臺北高等行政法院判決
99年度簡字第528號
原 告 義式企業有限公司
代 表 人 陳光宙
被 告 臺北市政府
代 表 人 郝龍斌（市長）住同上
上列當事人間違反農產品生產及驗證管理法事件，原告不服行政
院農業委員會中華民國99年6 月7 日農訴字第0990103518號訴願
決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的金額為新 臺幣（下同）6 萬元，係在40萬元以下，依民國99年1 月13 日修正公布，同年5 月1 日施行之行政訴訟法第229 條第1 項第2 款規定，應適用簡易程序，並依同法第233 條規定， 得不經言詞辯論，合先敘明。
二、事實概要：
行政院農業委員會農糧署北區分署於98年8 月4 日派員至新 光三越百貨股份有限公司臺北南西分公司（下稱新光三越南 西店）抽檢原告所進口之農產品咖啡豆，發現該產品未依規 定審查合格，無標示進口有機同意文件字號，卻以有機名義 販賣，涉有違反農產品生產及驗證管理法相關規定之情形， 經移請被告審認原告進口之上開有機農產品未依農產品生產 及驗證管理法第6 條第1 項規定向行政院農業委員會申請審 查合格，而標示有機等本國外國文字，乃依同法第23條第1 項第2 款規定，以98年12月25日府產業農字第09834612200 號函（下稱原處分）裁處原告罰鍰6 萬元。原告不服，提起 訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴略以：
㈠原告於97年9 月23日參加行政院農業委員會農糧署舉辦之有 機農產品管理制度說明會，課程告知進口商須知會所有下游 客戶於98年7 月31日前將未認證有機產品下架並停止銷售， 且僅需將訊息傳遞予下游廠商即可免責。原告參加該說明會 時處於第一階段緩衝期間，查處商品之範圍係針對98年1 月 31日以後生產之農業加工品，本件查處商品係於98年1 月31 日以前生產銷售，不應為查處對象，被告對原告裁處罰鍰，
顯扭曲法令賦予緩衝期之美意，原處分違法失當。 ㈡原告於收受行政院農業委員會農糧署98年7 月16日函文後， 即於同月發函通知客戶有關原告有機產品未經認證需下架停 售之聲明及接受退貨訊息，各下游客戶除新光三越南西店外 均陸續將商品退貨，有退貨處理回收明細可證，足證原告已 盡監督管理義務，訴願決定稱原告為進口業者，卻未就該產 品善盡管理之責云云，顯有誤解。
㈢原告確已於98年7 月間通知訴外人即新光三越百貨公司總公 司課長林明俐，由其統一知會所屬分公司有關原告未經認證 有機產品需下架停售並安排退貨事宜，各分店亦陸續完成退 貨，足證新光三越百貨公司確有收到原告通知訊息。況原告 係以「賣斷」方式銷貨，於97年10月29日即將本件查處商品 售予新光三越百貨公司，對該商品之管理通知職責均為新光 三越百貨公司所掌控，商品庫存乃該公司之內部資料，實非 原告所能掌控置喙，原處分及訴願決定未予審酌，顯有未盡 調查證據及理由不備之違法；原告確已通知下游客戶關於本 件查處商品應下架並安排退貨之訊息，而已善盡監督管理之 責。
㈣關於被告所提說明如下：
⒈原告提示之通知單係由原告客服部存檔資料列印，所標示 之日期98年7 月20日為列印日期，並非通知日期；行政院 農業委員會農糧署要求原告提供有關「有機產品回收資料 」，其中通知日期標示98年7 月20日，係因原告內部人員 已無從查考正確通知日期，故以製作表格日期98年7 月20 日作為通知日期。
