臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1028號
99年11月11日辯論終結
原 告 游書荊
被 告 宜蘭縣冬山鄉公所
代 表 人 謝燦輝（鄉長）
訴訟代理人 邱秋娟
參 加 人 游祥雲
上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華民
國99年3 月19日府訴字第0980082758號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
被告對於原告民國98年1 月21日之收回耕地申請案，應作成准予坐落宜蘭縣冬山鄉○○段1152、1112-1、1059、1069、1070地號及同鄉○○段8 地號之土地由原告收回自耕之處分。訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有坐落宜蘭縣冬山鄉○○段1152、1112-1 、1059、1069、1070地號及仁山段8地號等6筆土地（下稱系 爭耕地)，與參加人訂有耕地三七五租約(租約字號：宜冬太 字第44號），最近一次租期自民國92年1月1日起至97年12月 31日止，原告於98年1 月1 日至2 月16日公告期間內，以擴 大家庭農場經營規模為由，申請依耕地三七五減租條例第19 條第2 項規定收回系爭耕地；參加人亦申請續訂租約。嗣經 被告審查結果，認參加人之支出大於收益，如原告收回耕地 ，將致參加人失其家庭生活依據，核有同條例第19條第1 項 第3 款之情形，遂以98年5 月13日冬鄉民字第0980008599號 函( 下稱原處分) 准由參加人續訂租約6 年，而否准原告收 回系爭耕地之申請。原告不服，提起訴願經決定駁回後，遂 提起本件行政訴訟。本院因認本件訴訟之結果，參加人之權 利或法律上利益將受損害，爰依職權裁定命獨立參加本件訴 訟。
二、本件原告主張：
㈠按中央法規標準法第5 條第2 款及第6 條規定，原告為系 爭耕地之所有權人，該所有權屬憲法第15條所定應予保障 之範圍，原告與承租人是否有其承租權，均應以法律定之 ，不應以命令定之。再依內政部86年9 月5 日臺內地字第 8687 938號函略以：「出、承租人收益審核標準乙項說明 中，…至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考
社會救助法第5-3 條規定。…」內政部既肯認社會救助法 於耕地三七五減租條例未規定之事項有其適用，即不能另 以行政命令就社會救助法既有規定另作規定，故有關耕地 三七五減租條例第19條第1 項第2 、3 款之審認標準，於 社會救助法第4 條、第5 條、第5 條之1 條等均有明文， 即應予適用。而參諸該等條文規定，有關「家庭人口之計 算範圍」計含配偶、一親等之直系血親等；另「同一家庭 」或「同一戶」之定義，依戶籍法第3 條規定，係以實質 上有共同生活或經營共同事業（如本案84歲老人承租耕地 ，父子雖未必同一戶但實質上為共同經營農糧生產等是） 為要件，非得任由人民以「假分戶」等手段，編造收入不 足維持家庭生活之假象，而達其租地分產、永世租地萬年 不還之目的。是內政部另以行政命令限制採計「戶籍上同 一戶」之戶內成員綜合所得資料為承租人之「收入不足以 維持家庭生活」之審核依據，該命令顯與上揭中央法規標 準法規定相違，亦與同法第11條命令不得牴觸憲法或法律 之規定不合。故被告依該違法之行政命令所為之原處分亦 屬違法，訴願決定未予補正，亦有違失。
㈡次查，參加人承租原告之系爭耕地0.8129公頃，另其自有 一分多地，合計約有0.95公頃。以參加人高齡87歲，是否 能自任耕作及從事農耕勞務，非無疑義，若被告認其有自 任耕作之體力，則其應得另事勞務賺取薪資，縱無固定職 業或薪資，亦應依勞委會所定每月基本工資核計其96年有 新臺幣(下同）198,720元之收益；反之，若認其已無勞務 能力，則其所承租之耕地是否由其同一戶內之稚齡孫女、 孫男下田農耕？而其長子游慶龍、長媳黃麗華、次媳羅銀 鳳豈可置身事外？顯然參加人租得耕地後，係由其子媳等 實際從事農耕經營管理，方為常理常情所必然。準此，參 加人之直系子媳等既均為「經營農耕」生活之家庭成員， 則其兼業所得薪津及支出生活費用即應一併計列核算，參 加人是否因原告收回耕地，致失其家庭生活依據，要不能 以「假分戶」手段，獨留87歲老農與其稚齡孫女等為一戶 ，而將農耕主力成員另立他戶分散家庭收入所得。況參加 人既是老農，依法享有老農福利津貼每月6,000元，全年 應有72,000元收入，但被告之訪談筆錄中只列66,000元， 尚有可疑；另如「休耕補助金」每分地區有4,500元之補 助，其自有地及承租耕地約0.95公頃，96年全年應有42, 750元之補助收入，並未計列，實屬有疑。
㈢再查，依參加人之戶籍謄本所示，其次媳羅銀鳳為戶長， 參加人為家屬，依民法第1114條第2 款規定，參加人之次
