臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1831號
99年11月18日辯論終結
原 告 庫馬有限公司
代 表 人 江嫩俤（董事）住同上
訴訟代理人 陳佳瑤 律師
鄭佑祥 律師
複代理人 林盛煌 律師
被 告 法務部
代 表 人 曾勇夫（部長）
訴訟代理人 熊南彰 檢察官
上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服行政院中
華民國99年7 月9 日院臺訴字第0990098430號訴願決定，提起行
政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告以訴外人呂宏昌自民國（下同）87年8 月1 日起迄今擔任臺北縣中和市市民代表，為公職人員利益衝突 迴避法（下稱利益衝突迴避法）第2 條所定公職人員，其配 偶呂苓英君於97年5 月21日至98年4 月16日間擔任原告之負 責人，原告則屬同法第3 條第4 款所定關係人，依同法第9 條規定，原告於呂宏昌君任職臺北縣中和市市民代表期間， 不得與受呂宏昌君監督之機關即臺北縣中和市公所（下簡稱 中和市公所）為承攬等交易行為，惟原告卻於97年10月14日 向中和市公所標得臺北縣中和市公有秀山公園地下停車場委 託經營管理採購案，得標金額為新臺幣（下同）31,200,000 元，於97年10月27日簽約，至98年4 月16日止原告已繳付中 和市公所權利金7,800,000 元，違反利益衝突迴避法第9 條 規定，被告乃依同法第15條、行政罰法第8 條及第18條第3 款規定，以99年4 月7 日法利益罰字第0991103585號處分書 處以交易行為金額1 倍之二分之一之罰鍰3,900,000 元（下 稱原處分）。原告不服，以其所經營管理之公有秀山公園地 下停車場屬巨額勞務採購，開標過程由臺北縣政府監辦，停 車場營運管理主管機關為臺北縣政府交通局，市民代表呂宏 昌與臺北縣政府應無監督關係，更無利益衝突迴避法第9 條 規定之適用。此次委外招標採最高標之決標方式，原告參與 投標，標金比底價高出5,329,248 元，增加公所收益，何來
利益衝突云云，提起訴願，亦遭訴願決定駁回，遂提起本件 行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：
（一）依利益衝突迴避法第9 條規定之立法意旨，並非所有之公 職人員及關係人一律禁止參與該公職人員服務機關或其所 監督機關之採購案，而係限於公職人員有機會利用職務之 便，直接或間接使本人或其關係人獲取利益時，方有適用 之餘地，被告及訴願決定就該條文所為之擴張解釋，顯屬 不當：
１、按利益衝突迴避法第5 條規定，該法欲規範之對象，並非 泛指所有之公職人員及其親屬一律禁止參與該公職人員任 職機關或其所監督機關之採購案，而係限於公職人員有機 會利用職務之便，直接或間接使本人或其關係人獲取利益 時，方有適用之餘地，此觀之法文即明，否則即有侵害憲 法保障人民之工作權及財產權。
２、次按同法第9 條之立法意旨，即係因公職人員或其關係人 如與公職人員服務或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬 等交易行為，該公職人員於執行職務時，極有可能以作為 或不作為方式，直接或間接使本人或其關係人獲取利益者 ，為有效遏止貪污、不當利益輸送特制訂此規定禁止公職 人員或其關係人與公職人員服務之機關或受其監督之機關 為買賣、租賃、承攬等交易行為，此由該法第1 條第1 項 規定復得佐證。
