臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1697號
99年12月2日辯論終結
原 告 杜麗娟
被 告 臺北市殯葬管理處
代 表 人 楊薏霖（處長）住同上
訴訟代理人 歐陽更生
上列當事人間殯葬管理條例事件，原告不服臺北市政府中華民國
99年6 月21日府訴字第09970066900 號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
被告應就原告民國99年3 月16日依據臺北市殯葬管理自治條例第12條申請使用原墓基安葬亡妹杜麗珍案，作成准許之行政處分。訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序部分：本件訴訟繫屬中被告代表人杜英輝改由楊薏霖擔 任，茲據其具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。二、事實概要：原告之妹杜麗珍於民國（下同）88年8 月13日死 亡，原告之弟訴外人杜元明於88年8 月17日填具臺北巿公立 公墓墓地使用申請書，向被告申請自88年9 月22日起開始使 用臺北巿富德公墓甲級11區8 排57號墓基（下稱系爭墓基） ，經被告於88年9 月17日審核許可，原告之弟乃將其亡妹埋 葬於系爭墓基。嗣被告以99年2 月10日北市宇墓字第099301 41300 號函通知原告之弟訴外人杜元明系爭墓基之使用年限 已屆滿，請自行將遺骸洗骨或火化，安置於適當之處所並將 系爭墓基返還。原告不服，於99年3 月1日 向臺北市政府提 起訴願，嗣於同年3 月24日向臺北市政府撤回前開訴願，並 經臺北市政府以99年3 月29日府訴字第09970034500 號函通 知原告，前開訴願程序業已終結。其間，原告於同年3 月16 日再以申請書向被告申請使用系爭墓基埋葬其亡妹（下稱系 爭申請案），經被告依臺北市殯葬管理自治條例第12條規定 ，以99年3 月25日北市宇墓字第09930242700 號函復原告否 准所請（下稱原處分）。原告不服，於99年4 月9 日向臺北 市政府提起訴願，亦遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟 。
三、本件原告起訴主張略以：
（一）法律不外乎人情，臺北市殯葬管理自治條例並無不得再次 申請之規定，本件原告依法申請並無不合；且目前系爭墓
基無人使用亦無人排隊等候，與7 年限制之立法旨意並無 不符。另上開法律既有延長至10年之限制，其意旨便是顧 及往生者家屬之特殊需求，被告墨守成規，食古不化，強 行解釋及適用上開法律自有違法。
（二）查臺北市殯葬管理自治條例第12條規定，公立公墓之墓基 使用年限為7 年，最長不得超過10年，是有關墓基使用之 許可，係屬附終期之授益行政處分，除有特殊事故申請延 長者外，於許可期限屆滿時自動失其效力。本件原告之妹 係身中21刀死亡，當時聽從葬儀社稱毋庸輪葬可永久使用 ，才選擇下葬，又原告之弟因心肌梗塞於99年1 月22日往 生，雙重打擊，雪上加霜，應已符合特殊事故申請延長之 事由；懇請被告從寬考量，依本件原告申請再次依上開規 定，准原告亡妹使用系爭墓基七年至有人提出需求為止。（三）原告之弟當初申請安葬亡妹時，是因為殯葬業者稱富德公 墓是舊公墓，有許多閒置的墓基，可以永久安葬亡妹，不 需遷葬，但被告卻說不能重新申請，原告是受到殯葬業者 的欺騙。
（四）原告之父母年事已高，父親85歲，母親72歲，在88年8 月 13 日 年失去小女兒時已傷心欲絕，沒想到今年又失去唯 一的兒子，白髮人送黑髮人，情何以堪。兩位老人家歷經 兩次打擊，終日以淚洗面，身體一日不如一日，父親又罹 患攝護腺癌，原告經常要陪伴往返醫院，不但要照料三餐 還要安慰心情，實在無法去起掘小妹之墓基，懇請法官能 同情原告年邁的雙親，及不幸的遭遇，法外施恩，容許再 延長7 年。
