臺北高等行政法院判決
98年度訴更一字第15號
99年11月18日辯論終結
原 告 鄭欽榮
鄭添柳
簡志堅
鄭書烈
鄭陸祥
鄭楊鴛鴦
鄭智豪
鄭捷豪
鄭書德
鄭書鎮
鄭豐真
共 同
訴訟代理人 簡長順 律師
被 告 內政部
代 表 人 江宜樺(部長)
訴訟代理人 陳芳珍
程珍惠
莊雅珍
參 加 人 桃園縣桃園市公所
代 表 人 蘇家明(市長)
訴訟代理人 陳永昌 律師
複 代理人 陳柏均 律師
訴訟代理人 洪榮彬 律師
李怡卿 律師
輔助參加人 桃園縣政府
代 表 人 吳志揚(縣長)
訴訟代理人 吳梅芳
上列當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服行政院中華民國
94年11月16日院臺訴字第0940091869號訴願決定，提起行政訴訟
，本院95年10月5 日94年度訴字第3782號判決駁回原告之訴，原
告不服，提起上訴，經最高行政法院以97年12月25日97年度判字
第1149號判決廢棄發回，本院更為判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
被告代表人於起訴時為蘇嘉全，訴訟繫屬中遞次變更為李逸 洋、廖了以與江宜樺，均據依法具狀承受訴訟，核無不合， 應予准許。
二、事實概要：
參加人為辦理都市計畫公9 公園工程需用坐落桃園縣桃園市 ○○○段454-13等15筆地號土地，報經臺灣省政府以民國78 年4 月6 日78府地4 字第142886號函核准徵收，由輔助參加 人以78年4 月21日78桃府地籍字第54985 號公告。嗣原告鄭 欽榮、鄭添柳、簡志堅、鄭陸祥、鄭楊鴛鴦、鄭智豪、鄭捷 豪及訴外人鄭老屘（即本件原告鄭書德、鄭書烈、鄭書鎮、 鄭豐真之被繼承人，已於94年4 月3 日死亡）於92年11月至 93年3 月間，基於渠等為上開各筆被徵收土地中如附表所示 7 筆土地之單獨所有權人及共有人之地位，以參加人對於上 開被徵收土地已逾核准使用之計畫期限，乃依都市計畫法第 83條及土地法第219 條規定，向輔助參加人聲請照原徵收價 額收回，經由輔助參加人研議擬具不予發還意見，報由被告 以94年5 月19日台內地字第0940007149號函復同意後，而由 輔助參加人以94年5 月24日府地權字第0940136742號函轉知 原告，原告鄭欽榮、鄭添柳、簡志堅、鄭陸祥、鄭楊鴛鴦、 鄭智豪、鄭捷豪、鄭書烈等人不服提起訴願，經行政院以94 年11月16日院臺訴字第0940091869號訴願決定駁回，原告猶 表不服，遂提起行政訴訟，嗣追加鄭老屘之其餘繼承人鄭書 德、鄭書鎮、鄭豐真為原告，案經本院94年度訴字第3782號 判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院 97年度判字第1149號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。三、本件原告主張：
㈠原告聲請收回被徵收土地之依據為都市計畫法第83條，本件 原係依都市計畫辦理徵收，有「使用計畫期限（預定91年7 月開工，92年6 月完工）」存在，徵收計畫使用期限屆滿時 ，有「不依照核准計畫，在計畫期限內使用」之情形。土地 法第219 條第3 項規定係於78年12月29日修正土地法時所增 列，徵收當時並無該條項規定，依中央法規標準法第18條及 土地徵收條例第61條規定，自無該條項適用之可能。 ㈡縱使認為本件仍須適用土地法第219 條第3 項規定，亦限於 「對於用地機關之使用土地加以阻撓」是否符合可歸責於原 所有權人之問題，且必阻撓程度超出合理範圍，為政府正當 行使公權力無法排除者，始有適用。原告未參與任何抗爭行 為，所為之陳情變更都市計畫係屬正當權利之行使，與阻撓 徵收計畫之實行係屬二事。陳情係屬合法權利行使，行政機 關斷不能以人民行使合法權利，即為不利認定。又參加人動