⒉原告以賣斷方式銷貨，有進貨廠商合約書第6 條約定可稽 ，於97年10月29日將本件查處商品售予新光三越百貨公司 以後，原告如何能得知該公司各分店之須換貨品項及銷售 情形？是否仍有存貨？故原告請下游廠商提報須換貨品名 及數量，乃合乎常情之作法。
⒊觀諸廠商合約書可知，本件查處商品係新光三越百貨公司 總公司與原告簽立，原告依合約書第1 條約定，有將產品 送往各分店之責，且由總公司向各分店發布下架訊息，再 由各分店分別退貨，而非如被告所稱：同是新光三越百貨 公司之貨物往來流通，亦有明確對象窗口如臺北信義新天 地A4與新光三越南西店云云，即無可採等情。並聲明求為 判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則抗辯略以：
㈠農產品生產及驗證管理法第27條執行原則規範明確，原告未 依農產品生產及驗證管理法第6 條第1 項規定驗證及向中央
主管機關申請審查通過，即以「有機」名義販賣本件查處商 品，經農糧署北區分署於98年8 月4 日查獲後，移由被告依 農產品生產及驗證管理法第23條第1 項第2 款裁處罰鍰，並 無原告所謂「扭曲法令賦予緩衝期之美意」及「違法失當」 ：
⒈依據農產品生產及驗證管理法第27條執行原則，將案件類 型分為以下4 類：
⑴農產品經營業者以有機名義販賣之農產品、農產加工品 ，未依農產品生產及驗證管理法第5條第1項規定驗證或 第6條第1項規定驗證及向中央主管機關申請審查。 ⑵農產品經營業者以有機名義販賣之農產品、農產加工品 ，未經驗證合格擅自使用農產品標章或經停止、禁止使 用農產品標章，仍繼續使用。
⑶農產品經營業者以有機名義販賣之農產品、農產加工品 ，違反農產品生產及驗證管理法第5 條第2 項或第6 條 第2 項所定辦法中有關標示規定。
⑷農產品經營業者以有機名義販賣之農產品、農產加工品 ，違反農產品生產及驗證管理法第13條規定使用化學農 藥、化學肥料、動物用藥品或其他化學品。
本件屬第⑴類—產品未依法驗證及向中央主管機關申請審 查通過，即以有機名義販賣。按原則規範之處理方式確分 二階段處理，並以98年8 月1 日為階段分界，第一階段執 行時間自98年1 月31日起至98年7 月31日止，查處對象為 98年1 月31日以後生產製造而有機名義販賣之產品；第二 階段開始即自98年8 月1 日起，不論其生產製造日期為何 ，舉凡以有機名義販賣之產品，皆為查處對象。易言之， 98年1 月31日以前生產製造之以有機名義販賣的產品，中 央主管機關行政院農業委員會除法定之2 年緩衝外，將再 給予6 個月緩衝期（至98年7 月31日止），期使經營業者 仍能在期限內辦理相關驗證及審查作業。本件乃農糧署北 區分署於98年8 月4 日查獲，顯係第二階段（自98年8 月 1 日起）全面查處之遭查獲案件。又本件查處商產品至98 年8 月4 日被查獲日止，確實未經驗證及向中央主管機關 申請審查通過而仍以「有機」名義進行販賣，故由查獲單 位農糧署函移被告依農產品生產及驗證管理法第23條第1 項第2 款規定處罰。因此，原告主張依農產品生產及驗證 管理法第27條執行原則，本件查屬商品係98年1 月31日以 前生產製造，不應列為查處對象云云，顯有誤解。 ⒉按農產品生產及驗證管理法第6 條規定：「進口農產品、 農產加工品須經中央主管機關公告之國家或國際有機認證
