臺灣高等法院臺中分院民事判決 99年度重上國更㈢字第2號
上 訴 人 台中縣政府
法定代理人 甲Ｕ○
訴訟代理人 蔡壽男 律師
王文聖 律師
被 上訴人 甲Ｓ○
己○○
甲午○
ｄ○○
Ｕ○○
ｒ○○○
甲辛○
Ｓ○○
乙甲○
黃孟嬌即謝財德之.
謝文博即謝財德之.
謝文郡即謝財德之.
乙卯○
宇○○原名呂秋月.
甲丁○○○○○
乙宇○
ｂ○○
Ｘ○○
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乙○○
乙己○
壬○○○○○○
甲Ｗ○○
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甲Ｖ○
乙乙○即蔡美秀
甲戌○
甲ｘ○
甲酉○
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甲巳○
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Ｚ○○
甲ｚ○○○○○
甲壬○
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甲Ｌ○即熊曾菊
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Ｗ○○
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乙癸○
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李 達
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游子駖即游靜莉
甲辰○
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乙午○
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甲乙○
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ｕ○○即張美鳳
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吳賢基
甲Ｅ○○○○○
甲ｆ○即楊登發之.
Ｂ○○
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乙巳○
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張建昌
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甲Ｏ○
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甲ｑ○即劉玉琴
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乙丑○
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甲Ｚ○
乙戊○
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ｗ○○
天○○
甲ｙ○
地○○
ｏ○○
Ｐ○○
共 同
訴訟代理人 甲ｆ○ 律師
上複代理人 甲ｕ○
共 同
訴訟代理人 陳盈壽 律師
上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於民國九十五年三月
七日臺灣臺中地方法院第一審判決（90年度重國字第5號），提
起上訴，經最高法院第三次發回更審，本院於99年11月2日言詞