子游慶源亡故後，由次媳羅○○繼為戶長，自應互負扶養 義務，則羅○○96年全年綜合所得金額自應列入參加人全 戶生活收益總額計算，始為合法，被告援引內政部86年9 月5 日臺內地字第8687938 號函示意旨，主張其所得不予 併入參加人全戶收益總額計算，違反法律規定，應屬無效 不應適用。準此，參加人之次媳羅○○於96年任職宜蘭○ ○○○公司之薪津及其他收入等，均應併計為參加人之全 戶收益總額，被告應再查明補列之；另與參加人同戶生活 之孫游誌閔所有坐落冬山鄉○○村○○路○○ 號住商用2 層式樓房乙幢，前曾出租並收有房租，至於96年究係出租 或只供親友借住，雖已無從查證，但依行政法院72 年 度 判字第163 號判例意旨「未收取租金者，議應按當時當地 一般租金或收益率核定其收益，納入收益總額。」準此， 則該住商用之2 層式樓房全棟，每月租金應有6,000 元以 上之收益，全年至少應有72,000元之收益，亦應一併補列 。
㈣綜上，被告應將參加人同戶並共同生活之次媳羅銀鳳96年 及孫游誌閔不動產出租或借予他人使用之概估租金收益所 得補列併計，並因併計之結果，可預知參加人96年收入額 必大於支出額，系爭耕地即應准由原告收回自耕等情。並 聲明求為判決：⒈訴願決定、原處分均撤銷。⒉被告應作 成准許冬山鄉公所宜冬太字第44號耕地租約書所載坐落冬 山鄉○○段1152、1112-1、1059、1069、1070及同鄉○○ 段8號等出租耕地由原告收回自耕之處分。
三、被告則以：
㈠按內政部97年8月8日所訂「私有出租耕地97年底租約期滿 處理工作手冊」(下稱工作手冊)規定：「……六、辦理程 序及作業方法㈢審查⑵審核標準A、…同條項第3款…係指 租約期滿前一年(即96年)承租人本人及其配偶與同一戶內 之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕 地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同 一戶內之直系血親全年生活費用而言。」另該部73年1月 27 日臺(73 )內地字第203180號函：「…二、承租人如在 耕地自任耕作，僅將部份作業委託他人代耕，乃農業經營 之事實需要，應非法所禁止……」90年5月9日臺(90)內地 字第9064901號函示「…且為便利基層執行審查認定，『 能自任耕作』之情形，得由申請人自行切結為之。」及「 所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為 農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之 。」亦經司法院釋字第第580號解釋在案。次按，行政程
序法第161條規定，本次租約期滿處理工作為全國性的作 業，為求保障業佃雙方的權益，及維護依法行政、明確、 公平原則，乃由主管機關內政部訂定統一作業規範，以求 全國作業一致性，被告係依據主管機關所訂規範作業，縱 該審核標準有牴觸上位階法規之疑義，於未經相關單位宣 告無效前，被告尚不得拒絕適用，故被告並無違法之處。 ㈡復按，行政院44年1月6日臺(44)內字第0087號令：「減租 條例第19條第1項第1款所規定之『出租人不能自任耕作者 』應指出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親均不能 耕作者而言」及上揭內政部函令及大法官解釋意旨，本次 申請收回案，出租人、承租人是否能自任耕作，均係由渠 等自行切結，依相同事件應採相同標準，不應由被告任意 裁量，方符公平原則，而參加人雖已87歲，惟身體仍硬朗 ，本次租約期滿續訂申請及訪談等事項，均由參加人親自 辦理，且農業科技化趨勢，並不以人力親自實施耕作為限 ，實無法以年紀來判斷其是否有耕作能力；而關於審核標 準規定是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會 救助法第5-3條規定(指16歲以上，未滿65歲…)，故不列 計參加人之基本工資；而由參加人之戶籍謄本所載，原戶 長游慶源係於94年2月21日死亡，參加人則於91年1月2日 即遷入現戶，其他孫子女亦都久居此戶籍地，可見參加人 原有與次子游慶源同戶之事實，其間參加人並未作任何分 戶的動作，亦難以認定其是否為「假分戶」。
㈢關於原告質疑參加人之老農津貼每月6,000 元，何以訪談 筆錄只計66,000元一節，此係因老農津貼原為每月5000元 ，立法院第6 屆第5 會期臨時會通過修正案，將發放金額 修正為每月6,000 元，修正條文將自96年7 月起生效，是 以1 至6 月為5,000 元，6 至12月為6,000 元，共計66, 000 元。另依上引工作手冊…審核標準A 之規定：同條項 第3 款…係指租約期滿前1 年即96年承租人本人及其配偶 與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人 申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及 其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言，故參 加人所承租之耕地，因配合政府稻田轉作計畫請領之休耕 補助，應視為該承租耕地之所得，而未列入計算，但參加 人之自有地收人已計入；另羅○○非參加人之直系血親， 及參加人之長子游○○與參加人並非同戶，依上引工作手 冊規定，渠等收入亦不列入計算，被告實以盡公平、客觀 行政之作為。