３、是以，利益衝突迴避法第9 條規定實與公職人員執行職務 應予利益迴避之情況有關，因之，適用該條文時，仍應回 歸該法第5 條之規定。因之，依上開規定，並非所有之公 職人員及關係人一律禁止參與該公職人員服務機關或其所 監督機關之採購案，而係限於公職人員有機會利用職務之 便，直接或間接使本人或其關係人獲取利益時，方有適用 之餘地。被告處分書及訴願決定均認原告係因違反不得與 公職人員監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為之義 務而受罰，核與該採購案之兼辦、營運管理機關無涉云云 。查呂苓英於97年5 月21日至98年4 月16日間擔任原告之 負責人，而原告同時於其負責人之配偶呂宏昌任職臺北縣 中和市市民代表期間，向中和市公所標得臺北縣中和市公 有秀山公園地下停車場委託經營管理採購案（下稱系爭採 購案），然本件尚無公職人員及呂宏昌執行職務應予利益 迴避或有機會利用職務之便，直接或間接使本人或其關係 人獲取利益之情況，故原處分書及訴願決定顯與前揭法文 意旨有違，與法不合，要無足採。
（二）被告罔視系爭採購案係依據政府採購法成立之事實，竟以 利益衝突迴避法處罰原告，限制原告工作權與自由權： １、被告以原告違反利益衝突迴避法第9 條規定處罰原告，然 查利益衝突迴避法之規定僅寥寥24條，立法時間雖晚於政 府採購法，然後者條文在87年公布時即達114 條，且迄今 已經與時俱進地進行3 次修改，而利益衝突迴避法卻多年 來未曾有任何修改。今被告僅以利益衝突迴避法一條略嫌 簡單之規定認定原告違法，不論系爭採購案之成立所有程 序全然符合政府採購法乙節，容有欲強加處罰予原告，而 不細究有利於原告之其他事實與法律之嫌。實則，政府採 購法與利益衝突迴避法兩者所欲規範者乃同一之精神，均 係以促進廉能政治、端正政治風氣、以有效遏阻貪污腐化 暨不當利益輸送等為目的。兩者目的既然相同，則自不得 僅視利益衝突迴避法之規定，而忽視採購機關依據政府採 購法之法律程序所進行之採購案，否則不啻認為政府採購 法效力低於利益衝突迴避法？亦或，類如本件原告與採購 機關中和市公所間依據政府採購法所為符合法律規定之行 為，亦可以因利益衝突迴避法之一條簡略之規定而全然抹 煞，所有合法程序徒成惘然，中和市公所招標之公信力何 在？如按被告所認，則原告僅因具有關係人之身份，故無 論政府採購法之規定如何之公開、公平與合法，亦無任何 機會與其他人進行公開競爭，容已經侵害人民憲法所，保 障之工作權，蓋因在政府採購法如此規範完整之法規下， 賦與不區分是否為公職人員關係人一個公開、公平競爭之 機會，亦將受到利益衝突迴避法第9 條之拘束。則一般百 姓是否也將因為其家人參與公職，而限制了其己身之工作 權以及自由權？吾人相信人民工作權與自由權乃係受憲法 保障之基本人權，對此些權利之限制除必須符合法律保護 原則外，亦必須探究法律之內在規範意旨，非僅以字面解 釋為斷。而本件既已依據政府採購法規定進行選定承租商 之程序了，則當已排除不當利益輸送或者內線交易等不公 平、不公開之情況，此時應即對利益衝突迴避法第9 條進 行縮限解釋，而不應該僅以字面解釋，將本件也適用於該 條範圍內。
２、總上，被告棄置不論本件其他事實與法律規定，而逕為不 利於原告之規定，漠視本件已經依據政府採購法進行採購 程序之事實，將利益衝突迴避法效力凌駕於政府採購法之 上，未審究如此適用法律是否會限制公職人員之關係人之 工作權以及自由權，適用法律誠有違誤。
（三）政府採購法為利益衝突迴避法之特別法，利益衝突迴避法
亦非公職人員之關係人之基本法：
１、按公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者 外，適用本法之規定，利益衝突迴避法第1 條第2 項定有 明文; 次按公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之 機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為， 同法第9 條亦有明文；又廠商或其負責人與機關首長有配 偶、三親等以內血親或姻親、同財共居親屬之情形者，不 得參與該機關之採購，但本項之執行反不利於公平競爭或 公共利益時，得報請主管機關核定後免除之，政府採購法 第15條第4 項復有規定。政府採購法第15條第4 項規定不 得參與政府採購案之主體(機關首長本人、配偶、三親等 內血親或姻親，或同財共居親屬) ，較利益衝突迴避法第 2 條、第3 條第1 款至第3 款所適用之主體( 公職人員本 人、配偶、共同生活之家屬、二親等以內親屬) 範圍嚴格 ，應屬利益衝突迴避法之特別規定。