辯論終結，茲判決如下：
主 文
上訴駁回。
第一、二審訴訟費用及發回前第三審訴訟費用（確定部分除外）由上訴人負擔。
事實及理由
一、被上訴人主張：
㈠坐落臺中縣太平市○○段254-10、254-11、254-35、254-42 、254-44、580、591等地號土地（下稱系爭土地），於民國 （下同）80年間，由訴外人林宏宗所有之宏總集團規劃興建 A、B、C、D共4棟345戶之宏總（17）期生活公園住宅大樓（ 下稱系爭建物），再由宏總集團之關係企業宏總建設股份有 限公司（下稱宏總公司）申請建造執照，並為建案之起造人 ，同時由該集團之關係企業宏統營造股份有限公司（下稱宏 統公司）為承攬營造廠，伊等係購買系爭建物之所有權人或 其繼承人，各所有之建物位置、面積如原判決附表所示。 ㈡系爭建物經歷88年9月21日集集大地震時（下稱921大地震） ，A棟當場倒塌，B、C、D棟則受損嚴重而全數拆除，並造成 多人死傷。是上訴人所屬公務員未盡督導職責，審查設計圖 說時，漏未查明設計圖說之缺失，且自始即未依建築法第56 條第1項規定，採行隨時勘驗抽查等配套措施，發現建商違 背建築技術成規，未按原設計圖施作，竟仍核發建造執照、 使用執照，致伊等誤信該建案為經上訴人查核通過之合法可 靠建物，上訴人所屬公務員怠於執行職務，自具有故意或過 失之責。又本件損害發生之直接原因，固為地震，然造成伊 等屋毀之結果，卻係因上訴人所屬公務員怠於執行職務，放 任建商偷工減料並違背建築技術成規及未按圖施作所致。從 而本件損害之發生，與上訴人所屬公務員怠於執行職務之不 作為間，即有相當因果關係。
㈢系爭建物之監造人即建築師石鐵錚，係基於建築法第56條規 定直接授權實施屬公權力行使之勘驗行為，其於實施勘驗時 ，應屬受委託行使公權力之人，並視同主管建築機關之公務 員。依其於臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院）刑事庭89年 度訴字第1532號過失致死等案件審理中所陳，足認其確未於
各層樓板或屋頂配筋完畢澆置混凝土前，前往施工現場勘驗 配筋，始會發生至現場查核時模板已封，致無法核對是否與 設計圖說相符之情事，使該工程得以在有上揭與圖說不符之 嚴重缺失下，仍能繼續施工，進而使宏總公司矇混取得使用 執照，石鐵錚在實施勘驗行為時，確有怠於執行勘驗義務之 重大過失，復與系爭建物倒塌受損間，有相當因果關係存在 。再者，建築法第34條規定雖採取建築師簽證制度，然並未 免除身為主管機關之上訴人執行監督或管理審核查驗之義務 ，即依當時有效同法第34條之1第1項規定預審圖樣應特重建 築結構之安全，且審查建築物工程圖樣及說明書之人員，依 同法第34條第2項亦明定須具備一定之資歷，足證對於建造 執照之審查，非僅限於依建造執照審查表（下稱審查表）所 列項目為形式審查而已。上訴人並未監督石鐵錚善盡監造人 之責任，自應對伊等負國家賠償責任。
㈣內政部營建署（下稱營建署）98年9月15日營署建管字第098 0055491號函文及相關附件，伊等並無意見。且就系爭建物 興建之初並未申請預審程序，伊等不加爭執等情。爰依國家 賠償法第2條第2項及第4條第1項規定，各請求上訴人賠償如 原審判決附表所示法院判准金額欄所載金額之判決（被上訴 人逾此範圍之請求，業經原審判決駁回其訴確定）。二、上訴人則以下列情詞抗辯：
㈠據營建署92年8月6日營署建管字第092045259號函文，可知 設計圖說係屬設計建築師簽證項目，並非主管建築機關（下 稱建管單位）受理建造執照申請時，所應審核之範圍。再依 國立中興大學（下稱中興大學）同年9月24日函文，亦確認 系爭建物之設計圖說並無缺失。參以行政院公共工程委員會 （下稱工程會）94年9月25日之鑑定書，亦無法判定設計圖 說之缺失與系爭建物受損間，是否具有相當因果關係。故伊 所屬公務員核發建造執照，並無缺失。