輒以抗爭、刁民等詞彙強稱原告及其他被徵收土地所有權人 有種種激烈行為，此皆為原告等所否認，且如有抗爭行為即 屬於可歸責之事由，顯係將事實單純化，蓋輔助參加人是否 需動用警力以因應人民陳情案件，自有其內部規定可資依循 ；如人民陳情未有激烈抗爭，僅因人數較多影響秩序，政府 即可能啟用警力，參加人僅以有啟用警力即謂抗爭激烈，顯 係片面武斷卸責之詞，不足為採。又原告陳情對象係輔助參 加人，並未有阻撓用地機關即參加人進入土地施工之情形， 顯不符合「對於用地機關之使用土地加以阻撓」之要件。如 真有非法阻撓抗爭，大可動用公權力排除，則必無可歸責於 原土地所有人之可能。
㈢行政機關本應依法行政，如人民陳情無理由時，應探求其陳 情事由，此觀行政程序法第168 條以下規定甚明。故如認人 民陳情有理由，致採取與前處分不同之適當措施，乃為法所 許，且如有需受理或採取之行政行為，行政機關即須依法為 之，而非束之高閣，經拖延時日後始以此卸責；參加人及輔 助參加人未依法行政，並不可歸責於原告，此為其行政怠惰 所致，不得將之行政疏失歸責於原告。又暫緩提存並非原告 陳情之目的，原告係陳情本件土地徵收有不合法令之超編情 事，請求撤銷徵收，雖有部分土地所有權人同意區段徵收方 式，使需地機關無償取得40﹪土地使用，惟業經被告否准， 故暫緩提存實係輔助參加人一廂情願之表示；行政機關不能 漫以人民陳情之故，為求一時脫困，避免人民追究其違法超 編等不合法行政行為，而任意允諾檢討改進，且其所允諾之 事，亦因有無違反行政目的而需再加以認定有無效力，方為 正辦，凡此均無人民決定參與之餘地。本件參加人違法在先 ，嗣又未能依法行政，復怠於注意行政目的及法規，致遲誤 或怠於為行政行為，將之歸責於原告顯不符法理、事理。 ㈣參加人於89年5 月2 日即以公文通知原告鄭欽榮即載稱：「 桃園縣政府未將補償費價款提存至法院」等語，顯無兩造或 原告與之協調暫緩提存之事實，被告並已同意其他土地所有 權人邱再添、曾秀珍2 人收回土地，參以參加人在上揭89年 5 月2 日函文亦表示「公園開發應具整體性，公園用地如無 法全數取得，則其開發便失去都市計畫之原意」云云，可見 被告非僅前後矛盾，未按人民陳情案件妥適處理，且行政行 為一再矛盾致失信於民。又本件公園工程使用計畫期限屆至 前，未見有任何依法開發之跡象，原預定於91年7 月開工， 竟於78年間辦理徵收，實難認為徵收有其正當性等語。並聲 明撤銷訴願決定及原處分，並判命被告作成許可原告分別就 本件被徵收土地各自以原徵收價額收回之行政處分。
四、被告則抗辯略以：
㈠參加人未依徵收計畫期限使用本件被徵收土地，係因原告及 其他被徵收土地所有權人有可歸責事由所致：
⒈按土地法第231 條規定，需用土地人應俟補償地價及其他 補償費發給完竣後，方得進入被徵收土地內工作。參加人 自78年起，即依照行政院頒佈之加速都市計畫公共設施保 留地取得及財務計畫，分別申請徵收十餘處公園用地，多 數被徵收土地所有權人，包含本件原告在內，期能依循專 案通盤檢討，將部分公園用地變更為非公園用地，故先後 陳情暫緩辦理徵收，嗣經輔助參加人於82年7 月22日第1 期公共設施保留地處理案會議中作成提存案全部暫緩辦理 之結論。原告及其他被徵收土地所有權人不斷以抗爭、陳 情、拖延本件徵收及補償費提存等方式干擾，其抗爭情形 激烈，需參加人動用警力維持，迫使輔助參加人暫緩執行 補償費提存，致參加人無法於徵收計畫期限內完成徵收補 償取得用地並開始使用，顯係不當干擾徵收程序進行。 ⒉原告之行為不當，且與徵收土地未依計畫核准期限使用間 具有相當因果關係：行為時土地法第219 條第3 項規定之 「原土地所有權人」不僅限於行使收回權人，尚包含同一 徵收計畫中之其他被徵收土地所有權人。因徵收行為具有 大量行政之特質，需地機關或徵收機關係在單一徵收計畫 下，對個別土地作成徵收處分，故事後之決策合理性判斷 亦應以整體徵收計畫有無進行可能以定之，各該所有權人 可視為利益共同體。