故利益衝突迴避法應 僅為公職人員利益衝突迴避之基本法，而非公職人員之關 係人利益衝突迴避之基本法。政府採購法既然為政府採購 之特別法，則踐行該法所有程序並已簽約且執行之原告， 即無據利益衝突迴避法論處之理，而應交政府採購法規範 。最高行政法院97年度判字第1062號判決可資參照。 ２、按行政程序法第4 條之規定，基於特別法優於普通法之法 理，政府採購法第15條規定優先於利益衝突迴避法之規定 。故適用政府採購法之採購案關於利益迴避應無適用利益 衝突迴避法之規定自明，被告未顧及系爭投標案係適用政 府採購法規定之特殊性，逕以利益衝突迴避法第9 條規定 處分原告顯為適用法令錯誤。
３、綜上，利益衝突迴避法既然非公職人員之關係人利益衝突 迴避之基本法，則完成政府採購法所有程序並已簽約且執 行之本件，即應適用政府採購之特別法即政府採購法，而 非利益衝突迴避法。且依據上開最高行政法院判決可知本 件既已簽約，當然屬私法領域，而非公法領域。因此，被 告以利益衝突迴避法規定處罰原告容有違誤。
（四）被告之所為之罰款處分顯然違反信賴保護原則，而使原告 遭受不可預計之負擔或喪失利益，理應撤銷原處分，才符 憲法保障人民權利之意旨：
１、按信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使 涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處 分之撤銷或廢止( 行政程序法第119 條、第120 條及第12 6 條參照) ，即行政法規( 包括法規命令、解釋性或裁量 性行政規則) 之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施
行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止 時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施 行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外， 其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表 現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補 救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，才符憲法 保障人民權利之意旨，此有司法院釋字第525 號解釋闡釋 甚明。
２、次按行政程序法第8 條規定，信賴保護原則之內涵乃指： 因國家從事一個使人民產生信賴之行為，人民基此信賴而 展開具體運用財產處置之行為，而使人民遭受不可預計之 負擔或喪失利益，且如國家行為非基於保護或增進公共利 益之必要或對人民損失之利益予以補償後，此種行為即不 得為之( 參最高行政法院92年度判字第494 號判決) 。 ３、查本件原告向中和市公所標得系爭採購案時之負責人呂苓 英與中和市民代表呂宏昌固為夫妻，然原告於97年10月與 中和市公所簽訂系爭採購案契約，係參與中和市公所之公 開招標，同時計有志茂、中信、暉晟、及原告共四家公司 參與投標，經政府採購法相關程序審查通過，得標後始與 中和市公所簽訂系爭委託經營契約，並非未經任何審查程 序，即與中和市公所簽訂系爭委託經營契約。因此，本件 系爭採購案係依政府採購法相關程序審查通過，中和市公 所顯已創造一個同意原告承租之信賴基礎，原告因不講繁 雜之行政法規，自認既已通過審查程序，進而得標取得承 租資格，於97年10月27日與中和市公所簽訂系爭委託經營 契約，而中和市公所身為行政機關，亦無任何反對之表示 ，以致原告善意信賴。其具有承租系爭路外停車場資格無 疑，因而著手進行停車場規劃等後續行為，然被告竟於99 年4 月7 日，即簽訂系爭委託經營契約近2 年後，始以違 反公職人員利益衝突迴避法第9 條規定為由，對原告罰鍰 390 萬元，顯然違反信賴保護原則，洵屬無理。 ４、再者，招標機關中和市公所依政府採購法進行招標之作業 ，並於投標過程要求原告出具投標廠商聲明書，然依該份 聲明書內容所載，尚無原告應知悉並聲明「廠商並無涉及 違反公職人員利益衝突迴避法第9 條」之規定，自原告97 年10月14日提出後，招標機關亦無任何異議，繼而原告與 招標機關簽訂系爭委託經營契約，然被告卻嗣後以該機關 對於其作成處分所依據不明確法令做函釋令解釋，進而以 該函釋為據裁罰原告，故被告違反上開法文及實務見解之 意旨，並未依法兼顧規範原告信賴利益之保護，不符憲法
保障人民權利之意旨。
（五）對於本案，原告非出於故意或過失之行為應不予處罰： １、行政罰法於94年2 月5 日經總統公布，95年2 月5 日施行 ，行政機關於95年2 月5 日以後，對於違反行政法義務之 行為為行政處罰時，除各該處罰之法律規定外，並應適用 行政罰法之規定，否則其適用法令即難謂合法。 ２、按違反行政罰法上義務之行為非出於故意或過失者，不罰 ，行政罰法第7 條第1 項定有明文，且行政罰法為提昇人 權之保障，不採司法院釋字第275 號解釋之推定過失責任 ，是行政機關欲處罰行為人者，應由行政機關就行為人之 主觀上故意過失負舉證責任，否則即無法證明行為人主觀 上有可非難性及可歸責性，而應不予處罰。又關於行政罰 則之規定，係就國家公權力干預行政事項而為規範，故僅 得於法律上對於處罰之內容、目的、範圍等要件均有明確 規定，而使行為人可得預見之情況下，始得為行政處罰， 才符法治國原則，因此行為人是否具有「應注意」之義務 ？或具有可罰之期待可能性，應以「法律規範」之規定為 判斷標準，而不應以「行政函釋」內容作為具有注意義務 之認定標準( 司法院釋字第508 號解釋蘇俊雄大法官之部 分不同意見書) 。
３、被告93年5 月4 日法政字第0930006395號函釋，公職人員 利益衝突迴避法僅以「故意」行為為處罰對象。是故公職 人員利益衝突迴避法雖於89年7月12日號公布，然因宣導 效果不彰，原告不知此規定，且依政府採購法參與投標時 ，亦未遭告知有違反公職人員利益衝突迴避法或其他涉及 利益衝突之可能，顯見原告欠缺主觀故意，不應處罰。 ４、有關縣( 市) 政府辦理採購時，由縣( 市) 議員或其關係 人得標是否違法之疑義，被告係於93年11月16日始以法政 決字第0930041998號函首度就民意代表機關對縣政府是否 屬監督機關加以解釋，姑不論其解釋內容是否合理及有無 過度擴張解釋，由此可見利益衝突迴避法第9條所謂「受 其監督之機關」所指為何，確有疑義，且原告於投標聲明 書中並未有公職人員利益衝突迴避法第9 條之規定，原告 無從知悉及預見，縱使有上開函釋，亦無從據以推論原告 行為時即具備主觀故意或過失。原告行為時既無從知悉並 預見該函釋之作成，自無明知違法仍為之違法故意，不因 事後函釋作成即得推論「行為時原告知悉其所為違法」。 ５、利益衝突迴避法雖於89年7 月即公布施行，該法第2 條規 定並非適用於全體之公務人員，僅限於一小部分需依公職 人員財產申報法申報財產之公職人員，以此觀之，縱為公
務人員，亦未能詳知本法，政府相關單位並未做適當之宣 傳，故原告前負責人、利害關係人及職員均未知悉有該法 規定，原告實欠缺違法性之認識。原告因不諳繁雜之行政 法規，且系爭行為業經中和市公所依政府採購法相關法規 及程序審查通過，主觀上自認具有承攬系爭事務之資格， 無違反公職人員利益衝突迴避等違法情事。按行為人是否 有違法性之認識，應依行為時之主客觀具體條件認定之， 非可依其利害關係人具有公職人員即率予推定，故縱認原 告違反行政法上義務，惟因非出於故意或過失，即不因加 以處罰。
６、綜上，原告並非出於故意或過失，依行政罰法第7 條規定 ，應不予處罰，被告自始未舉證證明原告有何違反行政法 上義務之故意或過失，遂對原告為行政處分，顯無理由。（六）綜上所陳，原告向中和市公所投標時，尚無違反利益衝突 迴避法第9 條，且原告亦經中和市公所依政府採購法採最 高標之決標方式得標，招標機關亦無任何異議，繼而與原 告與招標機關簽訂系爭採購案契約，應受信賴保護原則之 保障，故本件被告之原處分及訴願決定顯有重大瑕疵。原 告依法提起撤銷訴訟，並聲明求為判決：１、撤銷訴願決 定及原處分。２、訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯則以：