機構（組織）認證之驗證機構驗證及中央主管機關之審查 ，始得以有機名義販賣。前項進口有機農產品、農產加工 品之申請條件、審查程序、標示方式及相關管理之辦法， 由中央主管機關會同相關機關定之。」進口有機農產品及 有機農糧加工品管理辦法第8 條規定：「中央主管機關應 就通過審查之進口有機農產品及有機農產加工品，核發有 機標示同意文件。前項有機標示同意文件應記載事項如下 ：一、進口業者名稱及地址。二、外國農產品經營業者名 稱。三、產品名稱及批號。四、產品重量或容量。五、驗 證機構名稱。六、有機標示同意文件字號。」第11條規定 ：「有容器或包裝之進口有機農產品及有機農產加工品於 販賣時，應標示下列事項：一、品名。二、原料名稱。三 、進口業者名稱、聯絡電話號碼及地址。四、原產地（國 ）。但已標示製造廠地址，且足以表徵原產地（國）者， 不在此限。五、驗證機構名稱。六、有機標示同意文件字 號。七、其他法規所定標示事項及經中央主管機關公告應 標示事項。前項第1 款品名與第2 款原料名稱完全相同者 ，得免標示原料名稱。第1 項第1 款之品名，應標示有機 文字。」關於本件未標示有機標示同意文件字號一節，並 非產品經行政院農業委員會審查通過而予漏標（屬第⑶類 ），本件查處商品於98年8 月4 日遭查獲時，經核對原告 於98年6 月18日已獲審通過之進口農糧產品及農糧加工品 有機標示同意文件，該商品之外國廠商Italian Coffee Company 並非同意文件之外國廠商Jinaya S. A.或Kiiang Kopl ZH ，亦即本件查處商品並未經驗證及行政院農業委 員會審查通過（屬第⑴類）。故被告依農產品生產及驗證 管理法第23條第1 項第2 款規定：「有下列行為之一者， 處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並得按次處罰：二 、農產品經營業者之有機農產品、農產加工品未依第5 條 第1 項規定驗證，或未依第6 條第1 項規定審查合格而標 示有機等本國或外國文字，或其他足使他人誤認之表示方 法。」裁處原告6 萬元整罰鍰，並無違法失當。 ⒊農產品生產及驗證管理法於96年1 月29日制定公布，為使 以有機名義販售農產品及農產加工品之經營業者能有充分 準備時間，並考量進口有機農產品及農產加工品之業者需 要時間供其辦理相關驗證及審查程序，乃於第27條訂有2 年之宣導緩衝期。又依行政院農業委員會98年1 月22日農 糧字第0981046140號令訂之農產品生產及驗證管理法第27 條執行原則，自98年8 月1 日起，始全面執行查處所有以 有機名義販賣之農產品及農產加工品，故自法令制定公布
日起至政府全面執行查處日止，計有長達2 年又6 個月之 緩衝期。原告身為農產加工品之進口業者，於農產品生產 及驗證管理法制定公布後進口本件查處商品（產品標示製 造日期：西元2008年10月22日），並早在97年9 月23日即 派員參加政府機關之相關法令說明，應對法令規範暨相關 資訊有所瞭解，故自參加法令說明日起至政府全面執行查 處作業日止之長達10個月期間，其進口之產品如欲以有機 名義販售者，應積極申辦相關有機驗證暨標示同意文件審 查事宜，並於取得有機標示同意文件、且依規定完成產品 相關應標示事項後，始進行產品之販賣與流通；如產品不 以有機名義販售者，則應詳細注意產品之相關標示，避免 有機等本國或外國文字，或其他足使他人誤認之標示出現 。依據進口有機農產品及有機農產加工品管理辦法第4 條 規定略以：「進口農產品、農產加工品以有機名義販賣者 ，進口業者於販賣前，應填具申請書及檢附下列文件2 份 ，向中央主管機關申請審查：…二、進口農產品、農產加 工品經有機驗證之證明文件…。」顯然原告曲解緩衝期之 真義，遂在98年8 月1 日政府全面執行查處前，將未經驗 證及向中央主管機關申請審查通過之產品，以有機名義先 行上市販賣、流通；而未辦理相關驗證及向中央主管機關 申請審查等作業。如原告在長達10個月的緩衝期間內，有 依法於產品通過有機標示同意文件審查，並依規定完成正 確標示後，始將產品上市販賣、流通者，當不致發生違規 產品遭查獲情事。