準此，土地法第219 條第1 項第3 款 規定應解為：在一個徵收計畫中，只需有部分土地所有權 人有可歸責之行為，致需地機關無法依核准計畫期限使用 被徵收土地，即足以使該徵收計畫之全體被徵收土地所有 權人之收回權消滅。又所謂可歸責事由，除訴諸暴力、直 接、間接阻礙施工等非法抗爭外，尚包括其他合法間接施 壓手段如：透過行政協商或民意代表介入，致需地機關不 得不延緩施工進度、利用地方自治預算審查之壓力致無預 算可以施工，或者透過陳情以變更都市計畫等。最高行政 法院95年度判字第1397號判決意旨參照。 ⒊準此，原告及其他被徵收土地所有權人期待依循專案通盤 檢討，陳情都市計畫變更，並且不斷激烈抗爭、陳情，致 需地機關即參加人無法於徵收計畫期限內完成徵收補償程 序並開始使用，原告或者其他被徵收土地所有權人顯有不 當干擾徵收程序進行之行為，且與徵收土地未能依計畫核 准期限使用間具有相當因果關係，最高行政法院96年度判 字第154號及96年度判字第155號判決均同此意旨。
㈡綜上，參加人自78年起，即依照行政院頒佈之加速都市計畫 公共設施保留地取得及財務計畫，分別申請徵收十餘處公園 用地，惟本件被徵收土地未能於核准計畫期限內使用，係因 原告或其他被徵收土地所有權人聯合進行陳情、抗爭行為所 致，且由書面資料可查知原告亦有參與陳情，退步言之，縱 原告未參與非理性抗爭活動，其他土地所有權人仍有聯合抗 爭行為阻礙工程進行，非參加人無故延誤工程進度，故原告 或其他被徵收土地所有權人確有不當干擾徵收程序進行之事 由，且與被徵收土地無法依核准計畫期限使用間有因果關係 等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人陳述略以：
㈠本件被徵收土地已按原核准計畫逐漸使用：
⒈依內政部53年6月30日台（53）內字第4534號函略以：「 …土地法第219 條內所稱『實行使用』，係指照原核准計 畫實際使用該項徵收之私有土地或於該項土地上連續從事 有關達成徵收計畫之各項工作…。」又按「土地法第 219 條第1項第1款所謂徵收私有土地後，不依核准計畫使用， 係對於所徵收之土地整體不依原核准計畫使用而言，若就 徵收之土地已按原核准計畫逐漸使用，雖尚未到達該土地 之全部，仍與不依核准計畫使用之情形有間，應無該條之 適用。」最高行政法院68年判字第52號判例意旨可參。最 高行政法院83年判字第366號判決同此意旨。 ⒉本工程係依據行政院頒佈之加速都市計畫公共設施保留地 取得及財務計畫辦理，原告原有之本件被徵收土地經臺灣 省政府於78年4 月6 日核准徵收，輔助參加人於78年4 月 22日公告徵收確定。原使用計畫期限自91年7 月開工至92 年6 月完工，惟原告陸續透過陳情方式，間接向相關單位 施壓，阻撓執行徵收程序，至90年2 月13日被告都市計畫 第二次通盤檢討案決議維持原徵收計畫後，參加人旋即於 91 年5月15日公告地上物配合自動拆遷核發二成獎勵金事 項，惟未獲全體所有權人配合，參加人復於同年6 月5 日 進行規劃設計程序，並積極籌編預算，又於同年9 月10日 委託規劃設計部分決標，並於92年4 月1 日發包部分工程 ，故本件被徵收土地確已按原核准計畫逐漸使用，依上揭 實務見解，應無土地法第219 條第1 項之適用。 ㈡本件應有土地法第219 條第3 項：「第1 項第1 款之事由， 係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土 地」規定之適用：
⒈都市計畫法第83條就被徵收土地之使用期限部分，固為土 地法第219條第1項第1 款之特別規定，然都市計畫法就收