㈡內政部依建築法第34條第3項規定製定之審查表、建造執照 設計建築師簽證負責項目表（下稱簽證項目表）觀之，關於 建造執照之審查，建管單位與建築師各就其業務範圍及專業 有所職司。伊於核發系爭建物之建造執照時，僅就審查表所 列事項形式審查是否符合，至於建物結構部分，屬建築師簽 證項目，應由簽證建築師負責。因此，於系爭建物未施工且 至實地勘驗前，尚難發現系爭建物有施工缺陷及未依建築技 術成規、設計圖施工等情，足證伊所屬公務員核發建造執照 時，並無故意或過失，且非導致系爭建物倒塌受損造成傷亡 之原因。
㈢依建築法第56條及第58條規定，建築工程必須勘驗部分，係
採報備制，施工勘驗之義務人乃承造人及監造人，伊僅係監 督機關，並非施工勘驗之義務人，復因人員不足，僅負抽驗 之責，未抽查勘驗之因與承造人有無偷工減料之結果間，實 難認有必然之因果關係存在。又系爭建物之鑑定報告及起訴 書中，認為鋼筋搭接未依規定錯開及箍筋不符規定施作，均 屬施工不良、未按圖施工等偷工減料行為所致，依建築法第 13條、第26條、第56條、第60條及建築師法第19條等，均明 文規定係屬建築師及專業工業技師（下稱技師）應負之責任 。惟施工過程中，建築師、技師及監工並未負起應有之監造 責任，而實際監督施工之現場技師及監工人員，對於承造人 偷工減料、未按圖施作之行為，均疏未注意而作不實之勘驗 認定，以致矇混取得使用執照。且系爭建物之所以在921大 地震時倒塌，主要在於1至3樓鋼筋配筋問題，4樓以上則無 此問題，於系爭建物建造之時，伊並未接獲民眾檢舉或其他 訊息，得以預知或可得稍加懷疑該建造個案之鋼筋配筋有未 依圖施工之情事，如何期待伊所屬公務員對1至3樓之配筋， 須逐一加以勘驗。至4樓以上，因無違反建築成規而有未按 圖施工之情形，縱未加勘驗，亦無不可，如何能謂伊公務員 怠於執行職務。
㈣監察院函之調查意見，雖提及伊未依建築法第56條規定，採 行隨時勘驗抽查等配套措施以嚇阻不法，顯非周延，然建築 法既規定主管機關得隨時勘驗之，與釋字第469號解釋所謂 該主管機關公務員依此規定，對可得特定之人所負作為義務 已無不作為之裁量餘地之要件，尚屬有間。至石鐵錚於執行 系爭建物之設計、監造事宜，乃緣於其與宏總公司簽訂委任 契約，並非基於法律、法規命令、行政處分或行政契約而來 ，顯非國家賠償法第4條所謂受託行使公權力之人。 ㈤伊80年165104號建造卷宗所附之審查表、簽證項目表，本由 內政部所製定，觀諸該等表格右下方註明「內政部製訂」自 明，復有營建署98年9月15日營署建管字第0980055491號函 文可稽。至系爭建物之設計圖說，縱存有未規定柱筋之搭接 位置及搭接長度之缺失，然該缺失與系爭建物倒塌受損間， 本不具有相當因果關係，即便伊所屬公務員未能發現設計圖 說之上開瑕疵，亦難謂與系爭建物倒塌受損間有相當因果關 係。另系爭建物之起造人，於申請建造執照前，並未申請伊 預為審查，自無適用建築法第34條之1第1項規定之餘地。三、原審判決被上訴人部分勝訴即如原審判決附表所示法院判准 金額欄所示之金額，並依兩造之聲請而為准、免假執行之宣 告，上訴人就其敗訴部分聲明不服，求為判決：㈠原判決關 於上訴人敗訴部分及該部分假執行之宣告暨訴訟費用之裁判
均廢棄。㈡上開廢棄部分被上訴人在第一審之訴及假執行之 聲請均駁回。㈢第一、二審及發回前第三審訴訟費用由被上 訴人負擔。㈣如受不利判決，上訴人願供擔保請免於假執行 宣告；而被上訴人答辯聲明則求為判決：上訴駁回，第一、 二審及發回前第三審訴訟費用由上訴人負擔。兩造陳述除與 原判決及本院前審歷次判決所載相同者均予以引用之外，上 訴人另補稱：