㈡原告身為農產加工品之進口業者，於農產品生產及驗證管理 法制定公布後進口本件查處商品（產品標示製造日期：西元 2008年10月22日），並早在97年9 月23日即派員參加政府機 關之相關法令說明，對該產品之有機名義販賣審查申請、乃 至上市販賣及流通等自應負管理監督之責：
⒈農產品生產及驗證管理法第1 條規定：「為提升農產品與 其加工品之品質及安全，維護國民健康及消費者之權益， 特制定本法。」足見農產品與其加工品多為國民飲用或食 用之產品，始需立法注重安全與品質，以維飲用者或食用 者之健康及消費權益；既涉及國民飲用或食用之安全與品 質，當以「源頭管理」及「追蹤管理」為模式，掌握所有 產品之流通、流向與生命週期。原告既為農產品進口之源 頭公司，應對其產品進口數量及流向最為清楚；然依原告 提示之98年7 月20日通知單，僅係告知下游廠商原告將全 面進行換貨處理，並請下游廠商於98年7 月15日前提報需 換貨之品名與數量，及於98年7 月31日以後勿將未貼有標
示有機驗證之產品上架販售云云；其中疑點有二： ⑴98年7 月20日之通知單如何請下游廠商於98年7 月15日 前提報需換貨之品名與數量？
⑵何以需換貨之品項名單及數量係由下游廠商提報，而非 由源頭業者之原告詳列須下架回收之產品品項目錄，並 與下游廠商做完數量核對後辦理換貨作業？
另按原告提示之新光三越百貨股份有限公司退貨通知單及 收貨單，證明雖同是新光三越百貨股份有限公司之貨物往 來流通，但亦有明確之對象窗口如台北信義新天地A4與南 京西路分公司，然98年7 月20日之通知單卻僅以通知「新 光三越—林明俐課長」代表全部新光三越百貨公司之物流 通知已完成，明顯過為草率。綜上，顯然原告對於其進口 商品之流通鮮能掌握、且商品之監督管理亦非周全。 ⒉綜析商品、食品、農產品及國人民生消費相關用品等之相 關標示規定，如商品標示法第9 條、食品衛生管理法第17 條、酒類標示管理辦法第2 條、第8 條、糧食標示辦法第 2 條、第3 條、農藥標示管理辦法第5 條、有機農產品及 有機農產加工品驗證管理辦法第24條乃至進口有機農產品 及有機農糧加工品管理辦法第11條等，均規範源頭業者之 產品標示權責，亦即在賦予源頭業者應致力充實合法、正 確消費資訊之責任，以供消費者擇取正確且符合需求之消 費行為，進而維護消費安全與權益。故源頭業者本應為其 產品標示負責，尤其該標示在不符法令的情形下，且不符 法令之標示乃源頭業者所為，自應究責於源頭業者。再以 產品「賣斷」論之，下游廠商之買入則亦屬消費行為，源 頭業者本即應提供合法且正確之消費資訊與產品予消費者 （下游廠商）。
⒊原告為農產加工品之進口業者，於農產品生產及驗證管理 法制定公布後始進口本件查處商品（產品標示製造日期： 西元2008年10月22日），並早在97年9 月23日即派員參加 政府機關之相關法令說明，自應對法令規範暨相關資訊有 所瞭解；卻未在長達10個月的緩衝期間內，依法辦理產品 通過有機標示同意文件審查，及依規定完成正確標示，仍 將產品以「有機」名義上市販賣、流通，乃至本件查處商 品遭農糧署人員查獲。原告既為農產品進口之源頭公司， 其自應為其產品上所為之「有機」標示負責，並非產品已 買斷即可免除應負之責任，且原告已因其產品售予下游廠 商而獲取直接利益，下游廠商亦非因擅自更改標示而致違 規，故原告並非無可歸責。
㈢按消費者保護法第5 條規定：「政府、企業經營者及消費者