回被徵收土地之其他事項如請求權時效、收回程序及歸責 事由等均無規定，自應適用土地法第219條有關規定。 ⒉原告及其他被徵收土地所有權人持續抗爭阻撓徵收程序進 行及參加人使用土地，已直接威脅公務人員人身安全，非 僅依法陳情都市計畫變更，此有78年6月3日經濟日報剪報 、78年6月10日中國時報剪報、78年6月11日中國時報剪報 、82年7 月24日中國時報剪報、83年11月22日中國時報剪 報、83年11月23日中國時報剪報、87年6 月24日中國時報 剪報、88年7月8日中國時報剪報、92年12月6 日聯合報等 多份報導可稽。由各該報導內容足證，原告及其他被徵收 土地所有權人在長達十餘年之抗爭活動中，多次以非理性 火爆言語、肢體行動等不法抗爭行為，直接威脅都市計畫 委員、歷任縣市長及其他承辦業務公務人員，致輔助參加 人多次動用警力維護秩序，原告及其他被徵收土地所有權 人之行為並非單純依法陳情變更都市計畫，最高行政法院 發回更審判決並未查明上開各節，遽謂原告所為陳情係屬 權利行使，與參加人未能依核准計畫期限使用徵收土地間 有無因果關係，原審應予調查等語，似有誤會。 ㈢原告於陳情時即與輔助參加人達成協議，如2 次通盤檢討均 未通過變更，即不再抗爭，惟原告卻於陳情目的確定不達後 ，再為不同主張，顯違反禁反言原則及誠信原則： ⒈原告及其他被徵收土地所有權人陳情就包含本件被徵收土 地在內之第一期公共設施保留地予以專案通盤檢討，將部 分公園用地變更為非公共設施保留地，並暫緩提存地價補 償費，經輔助參加人78年6月2日召開協調會，作成交該縣 都市計畫委員會審議，以及徵收地價補償費暫緩提存法院 之結論，惟經被告於81年11月27日否決；原告等復提出相 同內容陳情，經輔助參加人於82年7 月22日第一期公共設 施保留地處理案會議中，作成包括所有公共設施保留地（ 第一期）提存案全部暫緩辦理之結論，致參加人無法取得 用地並依計畫期限開始使用。
⒉原告鄭欽榮、簡志堅於82年2 月8 日陳情書上表明請於二 次通盤檢討後再行辦理徵收，並於83年11月22日至參加人 處陳情時復表明請參加人幫忙、如至省內政部審議時仍無 法敗部復活，亦不會埋怨參加人等語，詎於90年2 月13日 都市計畫第二次通盤檢討案經被告決議維持原徵收計畫前 ，原告即違反陳情意旨，主張參加人未依計畫期限使用本 件被徵收土地，並行使收回權，應有禁反言原則適用。 ⒊原告及其他被徵收土地所有權人於行政機關執行公權力時 ，依恃民意代表施壓，以威脅公務人員之人身安全之非理
性抗爭手段，脅迫公務員不得依法執行職務，其權利已不 值得保護；行政機關為使施政順利、減少抗爭及衝突，不 得不遵守與原告及其他被徵收土地所有權人間之協議，以 致計畫期限過期，若可任令地主於陳情目的不達後，無須 遵守之前與行政機關達成之協議內容，而以超過計畫使用 期限為由，主張行使收回權，如此豈非鼓勵土地所有權人 成為不守誠信之刁民？
⒋或有謂參加人何不於計畫期限屆至前動用強勢警力排除抗 爭行為？故未依核准計畫期限使用徵收土地之可歸責性仍 在參加人等語，惟此種說法僅為事後諸葛，若然，則參加 人依法行政、片面不遵守先前承諾、以強勢警力排除抗爭 ，必會遭土地所有權人指責違背誠信原則，渠等可能不惜 發生流血暴力衝突；惟渠等既已表明通盤檢討案已至輔助 參加人審議、參加人如能幫忙，不能敗部復活亦不會埋怨 參加人等語，致參加人及輔助參加人相信渠等將信守承諾 ，且如被告嗣後通過都市計畫變更，參加人亦無須將已經 興建完成之公園拆除還地於民，更無須動用強勢警力，可 謂一舉數得；無奈原告及其他被徵收土地所有權人出爾反 爾，參加人誤信渠等謊言、未依法行政，固值檢討，惟原 告作為亦不值得保護。
㈣原告違反誠實信用原則：
⒈按誠實信用原則為行政法一般原理原則，不僅行政機關依 職務行事應予注意，人民行使權利履行義務時亦應注意； 無論權利之行使或義務之履行、不論係人民對國家或國家 對人民，均不可能因不符誠實信用原則而有所主張；不僅 行政機關為行政行為時應以誠實信用方法為之，人民就公 法權利之行使或防禦，亦應適用誠實信用原則，如人民違 反誠實信用原則以阻止條件成就，即應視為條件已成就。 ⒉參加人既與原告間存有桃園市都市計畫定期通盤檢討案確 定前暫緩徵收本件被徵收土地及提存補償費之協議，則於 通盤檢討案確定後，依協議內容反面解釋，原告及其他被 徵收土地所有權人即應無條件接受土地被徵收之事實，並 主動領取補償費，始符合誠實信用原則。