㈣另原告所主張參加人之孫游○○所有不動產部分，經被告
調取其96年綜合所得資料，並無出租系爭不動產之租金所 得。而依上引工作手冊之規定，如果出租人或其直系血親 把不動產出租給他人或借給他人使用，而未收取租金者， 固應設算租金收入來計算他的收入，但原告並沒有舉證游 誌閔在96年度時就其上開不動產有出租或出借他人使用的 情形，而依被告查得上開資料，亦無其有系爭收入之情形 ，所以未予計算，況且，縱將原告主張應設算每個月租金 6000元收入計入，參加人之全戶收入仍低於生活費支出， 並不影響原核定結果等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁 回原告之訴。
四、參加人未到場亦未提出書狀為任何陳述。
五、本件如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭，並有參加人 (即承租人)私有耕地租約期滿續訂租約申請書、承租人自任 耕作切結書、96年全年收支明細表、訪談筆錄、全戶戶籍謄 本、96年度綜合所得稅各類所得資料清單、原處分附原處分 卷暨原告之出租人自任耕作切結書、私有耕地租約期滿收回 耕地申請書、系爭耕地租約登記、土地登記謄本、電子地圖 ( 航照圖) 、地籍圖謄附本院卷第172-189 頁可稽，為可確 認之事實，故本件之爭執，在於：㈠被告認定扣除原告收回 系爭耕地之所得額後，參加人之收益已不足以維持其家庭生 活費用，是否有據？㈡原告是否符合耕地三七五減租條例第 19 條 第2 項規定申請收回系爭耕地之要件？
六、本院判斷如下：
㈠按「(第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租 人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租 人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地 ，致承租人失其家庭生活依據者。(第2項）出租人為擴大 家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內 之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。(第3項)出租人 依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租 人。(第4項）出租人不能維持其一家生活而有第1項第3款 情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予 以調處。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例 收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」耕 地三七五減租條例第19條、第20條定有明文。可知，耕地 租約屆滿時，如出租人收回自耕，依法並無不得收回之情 形時，並非當然應許承租人續訂租約，亦有最高行政法院 60年判字第801號判例足資參照。
㈡次按，「耕地三七五減租條例第19條第1項第1款所謂出租 人不能自任耕作，乃指出租人本身之能力而言，苟有此能
力，縱不自任耕作，而為維持一家之生活直接經營耕作者 ，依土地法第6條後段之規定，亦難謂有該條項第1款之情 事。」（最高法院51年台上字第2112號判例）；司法院釋 字第580號解釋亦揭櫫：「減租條例第19條第1項第1款之 規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要 ，惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農 業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以 人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自 行耕作或委託代耕者亦屬之。」從而，所謂出租人「不能 自任耕作」，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其 無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業 化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力。