（一）原告起訴主張略以：
１、依利益衝突迴避法第5 條規定可知，該法所欲規範之對象 並非泛指所有公職人員及其親屬一律禁止參與該公職人員 任職機關或所監督機關之採購案，故於適用該法第9 條之 規定時，仍應回歸同法第5 條之規定。本件並無公職人員 呂宏昌執行職務應予利益迴避或有利用職務之便，圖其本 人及關係人利益之情形，自未違背利益衝突迴避法第9 條 規定。
２、政府採購法第15條第4 項已規定不得參與政府採購案之主 體﹙機關首長本人、配偶、三親等內血親或姻親、共同生 活之家屬﹚，較諸利益衝突迴避法第2 條及第3 條規定內 容，範圍嚴格，自屬利益衝突迴避法之特別規定，而應優 先適用。原告依政府採購法之規定參與投標並得標，程序 公開且無不法，應無本法之適用餘地，否則即屬侵犯人民 之工作權、自由權，並悖於信賴保護原則。
３、按違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處 罰，行政罰法第7 條第1 項定有明文，是行政機關欲處罰 行為人者，應由行政機關就行為人主觀上故意過失負舉證 責任。利益衝突迴避法法雖於89年7 月12日公布施行，惟
宣導效果不彰，原告不諳該法，於參與標案時，未受告知 有違法之虞，相關招標文件亦未揭露前情，主觀上欠缺違 法性認識，不應受罰。
（二）惟查：
１、利益衝突迴避法立法精神係在避免瓜田李下之嫌及不當利 益輸送，此由立法之初，行政院送請立法院審議之本法草 案第9 條第1 項原規定：「公職人員或其關係人，不得與 公職人員服務之機關或受其監督之機關為『一定金額以上 』之買賣、租賃、承攬等交易行為。」並於立法理由敘明 ：前開交易行為，恐發生利益衝突之可能，惟如全面禁止 ，其範圍即過於廣泛（例如與台糖公司直接交易購買台糖 出產品），於實務上不可行且不合理，故於第1 項明定不 得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為「一定金額 以上」之買賣、租賃、承攬等交易行為等詞；然立法委員 認台糖公司董事長若欲購買糖品，可至超商購買，毋庸直 接向台糖公司購入，故於朝野協商時，將「一定金額以上 」等文字刪除，足見利益衝突迴避法係道德規範極強之法 律。基於前揭立法背景，只要關係人欲與公職人員服務之 機關，或受公職人員監督之機關為特定交易行為，即有產 生利益衝突之虞，而非該法所許。原告係因違反不得與受 公職人員監督之機關為買賣、承攬等交易行為之義務受罰 ，而利益衝突迴避法第5 條係就「利益衝突」一詞所為定 義，要與第9 條之規範要件無涉，亦即該法第9 條僅關係 人欲與公職人員服務之機關，或受公職人員監督之機關為 特定交易行為，而有利益衝突之虞，即為該法所不許，非 必以公職人員利用職務之便，直接或間接使本人或其關係 人獲取利益之結果為前提要件。原告主張適用利益衝突迴 避法第9 條時亦應回歸適用第5 條規定，方符規定云云， 與該法立法之政策目的有所扞格，尚非允當。
２、依政府採購法第1 條規定，與利益衝突迴避法為促進廉能 政治、端正政治風氣，建利公職人員利益衝突迴避之規範 ，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送之立法目的及規範意 旨，截然不同，自無依循政府採購法規定即得排除本法適 用之法理可言。再政府採購法第15條第2 項雖有機關承辦 、監辦採購人員對於與採購有關之事項，涉及本人、配偶 、三親等以內血親或姻親，或同財共居親屬之利益時，應 行迴避之規範，惟乏違反該規定之處罰明文；反觀利益衝 突迴避法第1 條第2 項已明定「公職人員利益衝突之迴避 ，除其他法律另有嚴格規定者外，適用本法之規定」，自 可認該法係關於公職人員利益衝突迴避之基本規範。復以