⒊被徵收土地所有權人收回權之立法目的，在於制衡國家準 備不週之徵收行為，故需地機關使用被徵收土地之態度及 效率為判斷收回權是否成立之關鍵。本件參加人逾越核准 計畫使用期限，未進行開發之原因，乃係與原告及其他被 徵收土地所有權人間二度達成暫緩提存之協議，係行政機 關為符合誠實信用原則而遵守協議內容所致，並非參加人 濫用徵收權力，考慮欠詳即率與徵收而不用，核與土地法
收回權之立法意旨不同，原告應無請求收回權利，遑論原 告違反雙方協議內容而有違誠實信用原則。
㈤按最高行政法院97年度第10月份庭長法官聯席會議決議，固 謂徵收土地有得收回事由，原土地所有權人聲請收回時，苟 該事由非可歸責於該聲請收回土地之原所有權人或為其占有 徵收土地之使用人，尚非可逕以同一土地徵收計畫之其他原 土地所有權人或為其占有徵收土地之使用人係可歸責，即謂 該聲請收回土地之原所有權人無聲請收回土地之權，惟同一 徵收案之眾多土地所有權人及使用人，是否需全體進行抗爭 ，始謂有可歸責是由，而喪失其收回被徵收土地之權利？非 無探究餘地，蓋：
⒈在徵收土地案中，就個別未抗爭之土地所有權人，進行拆 除地上物或依計畫使用期限進行工程，有其事實上困難性 ，亦無期待可能性；徵收行為具有大量行政之特質，依一 個徵收計畫作成之徵收處分，可能徵收多筆原屬不同人所 有之土地，因此存有多數之徵收處分。此多數獨立各別之 行政處分，對需用土地人或徵收機關之徵收發動或核准而 言，係在單一徵收計畫下形成，事後為徵收處分效力之判 斷，應以整個徵收計畫有無可能進行定之，則各該所有權 人應視為一利益共同體。土地法第219條第3項所定可歸責 之原土地所有權人，自應解為在一個徵收計畫內，任一可 歸責之被徵收土地原所有權人；茍被徵收土地之任一原所 有權人係可歸責，縱行使土地收回權者無可歸責事由，亦 不應准其收回土地，衡酌土地徵收性質，實當應如此解釋 。蓋需地機關就個別未抗爭之土地所有權人之土地進行地 上物拆除或依使用計畫期限興建公園，有其事實上困難性 ，無期待可能性存在，與土地徵收實務不符。
⒉況土地所有權人未參與抗爭之原因不一，或係觀望中，或 係不願出力只想坐享其成，則他人抗爭成功，未參與抗爭 者仍可享有土地發回之利益；如果失敗，但計畫使用期限 恰巧屆滿，未參與抗爭之土地所有權人仍可行使收回權， 則參與抗爭之其他土地所有權人必然懊悔不已，如此無非 教導人民不做事而坐享其成？豈合事理之平。
㈥本工程業已竣工驗收完畢，現供民眾使用，基於公益考量， 原告亦不得收回本件被徵收土地：
⒈按行政訴訟法第198條第1項規定，行政法院受理撤銷訴訟 ，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有 重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及 其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相 違背時，得駁回原告之訴。次按「從收回權之性質言，係
使被徵收土地重歸原土地所有權人所有，行政機關准予收 回，係屬廢止原徵收處分。若行政法院認原告請求收回， 符合收回權之法定要件，准予收回，則徵收後行政機關所 施作之建設，勢必拆毀，就人力、物力及其他人民對該設 施之使用而言，對公益有重大損害，是以申請收回之課予 義務訴訟，殊有類推適用情況判決之必要，始能就公益維 護及人民財產權之保障，再做權衡。」最高行政法院96年 度判字第268號判決意旨參照。再按司法院釋字第534號解 釋之孫森焱大法官協同意見書略以：「土地收回權之承認 ，對土地所有權人有利。對需用土地人則因已付出補償地 價、補償費、遷移費（土地法第236條第2項參照）及其他 投資之成本，就中除徵收價額由原土地所有權人繳回外， 其餘均儘成泡影；若為公共事業之需要，應重新辦理徵收 時，不利尤甚。因此，適用土地法第215條第1項及第3 項 規定時，應兼顧土地所有權人與需用土地人雙方之利益， 不宜失衡。為公共事業之需要而辦理徵收者，一旦撤銷， 對社會公益之損害，更不容忽視。重新辦理徵收付出之社 會成本，係由全民負擔，亦不能不顧及。」