（五）臺北市殯葬管理自治條例並未規定不能再次申請就原墓基 繼續使用，被告為何不准許原告再此申請。且富德公墓目 前確實閒置許多空墓基，為何被告不肯體恤原告。（六）原告依法提起課與義務訴訟，並依臺北市殯葬管理自治條 例第12條規定提起本件訴訟，並聲明：１、訴願決定及原 處分均撤銷。２、應命被告就原告99年3 月16日依據臺北 市殯葬管理自治條例第12條申請使用原墓基安葬亡妹杜麗 珍案，作成准許之行政處分。３、訴訟費用由被告負擔。四、被告抗辯則以：
（一）按訴外人杜元明申請使用系爭墓基時之臺北市殯葬管理辦 12條規定，公立公墓之墓基使用年限為7 年，最長不得超 過10年，是有關墓基使用之許可，係屬附終期之授益行政 處分，除有特殊事故申請延長者外，於許可期限屆滿時自 動失其效力。查本件原告之妹杜麗珍於88年8 月13日死亡 ，原告之弟訴外人杜元明於88年8 月17日填具臺北市公立
公墓墓地使用申請書，向被告申請自88年9 月22日起開始 使用系爭墓基，經被告於88年9 月17日審核許可，查該申 請書記載略以：「……，申請人詳閱『臺北市公立公墓地 使用管理要點』摘要後，始簽名蓋章並依左列規定辦理： ……六、依規定公立公墓墓地基使用年限7 年，期滿須預 先申請遷葬，原墓地視同無條件放棄論……。」有臺北市 公立公墓墓地使用申請書影本附卷可稽。本件系爭墓基之 使用自88年9 月22日迄今已逾10年，前經被告以99年2 月 10日北市宇墓字第09930141300 號函通知原申請人訴外人 杜元明系爭墓基之使用期限已屆滿，請自行將遺骸洗骨或 火化，安置於適當之處所並返還系爭墓基在案。則原告於 99 年3月16日向被告申請繼續使用原墓基埋葬其妹杜麗珍 ，與臺北市殯葬管理自治條例第12條規定不符，被告否准 其所請，自屬有據。
（二）至原告主張被告實施7 年輪葬制度後，墓基使用率已逐年 降低，允許原告再次繳費使用原墓基，並不牴觸臺北市殯 葬管理自治條例之立法目的等語。經查臺北市市公墓墓地 有限，臺北市殯葬管理自治條例第12條規定公立公墓之墓 基使用年限為7 年，因特殊事故得申請延長，但其使用年 限累計不得超過10年，意即採取公立公墓墓地輪葬之方式 ，以保障民眾公平使用公立公墓之機會。是以公立公墓墓 基使用之期限，既為前開自治條例所明定，故該使用年限 之法定限制，自應予以遵循。本件原告亡妹杜麗珍自88年 9 月22日起埋葬於系爭墓基迄今已逾10年，原告於99年3 月16日向被告申請再次使用系爭墓基埋葬其亡妹杜麗珍， 即係向被告申請延長系爭墓基之使用年限，與臺北市殯葬 管理自治條例第12條關於公立公墓之墓基使用年限累計不 得超過10年之規定不符。是原告主張，不足採據。從而， 被告所為之原處分並無違法不當之處，應予維持。（三）綜上所述，原處分並無違法不當之處，爰為答辯聲明：１ 、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
五、本件應適用之法律及本院見解：
（一）按「本條例用詞定義如下：一、殯葬設施：指公墓、殯儀 館、火化場、骨灰（骸）存放設施。二、公墓：指供公眾 營葬屍體、埋藏骨灰或供樹葬之設施……。」、「本條例 所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府 ；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮 、市）公所。主管機關之權責劃分如下：……二、直轄市 、縣（市）主管機關：（一）直轄市、縣（市）公立殯葬 設施之設置、經營及管理……。」、「（第1 項）直轄市