政府採購法就廠商向受公職人員監督機關之採購行為，並 未加以規範，而利益衝突迴避法既有違反前開迴避義務之 裁罰規定，較諸政府採購法之適用範圍及規範對象更為嚴 格，自應適用利益衝突迴避法規定裁處。況本件採購案雖 經招標機關審查通過，惟相關辦理採購業務之人員對於構 成利益衝突迴避法處罰或迴避義務之基礎事實並未實質調 查，難認有何信賴基礎可言，尚未違背信賴保護原則。原 告主張政府採購法與利益衝突迴避法發生競合時，應優先 適用特別法之政府採購法云云，實有所誤解。
３、成立利益衝突迴避法之責任要件，係指知悉「構成公職人 員利益衝突迴避法處罰或迴避義務之基礎事實」而言，並 非「利益衝突迴避法之處罰規定」本身；而法律經總統公 布施行後，人民即有遵守義務，尚不得以不知法律而免除 責任，有被告93年5 月4 日法政字第09 30006395 號函足 供參照。矧原處分業以原告不諳法令而予酌減罰鍰，詎其 猶主張欠缺違法性認識，進而主張免責，要非可取。（三）綜上所述，原告前開所陳，委無足採，本件原告之訴應無 理由，爰為此狀，資為抗辯。並聲明求為判決：１、駁回 原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
四、本件應適用之法律及本院見解：
（一）按公職人員利益衝突迴避法第2 條規定：「本法所稱公職 人員，指公職人員財產申報法第二條第一項所定之人員。 」第3 條規定「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下 ：一、公職人員之配偶或共同生活之家屬。二、公職人員 之二親等以內親屬。三、公職人員或其配偶信託財產之受 託人。四、公職人員、第一款及第二款所列人員擔任負責 人、董事、監察人或經理人之營利事業。」第9 條規定： 「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受 其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」第15條 規定：「違反第九條規定者，處該交易行為金額一倍至三 倍之罰鍰。」。行為時公職人員財產申報法第2 條第1項 所定人員計有11款，其中第9 款規定：「各級民意機關民 意代表」。因此利益衝突迴避法所稱之公職人員，為公職 人員財產申報法第2條所第1項所規定之人員乃立法明文， 原告指稱，利益衝突迴避法亦非公職人員之關係人利益衝 突迴避之基本法，並推論原告代表人為公職人員關係人， 不適用利益衝突迴避法云云，對法令之適用容有誤會。（二）次按公職人員利益衝突迴避法之主管機關即被告於93年11 月16日以法政決字第0930041998號函釋公職人員利益衝突 迴避法第9 條「受其監督」之機關時略以：「……又縣議
會得議決縣預算、決算之審核報告，縣議會之議決案，縣 政府應予執行，縣議員開會時有向縣首長或單位主管，就 其主管業務質詢之權，地方制度法第36條、第38條及第48 條第2 項各定有明文，縣議員既依法監督縣政府預算及施 政作為，縣政府即係受縣議員監督之機關。準此，縣議員 本人或其女兒擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利 事業依法即不得與縣政府為買賣、租賃及承攬等交易行為 。」。上開行政釋示固屬主管機關就其職當之法規涵義所 表示之法律見解，雖尚認屬法官裁判所依據之法規範範疇 ，然㈠參考公職人員利益衝突迴避法之立法目的在使公職 人員廉潔自持，加強人民對政府施政的信心，且設置利益 衝突迴避制度，以防範各類與執行職務之公職人員有密切 關係之人進行不當利益輸送（參見該法第1 條及立法草案 總說明，且各國雖然少以專法規範，但參考我國政治及社 會環境，認應設專法特別規範包含民意代表等公職人員之 利益衝突迴避問題。㈡依照地方制度法第36條、38條及第 48 條 第2 項規定，縣（市）議會得議決縣（市）預算、 決算之審核報告；縣（市）議會之議決案，縣（市）政府 應予執行；縣（市）議員開會時有向縣（市）首長或單位 主管，就其主管業務質詢之權；從而縣（市）議員既依法 可籍由議決議案及預算、決算，並有質詢等權限，上開主 管機關即被告，認為縣（市）議員可行使法定職權監督縣 政府預算及施政作為，並解釋縣（市）政府即係受縣（市 ）議員監督之機關，即屬合理（rational）的解釋。