㈠按國家賠償法第4條第1項雖規定：「受委託行使公權力之團 體，其執行職務之人於行使公權力時，視同委託機關之公務 員。受委託行使公權力之個人，於執行職務行使公權力時亦 同」，以便被害人就其所受損害，得依國家賠償法直接向委 託機關請求賠償。惟此處所稱受委託行使公權力之私人或團 體，須是受國家機關之委託或授權，以自己之名義，獨立行 使公權力，而完成一定之國家任務者為限，且此項委託或授 權，須依法以公權力之手段始得為之，諸如法律、法規命令 、行政處分或行政契約等，且其執行受託之公權力時所適用 之法源須係屬行政作用法之範疇，而非私法契約，否則即非 所謂之「依法令從事於公務之人員」，而僅為履行私法上契 約義務，如承攬契約、委任契約等之契約當事人而已。 ㈡系爭建物之監造人石鐵錚建築師係於80年8月12日受起造人 宏總公司之委託擔任系爭建物之設計及監造工作，並有「宏 總（17）期生活公園住宅大樓委任設計契約書」影本一份附 卷可稽。依石鐵錚與宏總公司所簽訂之上述委任設計契約書 第1條第5款之約定：「委任人（即宏總公司）委任受任人（ 即石鐵錚建築師）處理如下事務：五、於施工至重點項目時 派員至工地查驗，督導承包商按圖說施工」。証人即代理宏 總公司與石鐵錚簽訂上開委任契約書之許銘瑞（當時任宏總 公司之經理）於原審89年度訴字第1532號被告石鐵錚等過失 致死等刑事案件於89年12月14日審理時到庭証稱：「契約書 第1條第5款內容所謂之『重點項目』是指建築物的結構體， 包括鋼筋、模板及混凝土工程，因為被告石鐵錚是建築物的 設計者，最瞭解建築物的構造、規劃設計，由他來查驗是最 恰當的。鋼筋工程的查驗指的是有關鋼筋的號數、數量、鋼 筋的綁紮、箍筋的間距等項，被告石鐵錚都要到現場去查驗 是否與圖說相等」等語。即石鐵錚本人於89年12月14日接受 法務部調查局中部地區機動組訊問時，亦供承：「本工程設 計合約書影本第1條第5項所指施工至重點項目包括：一、大 樓樑柱體鋼筋比、鋼筋規格、品質及營造廠商綁紮鋼筋之施 工方式正確與否。二、放樣後柱筋位置是否正確。三、混凝 土強度報告、抗壓性及有無氯離子過多之情形。因本工程較
為龐大，均由我親至工地現場查驗」等語。系爭建物之監造 人石鐵錚建築師既係受系爭建物之起造人宏總公司之委託， 擔任系爭建物之設計及監造工作，則其所為之監造工作（含 必須勘驗項目所為之勘驗行為），自非受上訴人之委託，灼 然甚明。何況上訴人與石鐵錚間並無任何委託契約存在，自 無所謂委託關係可言。
㈢建築師受委託辦理建築物監造時，應遵守：監督營造業依照 前條設計之圖說施工、遵守建築法令所規定監造人應辦事項 、查核建築材料之規格及品質、其他約定之監造事項。又建 築師受委託辦理建築物之設計，應負該工程設計之責任；其 受委託監造者，應負監督該工程施工之責任，建築師法第18 條、第19條前段定有明文。而建築工程中必須勘驗部分，應 由直轄市、縣（市）（局）主管建築機關於核定建築計畫時 ，指定由承造人會同監造人按時申報後，方得繼續施工，主 管建築機關得隨時勘驗之；建築工程在鋼筋混凝土構造及加 強磚造各層樓板或屋頂配筋完畢，澆置混凝土前必須勘驗配 筋，並應由承造人會同監造人勘驗，申報勘驗之文件應經承 造人會同監造人查核簽章後於該階段工程施工前送達當地主 管建築機關次日方得繼續施工，建築法第56條第1項、台灣 省建築管理規則第28條第1項第3款、第3項亦有明定。上開 有關規定，旨在督促監造人之建築師應善盡其監造之法定責 任，此觀建築師法第三章之章名稱為「開業建築師之業務及 責任」自明。此項監造責任之規定，既在督促監造人應善盡 其監造義務，其立法意旨顯非授權或委託監造人之建築師獨 立行使公權力，至為明確。