⒉參加人取得本件被徵收土地後，即積極籌措預算、發包工 程，以興建本工程相關公共設施，有93年9 月29日核發之 工程結算驗收證明書可稽。本件工程於93年10月6 日驗收 完畢後，現供民眾使用，作為運動、休憩、舉辦活動之場 所，有照片可證，如許原告收回，則本件被徵收土地上現 存設施勢需拆毀，已投入之物力、金錢形同浪費，且破壞 公園之整體性、功能性，將造成公益重大損害等語。六、輔助參加人陳述略以：
㈠按都市計畫法第83條規定，係以都市計畫事業經緯萬端，難 能短期完成，尤非1 年內能實行使用，爰規定依該法徵收之 土地，其使用期限以呈經核准之計畫期限使用之，排除土地 法第219 條第1 項第1 款規定較短期限之適用，至於該法未 規定之申請期限及相關作業流程，仍適用土地法第219 條規 定。
㈡參加人自78年起，即依照行政院頒佈之加速都市計畫公共設 施保留地取得及財務計畫，分別申請徵收十餘處公園用地， 多數被徵收土地所有權人，包含本件原告在內，期能依循專 案通盤檢討，將部分公園用地變更為非公園用地，故先後陳 情暫緩辦理徵收，嗣經輔助參加人於82年7 月22日第1 期公 共設施保留地處理案會議中作成提存案全部暫緩辦理之結論 。原告及其他被徵收土地所有權人不斷以抗爭、陳情、拖延 本件徵收及補償費提存等方式干擾，其抗爭情形激烈，需參
加人動用警力維持，迫使輔助參加人暫緩執行補償費提存， 致參加人無法於徵收計畫期限內完成徵收補償取得用地並開 始使用，顯係不當干擾徵收程序進行，自屬有可歸責於包含 原告在內之原土地所有權人事由，參照土地法第219 條第3 項規定，其應不得申請收回被徵收土地。
㈢有關原告否認其曾參與抗爭，該抗爭情事應屬不可歸責於原 告乙節：按行為時土地法第219 條第3 項規定之可歸責事由 ，除訴諸暴力、直接、間接阻礙施工等非法抗爭外，尚包括 其他合法間接施壓手段如：透過行政協商或民意代表介入， 致需地機關不得不延緩施工進度、利用地方自治預算審查之 壓力致無預算可以施工，或者透過陳情以變更都市計畫等。 最高行政法院95年度判字第1397號判決、96年度判字第154 號判決及96年度判字第155 號判決意旨參照，鈞院98年度訴 更一字第5 號判決亦採相同見解。
㈣本件參加人未依核准計畫期限使用徵收土地，確係有可歸責 於原告及其他被徵收土地所有權人之事由，該事由已不當干 擾徵收程序進行，且與本件被徵收土地未能於核准計畫期限 內使用互有因果關係等語。
七、本件兩造爭執要點在於參加人未依照核准計畫期限使用本件 被徵收土地是否應認屬於可歸責於原告？亦即原處分否准原 告聲請照原徵收價額收回本件被徵收土地有無違法？八、本院判斷如下：
㈠按行政訴訟法第260 條明定：「（第1 項）除別有規定外， 經廢棄原判決者，最高行政法院應將該事件發回原高等行政 法院或發交其他高等行政法院。（第2 項）前項發回或發交 判決，就高等行政法院應調查之事項，應詳予指示。（第3 項）受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為 廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」本件最高行政法院 97年度判字第1149號判決對本院94年度訴字第3782號判決所 為廢棄理由之法律上判斷如次：㈠都市計畫法第83條規定： 「依本法規定徵收之土地、其使用期限，應依照其呈經核准 之計畫期限辦理，不受土地法第219 條之限制。