㈢考 量公職人員利益衝突迴避法有關公職人員、關係人、利益 利益衝突的定義（該法第2 、3 、4 、5 條），及第10條 第1 項第1 款民意代表有迴避義務者，不得參與個人利益 相關議案之審議及表決等明文，亦可得出立法者訂立公職 人員利益衝突迴避法第９條時，並未將民意代表的議會監 督排除在外之結論。㈣故上開行政釋示所為公職人員利益 衝突迴避法第9 條（「受其監督」）之合理解釋，本院予 以尊重。從而各級民意機關民意代表及其關係人，均有利 益衝突迴避法相關規定之適用。原告主張民意代表之關係 人不適用利益衝突迴避法云云，亦有誤解。
（三）「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得 減輕或免除其處罰。」「依本法規定減輕處罰時，裁處之 罰鍰不得逾法定罰鍰最高額之二分之一，亦不得低於法定 罰鍰最低額之二分之一；同時有免除處罰之規定者，不得 逾法定罰鍰最高額之三分之一，亦不得低於法定罰鍰最低 額之三分之一。但法律或自治條例另有規定者，不在此限
。」行政罰法第8 條及第18條第3 項亦定有明文。五、兩造對事實概要欄記載及下列事實並不爭執，並有原告提出 之臺北縣中和市公所公有秀山公園地下停車場委託經營管理 合約書、臺北縣中和市公所開標/ 議價/ 決標/ 流標/ 廢標 紀錄、原告標單、臺北縣中和市公所公有秀山公園地下停車 場委託經營管理投標須知及招標補充說明書、原處分書、原 告投標廠商聲明書；及被告提出之臺北縣政風處98年6 月17 日北政四字第0980477172號函及其附件、被告98年12月24日 法政決字第0981117024號函、被告98年12月24日法政決字第 0981117025號函、原告99年1 月4 日函、臺北縣政風處99年 1 月22日北政四字第0990057478號函及其附件、臺北縣中和 市第六屆市民代表選舉當選人名單及公所網路資料、呂宏昌 臺北縣政府個人戶籍資料表、原處分書及送達證書、訴願決 定書、原告臺北縣政府營利事業登記證、經濟部98年4 月16 日經授中字第09832101320 號函、臺北縣停車場登記證（北 縣附停登字第2714號）、臺北縣中和市公所公有秀山公園地 下停車場委託經營管理合約書、臺北縣中和市公所開標/議 價/ 決標/ 流標/ 廢標紀錄、臺北縣中和地區農會中和市公 庫保管品寄存證、原告第一期權利金及各期租金繳款書、行 政院公共工程委員會98年9 月24日工程企字第09800415530 號函（以上均為影本）附本院卷及原處分卷可查，自足認為 真實。
（一）原告負責人於98年4月16日始由呂苓英變更為江嫩俤。（二）原告於97年10月14日參與台北縣中和市公所辦理「公有秀 山公園地下停車場委託經營管理」勞務採購案投標，並以 31,2000,000 元得標，嗣於97年10月27日與台北縣中和市 公所簽立契約，履約期限自97年11月1 日至99年10月31日 期限二年，原告依約應於契約經營管理權移轉日起同時計 算權利金，權利金總額為3,120 萬元，共分八期繳納（每 期三個月），自97年10月25日起（前）每期繳納390 萬元 予台北縣中和市公所（參見本件地下停車場委託經營契約 第三條，原處分卷第21頁）；其中原告於97年10月間投標 當時之投標廠商聲明書聲明事項欄內，並未要求原告聲明 「廠商並無涉及違反公職人員利益衝突迴避法」之相關規 定。
（三）行政院公共工程委員會以98年1 月23日工程企字第097005 33210 號函釋略以：公職人員利益衝突迴避法（以下簡稱 利衝法）第9 條規定：「公職人員或其關係人，不得與公 職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬 等交易行為。」第15條並規定：「違反第9 條規定者，處