、縣（市）或鄉（鎮、市）主管機關，為經營殯葬設施， 得設殯葬設施管理機關（構），或置殯葬設施管理人員。 」、「埋葬屍體，應於公墓內為之。……公墓不得收葬未 經核發埋葬許可證明之屍體。骨灰（骸）之存放或埋藏， 應檢附火化許可證明、起掘許可證明或其他相關證明。… …申請埋葬、火化許可證明者，應檢具死亡證明文件，向 直轄市、市、鄉（鎮、市）主管機關或其授權之機關申請 核發。」殯葬管理條例第2 條、第3 條、第20條第1 項、 第22條定有明文。
（二）次按「臺北市（以下簡稱本市）為改善殯葬文化，加強殯 葬設施之設置管理，合理有效利用土地資源，特制定本自 治條例。」、「本自治條例適用範圍為本市公私立之公墓 、殯儀館、火葬場、靈（納）骨（堂）塔。」、「本市殯 葬業務之主管機關為臺北市政府社會局（以下簡稱社會局 ），管理機關為本市殯葬管理處。」、「公立公墓之墓基 使用年限為七年，因特殊事故得申請延長。但其使用年限 累計不得超過十年。前項使用年限屆滿者，由管理機關以 書面通知墓主於三個月內自行洗骨或火化，安置於適當之 處所。逾期未處理者，管理機關得代為處理，其所需費用 由墓主負擔。凡墓基使用申請書內未註明使用年限或其他 類似文字者，不適用第一項之規定。」、「公立公墓之墓 基使用年限為七年，最長不得超過十年。期滿由管理機關 通知墓主自行洗骨安置於靈（納）骨堂（塔）或其他專門 藏放骨灰（骸）之設施內。逾期未處理者，管理機關得代 執行，所需費用由墓主負擔。屍體不能腐爛者，不適用前 項使用年限之限制。私立公墓準用第一項規定辦理。」現 行臺北市殯葬管理自治條例第1 條、第2 條、第3 條、第 12條及前臺北市殯葬管理辦法第12條均定有明文。（三）再按臺北市殯葬管理自治條例原名稱為臺北市殯葬管理辦 法，於82年1 月4 日台北市政府（82）府法三字第810934 67號令訂定發布、86年1月24台北市政府（86）府法三字 第8600158300號令修正發布第26條條文，嗣於台北市議會 立法通過，經台北市政府以91年7 月23日臺北市政府（91 ）府法三字第09108053400 號令修正發布名稱及第1 、2 、12、27、28條條文，並自公布日施行。其中臺北市殯葬 管理自治條例第12條，並無明文規定不得再次申請原墓基 應先敘明。
１、又上開自治條例第12條規定之立法目的，乃因台北市政府 土地資源有限，而土葬極耗費土地資源，若不設定墓基使 用年限，則基地使用面積有增無減，將無市有公墓墓基可
供後人亡故行土葬之選項，故於81年間，被告以掌理維護 的公墓墓基使用率已近飽和，為免日後無墓基可提供使用 而設定7 年輪葬制度。因此被告掌理維護之公墓墓基因前 開輪葬制度實施結果，若因使用率逐年漸低，而空餘未用 墓基足供使用而不影響被告公墓設施管理維護，及一般民 眾申請新墓基土葬之需求，則允許聲請人再次依規定繳費 ，並使用原墓基，且同受七年時間限制，即與上開規定立 法目的輪葬制度之立法目的相符合。
２、又查有關使用墓基7 年期滿後再繳費者究屬少數，且因時 空社會環境觀念的轉變，嗣後再次繳費申請使用原墓基者 ，更是少數中的少數；故被告亦承認有條件允許再次申請 原墓基，會造成被告管理維護之墓基不敷使用之情形，殊 難想像（見原處分卷第20頁簽呈，及被告於準備程序中答 覆）；是附使用期限再次繳費使用原墓基，並未違背上開 規定之立法目的。
六、兩造對於事實概要欄記載及下列事實並不爭執，並有原告提 出之訴願決定書、被告提出之原處分書、訴願決定書、訴外 人杜元明88年9 月17日臺北市公立公墓墓地使用申請書、被 告墓政管理課99年8 月20日簽呈、被告墓政管理課99年6 月 28日簽呈、被告99年4 月30日訴願答辯書、原告訴願書、被 告總務課99年3 月23日便箋、被告墓政管理課99年3 月19日 簽呈、原告99年3 月16日申請書、被告99年2 月10日北市宇 墓字第099301 4130 0 號函、被告99年3 月5 日北市宇墓字 第0993017580 0號函、被告墓政管理課99年3 月3 日便箋、 原告99年1 月26日陳情書、杜麗珍臺灣臺北地方法院檢察署 相驗屍體證明書、被告99年3 月12日訴願答辯書、原告99年 3 月1 日訴願書、臺北政府社會局埋葬許可證（以上均為影 本）附本院卷及原處分卷可查，自足認為真實。