不依照核准 計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土 地。」就被徵收土地之使用期限為有別於土地法第219 條第 1 項第1 款「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土 地所有權人得…聲請照徵收價額收回其土地：徵收補償發 給完竣屆滿1 年，未依徵收計畫開始使用者」之特別規定， 應優先適用。此外，都市計畫法就收回被徵收土地之其他事 項，諸如：請求權時效、收回程序、以及歸責事由等等均無 規定，自應適用土地法第219 條之其餘規定（參見該判決書
理由第8 頁）。㈡「土地法第219 條第3 項規定：『第1 項第1 款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者 ，不得聲請收回土地。』所稱原土地所有權人或使用人，固 指行使收回權之原土地所有權人或為其占有土地之使用人而 言。惟不能開始使用徵收土地係因可歸責於同一徵收計畫之 其他原土地所有權人或為其占有該土地之使用人之事由所致 ，而與行使收回權之原土地所有權人無涉者，若市、縣地政 機關未會同有關機關於徵收補償發給完竣1 年內，依土地法 第215 條第3 項規定逕行除去改良物，亦未依同法第238 條 規定代為遷移改良物，開始使用土地；需用土地人於上開期 間內復未依徵收計畫之使用目的提起必要之訴訟，以求救濟 ，參照司法院釋字第534 號解釋意旨，行使收回權之原土地 所有權人始得聲請收回其土地。」（最高行政法院97年11月 份第二次庭長法官聯席會議決議參照）。由此觀之，徵收之 土地有得收回之事由，原土地所有權人聲請收回土地時，苟 該事由非可歸責於聲請收回之原土地所有權人或為其占有徵 收土地之使用人，尚非可逕謂同一土地徵收計畫之其他原土 地所有權人或為其占有徵收土地之使用人係可歸責，該聲請 收回之原土地所有權人即無聲請收回土地之權（參見該判決 書理由第8 、9 頁）。㈢土地法第219 條第3 項所定徵收 土地未能依期限使用，係因可歸責於原土地所有權人或其使 用人，原土地所有權人即不得聲請收回徵收土地者，必原土 地所有權人或其使用人就徵收土地所為之行為，係屬不當， 且與徵收土地之未能依期限開始使用間有相當因果關係。同 理，於適用都市計畫法第83條第2 項聲請收回徵收土地時， 亦必原土地所有權人或其使用人就徵收土地所為之行為，與 徵收土地之未能依核准計畫期限使用間有相當因果關係，始 得謂於徵收土地之未依核准計畫期限使用係可歸責於原土地 所有權人，而不准其收回徵收土地。行政法院於認定聲請收 回土地之原所有權人就徵收土地之未依核准計畫期限使用是 否可歸責時，就前開因果關係應予調查審認（參見該判決書 理由第9 頁）。依首揭規定，本院自應以上開最高行政法 院判決之法律上判斷為本件判決之基礎，合先敘明。 ㈡復按89年2 月2 日公布施行之土地徵收條例第61條規定：「 本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之 規定辦理。」是在土地徵收條例施行前之徵收案件，被徵收 人雖在該條例施行之後，始行使收回權，仍應適用都市計畫 法第83條及土地法第219 條之規定。而此二條文間具有特別 法與普通法之關係，必須都市計畫法第83條無特別規定者， 始適用土地法第219 條所列其他一般要件規定以補充之。再
