移轉使用並辦理管理機關變更登記等情，有臺灣省政府函 及移轉土地使用清冊等件附卷可稽（本院卷第199至207頁） 。是上開系爭土地，乃係省屬各機關間依行為時臺灣省省有 財產管理規則第25條及第31條之規定，經臺灣省政府核准將 省有非公用財產無償撥用予被告機關使用，合先敘明。 ㈡按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直 轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。其有關土地債券之 發行事項，中央主管機關為財政部。」、「（第1項）依法 徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人 為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並 應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後 餘額之三分之一，補償耕地承租人。（第2項）前項補償承 租人之地價，應由主管機關於發放補償或依法提存時，代為 扣交。（第3項）公有出租耕地依法撥用時，準用前二項之 規定，補償承租人；所需經費，由原管理機關負擔。但為無 償撥用者，補償費用，由需地機關負擔。」為平均地權條例 第2條及第11條所明定。
㈢本件原告主張其租用之系爭耕地被撥用，除已核發地上物補 償費56,675元及特別救濟金324,408元外，其餘部分乃依平 均地權條例第11條第3項準用第1項、第2項之規定，提起一 般給付訴訟，請求被告機關予以補償地價、地上物及土地改 良等費用計1,326,566元。惟依平均地權條例第2條明定「本 條例所稱主管機關，在中央為內政部，在直轄市為直轄市政 府，在縣（市）為縣（市）政府。」是以本件依該條例之規
定，其處分機關應為苗栗縣政府。至於同條例第11條第3項 但書所稱「無償撥用者，補償費用由需地機關負擔。」，仍 須由需地機關編列預算後將補償費移請主管機關依法發放， 故該規定僅屬政府機關內部關係，並不影響處分機關之認定 。準此，原告應向苗栗縣政府請求補發系爭補償費，其逕以 被告為對象提起行政訴訟，其為被告之當事人即為不適格， 而原告提起者為一般給付訴訟，依行政訴訟法第107條第2項 之規定，該事項係屬無法補正之事項，是本件原告以交通部 公路總局第二區養護工程處為被告提起本件訴訟，依其所訴 之事實即為無理由。次按行政訴訟法第8條規定之一般給付 之訴，乃在於實現公法上給付請求權而設，相對於其他以行 政處分為標的之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有備位性質（ 行政訴訟法第8條第2項參照），若其他訴訟類型得以提供人 民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟之餘地。又有關 人民申請金錢給付，須由行政機關作成核准處分者，於行政 機關拒絕申請時，申請人須先循序提起課予義務訴願及課予 義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提 起給付訴訟（最高行政法院94年度判字第729號判決及95年 度裁字第2373號裁定參照）。經查，本件被告為辦理台13線 55K+400～55K+693段及台13線55K+400～57K+420段義里大橋 改建工程，需用系爭土地，其中55K+400～55K+693段義里大 橋改建工程部分之地上物補償費56,675元及特別救濟金324, 408元，業經核定並發給原告在案（本院卷第40、41頁）。 而本件原告請求其餘補償費1,326,566元部分，並未經主管 機關核定，在主管機關未核定確定前，補償費請求權尚未確 定可行，故請求權人僅能提起課予義務之訴訟種類，訴請法 院判命原處分機關作成補償之處分，不得直接提起一般給付 訴訟。本件原告逕行依行政訴訟法第8條規定直接訴請給付 一定金額之補償費及法定利息，即有未當。
㈣綜上所述，本件原告以交通部公路總局第二區養護工程處為 被告提起本件訴訟，其為被告之當事人即為不適格。又原告 逕行提起本件給付訴訟，亦有未洽，揆諸上開說明，其訴為 無理由，應予駁回。另兩造其餘之主張和舉證，與本件判決 之結果無影響，無審究之必要，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 10 月 12 日 臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡 國 棟
法 官 王 德 麟
法 官 林 秋 華
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 10 月 18 日 書記官 李 孟 純