均應致力充實消費資訊，提供消費者運用，俾能採取正確合 理之消費行為，以維護其安全與權益。」及原告舉證之進貨 廠商合約書條款第1 條略以：「乙方保證…且所交付商品均 為合法且品質優良…。」等，再再顯示原告本應提供合法且 正確標示之產品予消費者（下游廠商）；惟原告自始即未提 供合法之產品，乃至產品違規之情事遭查獲，實難謂原告以 一紙通知即可免責，甚至該責任須由消費者（下游廠商）承 擔。再按高雄高等行政法院99年2 月26日99年度簡字第35號 判決，亦認案涉不符規定產品之標示屬源頭業者之責，源頭 業者自應盡管理義務。尤以源頭業者於法令制定公布施行後 ，始為產品所作之標示，應注意、並能注意，卻疏未注意， 自有可歸責之過失責任等語。並聲明求為判決駁回原告之訴 。
五、本件兩造爭執要點在於原告主張前揭咖啡豆係在98年1 月31 日以前生產，且原告並已賣斷予銷售商，事後復已通知銷售 商該咖啡豆未經認證須下架停售，並接受其退貨，原告已盡 監督管理義務，並無故意過失，不須受罰，於法是否有據？六、本院判斷如下：
㈠按96年1 月29日公布施行之農產品生產及驗證管理法第3 條 第2 款規定：「本法用詞，定義如下：三、農產品經營業者 ：指以生產、加工、分裝、進口、流通或販賣農產品、農產 加工品為業者。」第6 條規定：「（第1 項）進口農產品、 農產加工品須經中央主管機關公告之國家或國際有機認證機 構（組織）認證之驗證機構驗證及中央主管機關之審查，始 得以有機名義販賣。」「（第2 項）前項進口有機農產品、 農產加工品之申請條件、審查程序、標示方式及相關管理之 辦法，由中央主管機關會同相關機關定之。」第23條第1 項 第2 款規定：「有下列行為之一者，處新臺幣6 萬元以上30 萬元以下罰鍰，並得按次處罰：二、農產品經營業者之有機 農產品、農產加工品未依第5 條第1 項規定驗證，或未依第 6 條第1 項規定審查合格而標示有機等本國或外國文字，或 其他足使他人誤認之表示方法。」第27條規定：「農產品經 營業者以有機名義販賣之農產品、農產加工品，應自本法施 行之日起2 年內，依第5 條第1 項規定驗證或第6 條第1 項 規定驗證及向中央主管機關申請審查；屆期未經驗證或審查 或有違反第13條規定使用化學農藥、化學肥料、動物用藥品 或其他化學品者，依第21條第1 項第2 款、第23條第1 項第 2 款、第24條第1 項第1 款、第4 款或第25條規定處罰。」 準此以論，以生產、加工、分裝、進口、流通或販賣農產品 、農產加工品為業者，俱屬農產品經營業者。且農產品經營
業者進口之農產品或農產加工品未經中央主管機關公告之國 家或國際有機認證機構（組織）認證之驗證機構驗證及中央 主管機關之審查合格，而有標示有機等本國或外國文字，或 其他足使他人誤認之表示方法之情形，即符合農產品生產及 驗證管理法第23條第1 項第2 款規定之處罰要件。惟鑑於農 產品生產及驗證管理法甫經立法公布生效，即行執行，非但 農產品經營業者，尤其是進口有機農產品、農產加工品之業 者不及辦竣有關驗證及審查程序，且相關管理制度措施之建 置仍未臻完善，倘即行執行，尚非妥適，故農產品生產及驗 證管理法第27條乃特定2 年之緩衝期限，在緩衝期屆滿前， 對於未完成驗證或審查合格或有違反第13條規定，使用化學 農藥、化學肥料、動物用藥品或其他化學品者，暫免處罰， 俟緩衝期限屆至後，再予以處罰，一旦屆期，若有未經驗證 或審查或有違反第13條規定之農產品，而標示有機文字或類 似表示者，不問其農產品生產、加工、分裝、進口、流通或 上架販賣之時間是否在該法律施行之後，原皆應依法予以處 罰。