關於聲請收回徵收土地之要件，土地法第219 條第1 項第1 款規定：「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地 所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1 年之次日起5 年內， 向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土 地︰徵收補償發給完竣屆滿1 年，未依徵收計畫開始使用 者。」惟都市計畫法第83條則規定：「（第1 項）依本法規 定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限 辦理，不受土地法第219 條之限制。（第2 項）不依照核准 計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土 地。」足認都市計畫法第83條對使用期限已明文排除適用土 地法第219 條第1 項1 年未依徵收計畫開始使用之期間規定 ，而以是否依照核准計畫期限使用為收回之要件。又有無依 照核准計畫期限使用之認定標準，則應於具體事件中，就所 徵收全部土地之使用內容、程度及其期限等情形，整體觀察 之。若不能認定已於期限內依照核准計畫期限使用，且非因 可歸責於原土地所有權人之不當行為所致者，原土地所有權 人即得聲請收回，而非謂需用土地人僅著手興辦事業之準備 工作，即可謂已依計畫期限使用，原所有權人不得請求收回 （最高行政法院97年11月份第2 次庭長法官聯席會議決議及 本件最高行政法院廢棄發回意旨參照）。至於收回徵收土地 之請求權時效、收回程序及可歸責事由等其他事項，因都市 計畫法未有特別規定，自仍應適用土地法第219 條所規定之 一般要件。
㈢經查：參加人為辦理上揭都市計畫案，就公9 公園工程部分 需用前開○○○段454-13等15筆地號土地，已報請臺灣省政 府以78年4 月6 日78府地4 字第142886號函核准徵收，輔助 參加人並已以78年4 月21日78府地籍字第54985 號公告。嗣 原告鄭欽榮、鄭添柳、簡志堅、鄭陸祥、鄭楊鴛鴦、鄭智豪 、鄭捷豪及原告鄭書德、鄭書烈、鄭書鎮、鄭豐真等人之被 繼承人鄭老屘於92年11月至93年3 月間，以渠等分別為該被 徵收土地中如附表所示7 筆土地之單獨所有權人及共有人， 因參加人就該7 筆土地已逾核准使用計畫期限為由，依都市 計畫法第83條及土地法第219 條規定，向輔助參加人聲請照 原徵收價額收回，而經輔助參加人擬具不予發還意見，報經 被告以94年5 月19日台內地字第0940007149號函決定否准所 請等情，為兩造所不爭執，並有上開徵收土地計畫書、臺灣 省政府78年4 月6 日78府地4 字第142886號核准徵收函、原 告聲請照徵收價額買回陳情書、被告94年5 月19日台內地字 第0940007149號函、輔助參加人94年5 月24日府地權字第09 40136742號函等件在卷可稽。再該都市計畫案之計畫進度預
定91年7 月開工，92年6 月完工，而經輔助參加人於93年2 月10日會同參加人、桃園地政事務所等單位人員及原告等人 實地會勘結果，本件被徵收土地之地上物已清除，外圍並以 鐵皮圍籬，內部尚無公園設施，而公9 公園新闢工程係於93 年2 月2 日開工，至同年8 月11日竣工，並於同年10月6 日 驗收合格等事實，復有上揭土地徵收計畫書、本件被徵收土 地實地會勘紀錄及工程結算驗收證明書在卷可憑。足見參加 人並未依徵收核准計畫期限使用本件被徵收土地屬實。 ㈣本件原告雖以上開情詞，主張渠等對於參加人未依核准計劃 期限使用本件被徵收土地並無可歸責之事由云云，惟： ⒈按被徵收土地之原所有權人可否行使法定收回權，固應 視其對於用地機關未依核准期限使用徵收土地之結果， 可否歸責而定。但土地法第219 條第3 項所稱之「可歸 責」本應綜觀全般情況以判認，並非僅局限於土地所有 權人有無訴諸強暴、脅迫等直接、間接阻礙施工之非法 阻礙行為，應包括其他足使用地機關不得不延緩施工進 度之一切行為在內，且同一徵收計畫之被徵收土地所有 權人是否有可歸責之防礙行為，並不以全體所有權人皆 親自著手為必要，若彼此間有意思聯絡，推由他人出面 實施，基於共同責任理論，其僅意思聯絡者，仍應就他