㈢復按，民法第1122條規定：「稱家者，以永久共同生活為 目的而同居之親屬團體。」第1123條規定：「家置家長。 同家之人，除家長外，均為家屬。雖非親屬，而以永久共 同生活為目的同居一家者，視為家屬。」另戶籍法第3 條 規定：「戶籍登記，以戶為單位。在一家，或同一處所同 一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為一戶，以家 長或主管人為戶長；……」而依司法院釋字第422 號及上 引釋字第580 號解釋文及理由書可知，耕地三七五減租條 例係為改善租佃制度，安定農村社會，同時亦為促進農業 生產，提高農民所得，奠定國家經濟發展之基礎而制定。 其中上開條例第19條第2 項規定，係為配合國家整體農地 改革措施於72年增訂，規定租約期滿時，地主為擴大家庭 農場經營規模，得收回其出租耕地，使耕地之出租不致形 同剝奪耕地出租人之土地所有權。惟同條第1 項第3 款規 定，如出租人收回耕地，承租人將失其家庭生活依據者， 亦不得收回耕地，用以保障仰賴承租耕地農作收入為生活 憑藉之佃農之生存權；但如出租人亦不能維持其一家生活 ，尚得依該條第4 項規定，申請鄉( 鎮、市、區）公所耕 地租佃委員會調處之，以兼顧出租人與承租人之實際需要 。因此，上述耕地三七五減租條例第19條第1 項第2 款所 稱「出租人所有收益足以維持『一家』生活」；及第3 款 所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其『家庭』生活依 據」之規定，應採相同之解釋，即出租人或承租人「一家 之所有收益是否足以維持其一家之家庭生活」而言，故上 述耕地三七五減租條例第19條第1 項第2 款、第3 款要件 之是否該當，應分別以與出租人或承租人以永久共同生活 為目的而同居之親屬團體作為核算之範圍。
㈣另按，內政部97年8月8日臺內地字第0970124366號函頒布
之工作手冊規定：「…六、辦理程序及作業方法㈢審查： …6.⑴處理原則：A、出租人申請收回自耕，承租人申請 續訂租約之處理：甲、……丁、出租人為擴大家庭農場經 營規模，且無減租條例第19條第1項第1款、第3款情形之 一者，准予收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕 ，不受第19條第1項第2款規定之限制。……⑵審核標準： ……A、減租條例第19條第1項2款所稱『出租人所有收益 足以維持一家生活者』，係指租約期滿前1年（即民國96 年）出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得 稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直 系血親全年生活費用而言。又同條項第3款所稱『出租人 因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約 期滿前1年（即民國96年）承租人本人及其配偶與同一戶 內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回 耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與 同一戶內之直系血親全年生活費用而言。」核其性質上係 屬內政部為利其下級行政機關執行耕地三七五減租條例第 19條之規定，所訂立作為認定事實準則之行政規則，故於 個案若適用此行政規則之內容，係違反民法「家」之規定 者，自仍應依據民法關於「家」之規範，核實認定之。再 觀諸上開工作手冊中關於收益部分，以耕地租約期滿前一 年之綜合所得總額為準，並規定如無固定職業或無固定收 入之人，其收益之認定，得以行政院勞工委員最近一次公 布之基本工資17,280元核計基本收入；關於生活費用支出 部分，則準用內政部、臺北市政府及高雄市政府所分別公 告之96年度臺灣省、臺北市及高雄市最低生活費為標準， 尚屬合理，並得加計房租支出、醫藥生育費用、災害損失 及保險支出等費用，核其內容已慮及實際存在事實之認定 及難以調查事實之推定，並於出租人及承租人適用同一標 準認定之，經核並未違反減租條例第19條之規範意旨，應 得作為認定事實之準據，均合先敘明。
㈤經查，被告係依上揭工作手冊規定，按參加人(已無配偶) 及同一戶之成年孫子女游○○( ○○年生) 、游○○( ○ ○年生) 及未成年孫游○○( ○○年生) 之收支情形( 見 原處分卷第3-7 頁) ，而認扣除出租人申請收回耕地部分 之所得額後，不足以支付承租人本人及其同一戶內之直系 血親全年之生活費用，固非無據。惟查，被告查得與參加 人同戶之上開三名孫子女，於96年度除游○○有工作能力 及收入外，另游○○、游誌閔分別因多重重度障礙及在學 ，均無工作能力及收入，而渠等之父母為參加人之次子游