（一）被告自承本件富德公墓目前確實有好幾千個閒置墓基。因 為有七年限制，七年一到就要遷墓，但遷墓很麻煩，所以 申請的人越來越少，申請的人越來越少，閒置墓基就越來 越多。依原告提出之富德公墓土葬穴位（即墓基）統計表 顯示（99年度尚未統計畢暫不計入）；本件富德公墓之墓 基數並未變動為17,533位；而下葬使用總數從94年之14,2 31穴位逐年下降至98年13,648穴位；而剩餘空穴位則從94 年之3,303 穴位逐年攀昇至98年之3,885 穴位（詳細數字 見本院卷第64頁、72頁被告製作之數量統計表）。（二）本案在被告內部當初也曾經熱烈討論是否應准許原告重新 申請，被告最後決定否准原告所請，詳見原處分卷第19頁 以下便箋。
（三）被告陳稱，確定類似案例之前曾經准許過一次，因為信義 快速道路開闢時，有一位當事人的墓基剛好位於預定道路 上面，但因屍骨未化，重新申請，而被告准許其重新申請 。
七、本件兩造之主張之陳述詳如上述，是本件首要爭點乃原告之 亡妹安葬之墓基原約定使用年限屆滿後，原告可否再依臺北 市殯葬管理自治條例第12條規定為本件申請？（一）查臺北市殯葬管理自治條例第12條規定，並未規定類如原 告情況不得再次申請原墓基，是本件原處分以原告聲請有 違臺北市殯葬管理自治條例第12條規定云云，對法令容有 誤解。
（二）次查本件告聲請案標的物即原告亡妹土葬墓基所在台北市 富德公墓，近年來空餘穴位（墓基）逐年緩慢攀昇，詳如 上開本院認定事實【理由六（一）】，參照前述臺北市殯 葬管理自治條例第12條立法理由可知，本件原告之聲請（ 即陳情書），依法並無不合。
（三）再查被告亦自承確定類似案例之前曾經准許過一次如前述 ，是本於行政自我拘束原則亦可知，本件原處分否准原告 之聲請，於法不符。
（四）原告於繳費後再次申請使用原墓基，除符合原告要求，而 原告因依法申請墓基應繳納法定規費，亦可使富德公墓之 墓基發揮物盡其用，並增加台北市政府市庫收入；同時原 告本件新申請事件，使用墓基時間仍為法定之七年；綜合 上開說明，對公益言亦屬有利無害（詳被告內部簽呈即原 處分卷第20頁背面，亦採相同見解）。從而原告主張本件 其亡妹安葬之墓基原約定使用年限屆滿後，原告可再依臺 北市殯葬管理自治條例第12條規定為申請，即屬有據。八、綜上，原告系爭申請案於法有據，被告逕以「有違臺北市殯 葬管理自治條例第12條規定本處礙難同意」為由否准原告申 請，尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告提起本 件課予義務訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，並請求命被 告就其99年3 月16日依據臺北市殯葬管理自治條例第12條申 請使用原墓基繼續安葬亡妹杜麗珍案，作成准許之行政處分 ，為有理由，應予准許，爰判決如主文所示。又本件事證已 明，兩造間其餘攻擊防禦方法，
提出未經斟酌之證據，均與判斷結果無涉，爰不一一論敘。據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段判決如主文。
中 華 民 國 99 年 12 月 16 日 臺北高等行政法院第五庭
審 判 長 法 官 黃清光
法 官 程怡怡
法 官 洪遠亮
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 99 年 12 月 16 日 書記官 陳德銘