次按行政院農業委員會就農產品生產及驗證管理法第27 條規定，復以98年1 月22日農糧字第0981046140號訂頒農產 品生產及驗證管理法第27條執行原則，其中關於農產品經營 業者以有機名義販賣之農產品、農產加工品，未依農產品生 產及驗證管理法第5 條第1 項規定驗證或第6 條第1 項規定 驗證及向中央主管機關申請審查之案件類型，規定其處理方 式如下：「一、第一階段：⒈執行時間：98年1 月31日至98 年7 月31日。⒉查處範圍：98年1 月31日之後製造且以有機 名義販賣之農產品、農產加工品。⒊違反者，依本法第23條 第1 項第2 款規定處罰。二、第二階段：⒈執行時間：98年 8 月1 日起。⒉查處範圍：以有機名義販賣之農產品、農產 加工品。⒊違反者，依本法第23條第1 項第2 款規定處罰。 」是依上開函釋所定各類違規行為之查處次序，自98年8 月 1 日以後，凡以有機名義販賣之農產品、農產加工品之違規 行為，不問其製造日期是否在98年1 月31日以後，均已在查 處之範圍甚明。
㈡經查：
⒈原告所進口在新光三越南西店上架販賣，而經農糧署北區 分署於98年8 月4 日查獲之前開咖啡豆，並未經驗證及審 查合格，但其上標示有「秘魯有機咖啡豆」字樣等情，為 兩造所不爭執，並有卷附農糧署北區分署之標示檢查紀錄 、98年度有機農糧產品檢驗及檢查採樣單、有機農糧產加 工品標示檢查項目紀錄表、被告所屬產業發展局對原告公 司管理部經理張秀梅訪談之談話筆錄等件影本可稽。
⒉揆諸上開事證，足認上開違規以有機名義販賣之原告進口 咖啡豆，係在農產品生產及驗證管理法27條所定之緩衝期 屆至後，且已在前引農產品生產及驗證管理法第27條執行 原則所定第二階段應執行之範圍內至明。
⒊原告雖以上開咖啡豆在農產品生產及驗證管理法27條規定 之緩衝期限屆至之前，即已賣斷，並已通知銷售商應下架 停售，並接受退貨等情詞，而主張渠並未違反違規，且無 故意過失責任，無須受罰云云。惟稽之前引農產品生產及 驗證管理法第23條第1 項第2 款之規定，其處罰對象係農 產品經營業者未依規定將有機農產品或農產加工品辦理驗 證或審查合格，而標示有機等本國或外國文字或其他足使 他人誤認之表示方法之違規行為，並非販賣行為本身。是 以原告既屬農產品經營業者，未就其進口之上開咖啡豆辦 竣驗證或審查合格手續，而於法定緩衝期限屆至後，仍任 之在外販賣，即應就其違規行為負責，要與原告已否賣斷 無涉。再者，原告就其進口之上開標示有機咖啡豆之農產 品，依法負有完成驗證或審查合格程序之義務，自應確實 履行，其疏於嚴格管控，致銷售商在衝緩期限之後仍繼續 上架販售，當不能僅因其已通知銷售商下架，即認已盡注 意義務，而卸免過失之責。是原告上開主張，難謂允洽， 委無足取。被告依農產品生產及驗證管理法第23條第1 項 第2 款規定予以裁罰，於法自屬有據。
七、綜上所述，本件原告上開主張各節，均非可採。原處分並無 違法，訴願決定予以維持，核無不合，原告訴請撤銷，為無 理由，應予駁回。
八、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，核 與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第233 條第1 項，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 12 月 17 日 臺北高等行政法院第二庭
法 官 蔡 紹 良
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 99 年 12 月 17 日 書記官 林 俞 文
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