㈣此次最高法院發回意旨所指「原審既認系爭建物倒塌或受損 主因，係地震力太大超過設計規範、設計圖說瑕疵與施工品 質缺失等各種因素相加造成」。惟依工程會94年9月25日編 號03-064鑑定書認定「本社區A、B、C、D棟等建築物均為同 時期由同一人設計且均採用相關之結構設計參數，於921集 集地震後僅A棟倒塌，可見設計圖說之缺失並非大樓倒塌之 單一原因。另本標的物係依據設計當時之建築技術規則劃定 為中震區以計算其耐震強度，遠小於921集集大地震時中央 氣象局在標的物附近量測獲得之地表加速度132~438g（屬80 g以上之強震區或烈震區）之地震強度。故本會判定B、C、D 棟受損之主因係地震力太大且已超過設計當時之建築技術規 則劃定為中震區之地震強度甚多，難謂其不屬於不可抗力之 因素所導致」。「至於設計圖說之缺失是否與該大樓之受損 有相當之因果關係？本會認為本案設計圖說缺失並非造成標 的物受損之原因，標的物受損係由多種因素共同構成相當因
果關係，如單獨針對設計圖說缺失檢討，基於B、C、D棟受 損之主因係地震力太大且已超過設計當時之建築技術規則劃 定為中震區之地震強度甚多，因此無法判定設計圖說缺失與 標的物受損是否有相當因果關係」。本此而論，系爭設計圖 說即便存有工程會所認「未規定柱筋之搭接位置及搭接長度 」之缺失，然該等失與系爭建物之受損本無具有相當因果關 係，則即便審查系爭圖說之人員未能發現建築師所為圖說之 上開瑕疵，亦難謂與系爭建物之受損有何相當因果關係。是 以最高法院藉此質疑上訴人審查工程圖樣及說明書是否有疏 失乙節，亦與本件攻擊防禦方法無涉。
㈤況依工程會94年10月5日所附編號03-064鑑定書所認工程圖 說之缺失僅有「未規定柱筋之搭接位置及搭接長度」一項成 立，其餘『未發現有柱箍筋及繫筋之彎鉤須為135度之規定 』；『部分柱繫筋間距超過30公分』；『部分柱圍束區箍筋 間距大於10公分』；『部分柱之緊密箍筋圍束範圍小於柱之 邊長』等缺失已不成立。對此，中興大學針對工程會90年4 月10日鑑定書所列上開五項設計圖說缺失，於92年9月24日 以興工字第0920004150號函覆原審，認為該五項缺失均不成 立；另台灣省土木技師公會針對工程會90年4月10日鑑定書 所列五項缺失，亦同認「由於申請單位無法提供原始結構計 算書，本會無法判定標的物是否需符合該節規定，故無法將 附件1、3、5三項列為設計圖說之缺失」、「有關附件一第2 項缺失，係因原設計圖中，不需採用束筋設計之斷面，在圖 說上仍以束筋設計，以致其繫筋間距超過30㎝，不符合規範 要求，然現場檢測時前述斷面並未發現有束筋現象，故本會 鑑定報告認為前述缺失，因屬繫筋配置與箍筋彎鉤方式標式 不清所致」、「至於附件一第4項缺失，由於柱筋之搭接位 置及搭接長度一般均在標準圖中規定，但申請單位並未提供 本項圖說，故無法認定是否符合」。綜上小結，工程會所認 系爭建物存有「未規定柱筋之搭接位置及搭接長度」乙項缺 失，鑑定單位中興大學認該項缺失不成立，土木技師公會則 無法判定，據此，系爭建物是否確存有上開設計圖說之缺失 尚有疑義。且縱存有上揭瑕疵，然該設計圖說之瑕疵與系爭 建物之倒塌又未有相當因果關係，即便上訴人所屬審查系爭 建物建造執照有關「建築法第32條規定之建築工程圖樣及說 明書」項目時，容有疏失，亦非導致系爭建物倒塌造成傷亡 之原因。
㈥依內政部營建署99年9月17日營署建管字第0990061069號函 文說明三所載「由起造人或其委託之設計人填具申請書列明 申請預審事項及理由，主管機關得設建造執照預審小組辦理