該交易行為金額1 倍至3 倍之罰鍰。」至於公職人員及其 關係人之定義，利衝法第2 條及第3 條分別已有規定。茲 為建立過濾機制，避免廠商違反利衝法，爰修正投標廠商 聲明書，增列第10項，由廠商聲明其是否屬利衝法第2 條 所稱公職人員及第3 條所規範之關係人，涉及違反利衝法 第9 條規定情形。嗣政府採購法主管機關乃公告訂頒修正 之「投標廠商聲明書」範本，並加列上開聲明。（四）被告98年12月24日法政決字第0981117024書函通知台北縣 政府政風室略以，本件原告公司自97年5 月21日至98年4 月16日間方為利益衝突迴避法所稱之關係人，則自98年4 月17日起，原告公司即非利益衝突迴避法之關係人，則為 明確認定本件應處罰鍰金額（即庫馬公司與中和市公所就 本件交易所支付之實際交易金額），請協助計算庫馬公司 於得標簽約，自97年11月1 日起至98年4 月16日止，已支 付與中和市公所及中和市公所支付與該公司之金額等語。 嗣臺北縣政府政風處以99年1 月22日北政四字第09900574 78 號函覆被告略以：本件採購案原告履約至今已繳納5 期權利金（並附繳款書資料如附件7 ），至98年4 月16日 變更負責人止，原告公司繳納金額共計7,193,333 元（ 3,90 0,000第一期+0,900,000X76 90第二期履約76天） 予中和市公所公庫。另敘明原告因公職人員財產申報法修 訂之故，於新法實施後約14日即以關係人之身分參案內標 案之投標進而得標……，似有行政程序法第9 條及行政罰 法第8 條之適用；爰建請考量是否得免予裁罰或減輕裁罰 等語（見原處分卷第81-88 頁以下，附件7 則為第156-16 1 頁）。
六、查本件原告於97年10月間，參與投標且得標後，並與中和市 公所簽立中和市公有秀山公園地下停車場委託經營管理契約 時，當時原告之代表人呂苓英係中和市民代表呂宏昌之妻為 利益衝突迴避法之關係人，至98年4 月16日止原告代表人呂 英苓解任時止，原告依上開契約業已繳付中和市公所權利金 超過700 萬（並非原處分認定之790 萬元，理由詳後述）元 ，參照上開法令說明，被告認原告違反利益衝突迴避法第9 條規定，並依同法第15條、行政罰法第8 條及第18條第3 款 規定所為裁罰（從輕裁罰）處分，並無不法。
（一）原告雖辯稱適用利益衝突迴避法第9 條規定，仍應回歸同 法第5 條之規定，即必也限於公職人員有機會利用職務之 便，直接或間接使本人或其關係人獲取利益時，方有適用 之餘地云云。然查：
１、利益衝突迴避法如前述，乃為為促進廉能政治、端正政治
風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，及有效遏阻貪 污腐化暨不當利益輸送所制定；故利益衝突迴避法所稱利 益衝突，依同法第5 條規定，即指公職人員執行職務時， 得因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取 利益者，均包括在有；從而公職人員知有利益衝突者，應 即自行迴避，若不予迴避而發生「不當利益輸送」之發生 ，自與利益衝突迴避法立法意旨相違。經查本件原告於行 為時之代表人為公職人員中和市民代表呂宏昌之妻即利益 衝突迴避法之關係人，而呂宏昌因任職中和市議會，對於 受其監督之中和市公所與原告間，簽立中和市公有秀山公 園地下停車場委託經營管理契約時，依法應迴避而不迴避 ，同時亦已依約繳付中和市公所權利金超過700 萬元；參 照上開說明，亦有發生不當利益輸送情事，為利益衝突迴 避法欲規範之範圍，從而原告前開辯解並不足採。 ２、又「公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定 者外，適用本法之規定。」公職人員利益衝突迴避法第1 條第2 項定有明文。而政府採購法第15條第4 項規定不得 參與政府採購案之主體（機關首長本人、配偶、三親等內 血親或姻親，或同財共居親屬），較公職人員利益衝突迴 避法第2 條、第3 條第1 款至第3 款所適用之主體（公職
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