○○、次媳羅○○，游○○已於94年2 月21日死亡，其二 媳羅○○與參加人及上開三名子女設籍於同一戶( 即戶籍 址：宜蘭縣冬山鄉○○村○○路○○號) ，並於其夫游○ ○死亡後繼任為戶長，而參加人係於91年11月2 日遷入該 戶與其二子游○○同住，嗣游○○死亡後，仍以其為戶長 羅○○之「翁」設籍於同一戶，與羅○○及其所生上開3 名子女共同生活迄今等情，為兩造所不爭，並有上述戶籍 謄本可佐；復衡諸參加人之上開三名孫子女均為羅○○之 親生子女，其中游忻怡有多重重度障礙、游○○為未成年 之在學學生，均有賴母親羅○○之照顧扶育，況以參加人 之資力及其高齡86歲之體力，若非羅○○同住共同協力， 如何能獨立照料上開三名孫子女，足認參加人與羅○○及 上開三名孫子女均係以永久共同生活為目的而同居一家， 則揆諸上揭㈢之說明，被告於審核參加人是否因原告收回 耕地，致其家庭生活失其依據，而該當於上引耕地三七五 減租條例第19條第1 項第3 款之情形時，自應將羅○○之 收益及生活支出列入核算之範圍，被告援引上開工作手冊 規定，以羅○○非參加人之直系血親，將其剔除於參加人 之家庭人口之外，顯違反上引民法「家」之規定，亦悖於 一般國民生活經驗法則，於法即有未洽。
㈥而關於參加人之家庭收益及生活費用支出部分：經本院依 職權調得羅○○之96年度綜合所得稅各類所得資料清單所 載(見本院卷第164頁)，羅○○96年度各類所得總額為443 ,490元，則依被告原審核參加人與其上開三名孫子女96年 度收入總計305,020元(見原處分卷第3-5、8-11頁)，再併 計羅○○96年度所得總額443,490 元，核計參加人96年度 同一戶( 家) 全年收入總計應為748,510 元；另生活費用 支出部分，依上引工作手冊規定準用內政部公告之96年度 臺灣省最低生活費標準為每人每月9,509 元，則參加人96 年度家庭生活費用支出合計為570,540 元〔計算式： 9,509 元／月×12×5 人〕，經以參加人96年全年家庭收 益748,510 元，扣除96年全年家庭生活費用570,540 元， 計177,970 元，尚為正數，顯見參加人一家全年所得總額 ，即足以支付全年之家庭生活費用，要無耕地三七五減租 條例第19條第1 項第3 款「出租人因收回耕地，致承租人 失其家庭生活依據」之情形，足堪認定。
㈦又按，內政部89年8月3日臺(89)內地字第8908828號函略 以：「…耕地三七五減租條例第19條第2項所稱『鄰近地 段』如何認定乙節，以出租人要求收回之出租耕地與其自 耕地距離未超過15公里者，視為該條項所稱之鄰近地段。
」乃內政部本於職權為協助下級機關認定事實所為之釋示 ，經核與耕地三七五減租條例第19條第2項規定旨在擴大 家庭農場經營規模，以提升土地利用效率之立法目的無違 ，自得予援用。查原告以「擴大家庭農場經營規模」為由 ，申請收回系爭耕地，業依上揭工作手冊規定出具「出租 人自任耕作切結書」及提出坐落宜蘭鄉○○○○○段205- 4地號自耕地之土地登記簿謄本為憑(見本院卷第173、181 頁），而原告之上開自耕地與其申請收回之坐落同鄉○○ 段1152、1112-1、1059、1069、1070地號及仁山段8地號 等6筆系爭耕地之使用分區均為特定農業區，使用地類別 為農牧用地，符合農業發展條例第3條第11款耕地之規定 ；且上開自耕地與系爭仁山段8號耕地為同一地段，與其 餘太員段1152地號等5筆土地為鄰近地段，其距離經實地 測量均在1公里範圍內，未超過15公里，亦有上開土地登 記簿謄本、電子地圖(航照圖)及地籍圖謄本在卷可佐(見 本院卷第175-189頁)；復揆諸上揭司法院釋字第580號解 釋意旨，所謂出租人「不能自任耕作」，是指出租人本身 無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力 ，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託 代耕之能力，本件亦查無原告有上述不能自任耕作之情形 ，故依上開證據，原告依上引耕地三七五減租條例第19條 第2項以「擴大家庭農場經營規模」為由，申請收回系爭 耕地，洵屬有據。
七、綜上所述，原告於系爭耕地租約期滿時，非不能自任耕作， 其以擴大家庭農場經營規模，申請收回與其自耕地同一或鄰 近地段內之系爭耕地，既符合上引耕地三七五減租條例第19 條第2項之規定；且承租人即參加人亦不因系爭耕地由出租 人收回，致失其家庭生活之依據，即無同條第1項第1款、第 3 款不能收回自耕之情形，被告以原處分准由參加人就系爭 耕地續訂租約6年，而否准原告收回系爭耕地之申請，於法 自有疏誤，訴願決定，未予糾正，亦有未洽。原告起訴請求 撤銷，並請求判決如主文所示，為有理由，應予准許。又本 件事證已明，兩造其餘之攻擊防禦方法，核與判斷結果無涉 ，爰不一一論述，附予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第 1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 11 月 25 日 臺北高等行政法院第三庭 審判長法 官 蕭惠芳 法 官 林玫君
法 官 劉穎怡
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 99 年 11 月 25 日 書記官 李淑貞