預審」。經查，系爭建物之委託設計人石鐵錚建築師所申請 預審事項為「依未實施容積率管制地區綜合設計鼓勵辦法辦 理規劃設計案，請依該法第11條規定預審」，此有台中縣政 府工務局函文可稽，乃系爭建物申請預審之事項係關於系爭 建物可建築之總樓地板面積多寡，與本件建物結構安全無涉 。又本件「建造雜項執照（變更設計）審查表」及「建造雜 項執照（變更設計）設計建築師簽証負責項目表」，確係內 政部依據改進建築管理方案實施要點規定辦理，於72年7月 13日以72台內營字第165529號函訂定，並自72年7月15日起 生效施行。「建造雜項執照（變更設計）審查表」係主管建 築機關應審查項目；「建造雜項執照（變更設計）設計建築 師簽証負責項目表」係建築師簽証負責項目。此業經上訴人 函請內政部營建署回覆明確，有上訴人98年8月17日府工建 字第0980253258號函（含附件）及內政部營建署98年9月15 日營署建管字第0980055491號函（含附件）為證。本件系爭 房屋之起造人於申請建造執照時，上訴人所屬公務員，既已 依內政部訂定之審查表為審查，自無故意或過失行為，或怠 於執行職務之不作為可言。最高法院此次發回意旨猶對主管 建築機關之上訴人應審查之項目提出質疑，自無可採。四、兩造前揭主張及抗辯，雙方對於下列事項不爭執：①系爭土 地於80年間，由宏總集團規劃興建系爭建物，再由宏總集團 之關係企業宏總公司申請建造執照並為建案之起造人，同時 由宏總集團之關係企業宏統公司為承攬營造廠，被上訴人均 係購買系爭建物之所有權人或其繼承人，各所有之建物位置 、面積如原審判決附表所示。②系爭建物為地下1層、地上 14層之鋼筋混凝土造（RC）結構，於80年9月5日取得建造執 照、82年10月20日取得使用執照，負責規劃設計及監造之建 築師為訴外人石鐵錚。上訴人負責審查系爭建物圖說之人員 廖邦義，具有建築法第34條第2項之設計圖審查人員資格， 但上訴人未於施工過程中派員至現場進行勘驗作業，於系爭 建物完工後，審查使用執照核發時，方派員至現場勘驗，核 發使用執照。③系爭建物經歷921大地震，A棟當場倒塌，B 、C、D棟則受損嚴重而全數拆除，並造成多人死傷。④系爭 倒塌建物曾經三個單位鑑定倒塌原因，該三鑑定單位即中興 大學土木工程系、土木技師公會、工程會；而兩所爭執之重 點，則為：⑴系爭建物之設計、施工有無瑕疵？有何瑕疵？ 如有瑕疵，系爭建物倒塌之損害是否與瑕疵有因果關係？⑵ 系爭建物之設計、施工，如有瑕疵，且導致系爭建物倒塌時 ，其責任之歸屬？⑶負責系爭建物規劃設計及監造之石鐵錚 建築師是否受委託行使公權力之人？其有無過失？如有過失
是否應視同上訴人機關之公務員，上訴人仍應就其行為負責 國家賠償責任？⑷被上訴人如得依國家賠償法第2條第2項之 規定，請求賠償系爭建物之損害，其金額若干？爰審酌判斷 如下：
㈠按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害 人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執 行職務，致人民自由、權利受侵害者亦同，此為國家賠償法 第2條第2項所明定。是國家應負損害賠償責任之要件，以公 務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民 自由或權利，或因怠於執行職務，致人民自由、權利受侵害 為前提，且公務員行使公權力或怠於執行職務之行為，其故 意、過失與人民權利之損害間，有相當因果關係者，國家即 應負損害賠償責任。
㈡又建築法規就建物施工期間所定必須勘驗項目所為之勘驗， 屬行使公權力之行為。本件系爭建物之規劃設計及監造，係 委由石鐵錚建築師負責，並依法律之直接授權委由石鐵錚建 築師勘驗簽證。則在石鐵錚建築師實施勘驗時，即屬受委託 行使公權力之人，視同上訴人機關之公務員，上訴人仍應就 其行為負責國家賠償責任。蓋：
1.現代國家常因事實上之必要或實際上之便利，除公權力本質