臺北高等行政法院判決
97年度訴更一字第64號
原 告 甲○○
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 陳鄭權律師(兼送達代收人)
丁俊和律師
被 告 桃園縣政府
代 表 人 丙○○縣長）住同
訴訟代理人 戊○○
丁○○
上列當事人間因有關寺廟事務事件，原告不服內政部中華民國95
年1 月24日台內訴字第0950008583號（案號：0000000000）訴願
決定，提起行政訴訟。本院95年度訴字第799 號裁定後，原告提
起抗告，經最高行政法院97年度裁字第2890號裁定發回更審，本
院更為判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用及發回前訴訟費用均由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
本件原告之原管理人陳仁宗死亡，因欠缺章程就新管理人之 產生發生爭端，被告乃依據內政部民國（下同）84年6 月14 日台內民字第8479496 號函示進行協調，於90年8 月6 日召 開「桃園縣大園鄉甲○○85年8 月18日、85年8 月25日信徒 大會決議事項協調會」，獲致3 點結論：「1 、大園鄉甲○ ○在未依法定程序制定其組織章程前所成立臨時管理委員會 由該鄉竹圍村選出6 名管理委員外，餘由沙崙、海口村暨蘆 竹鄉海湖村各選出5 名管理委員組成之。2 、管理委員必須 具有該宮信徒資格。3 、請大園鄉長擔任召集人，於90年9 月30日前完成該宮臨時管理委員會之籌組並選出臨時主任委 員。嗣後再由臨時主任委員召開委員會研商制定該宮組織章 程暨召開信徒大會選任新主任委員，成立正式管理委員會。 」被告並責由召集人（即大園鄉長）辦理該宮臨時委員會之 籌組事宜並選出臨時主任委員陳慶文後，該宮臨時主任委員 依上開協調會議結論召開委員會，研擬組織章程，並於93年 9 月5 日召開信徒大會，訂定組織章程，復依章程規定組成 管理委員會。因乙○○指陳該次會議過程諸多不法弊端，訴 請司法裁判，被告乃未備查該次會議紀錄。嗣乙○○以原告 名義於93年10月17日召開甲○○信徒大會，被告以其所召開
之會議未循內政部84年8 月1 日台（84）內民字第8481201 號函辦理為由，以93年11月19日府民宗字第0930296380號函 復以：「．．．所送會議紀錄，本府自無從受理。」嗣乙○ ○又以原告名義於94年9 月25日召開94年度甲○○信徒大會 ，並以原告名義於94年9 月27日以甲○○第00010 號函檢送 94年度信徒大會會議紀錄，被告則以94年10月20日府民宗字 第0940285755號函通知乙○○：「．．．爰此，所送會議紀 錄歉難備查。」（下稱系爭函）。原告不服，提起訴願，經 訴願不受理，遂向本院提起行政訴訟，經本院96年7 月5 日 95年度訴字第799 號裁定「原告之訴駁回。訴訟費用由原告 負擔。」，原告不服，提起抗告，經最高行政法院97年5 月 29日97年度裁字第2890號裁定將原裁定廢棄，發回本院更為 審理。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：
(一)訴願決定及系爭函均撤銷。
(二)請判命被告對原告94年度信徒大會會議記錄應予備查。二、被告聲明：
原告之訴駁回。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)系爭函為行政處分：
１、「人民有請願訴願及訴訟之權。」「本法所稱行政處分，係 指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施 而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」「行政機關行 使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果 之單方行政行為，不因其用語、形式以及是否有後續行為或 記載不得聲明不服之文字而有異．．．」憲法第16條、行政 程序法第92條第1 項定及司法院釋字第423 解釋分別載明。２、「人民團體應建立會員（會員代表）會籍資料，隨時辦理異 動登記，並由理事會於召開會員（會員代表）大會15日前審 定會員（會員代表）資格，造具名冊，報請主管機關備查。 」「人民團體應於召開會員（會員代表）大會15日前，或召 開理事會議、監事會議、理事監事聯席會議7 日前，將會議 種類、時間、地點連同議程通知各應出席人員並報請主管機 關及目的事業主管機關備查。但因緊急事故召集臨時會議， 經於開會前1 日送達通知者，不在此限。會員（會員代表） 大會會議紀錄，應載明出席、缺席、請假者之人數，於閉會 後30日內報請主管機關及目的事業主管機關備查。會員（會 員代表）大會、理事會議、監事會議及理事監事聯席會議之
決議應報請主管機關或目的事業主管機關核辦者，須檢附會 議紀錄分別專案處理，並將處理情形提報下次會議。主管機 關及目的事業主管機關於人民團體召開會員（會員代表）大 會、理事會議、監事會議、理事監事聯席會議時得派員列席 。」內政部台（80）內社字第921080號函發布之「督導各級 人民團體實施辦法」第4 條及第5 條分別定有明文。３、依內政部90年3 月1 日（90）台內民字第9068449 號檢送「 寺廟解釋函令」檢討情形彙整表下列所載：1.另寺廟設有執 事會者，其成員之組成及變動依寺廟章程規定辦理，無章程 或章程未規定者，則由該寺廟逕行認定負責，報請主管機關 備查。2.寺廟取消信徒之資格：即信徒有連續兩年未參加信 徒大會及對該寺廟無任何貢獻者，寺廟應造具名冊，檢具取 消信徒資格相關資料報請主管機關備查。3.寺廟信徒名冊之 公告程序：第1 次造報信徒名冊者，其信徒資格若係 (1)寺 廟之開山、創辦者。 (2)出家並設籍居住寺廟1 年以上而無 不良紀錄或在該寺廟出家剃度，持有證明者。為當然信徒由 寺廟造具名冊報請主管機關備查。4.其信徒資格若係 (1)依 寺廟章程規定者。 (2)依教制辦理皈依傳度者。 (3)對寺廟 具有重大貢獻（人力、物力、公益慈善、教化事業）者。應 造具名冊報請主管機關公告1 個月，期滿無人異議始得備查 。5.嗣後寺廟信徒有增減情形時，毋庸公告，得依其章程規 定或經寺廟最高權力機構議決後，報請主管機關備查。４、督導各級人民團體實施辦法第4 條及第5 條規定及內政部90 年3 月1 日（90）台內民字第9068449 號檢送「寺廟解釋函 令」檢討情形彙整表所載，原告應將信徒大會會議記錄（含 當屆執事會之成員名單及信徒名冊）向被告報請備查，被告 有為備查與否之義務。
５、依寺廟申請處分或變更不動產或法物程序須知第5 點規定、 臺灣省非都市土地申請變更為宗教使用事業計畫審查及管理 要點第6 條規定、非都市土地申請變更作為寺廟建築使用事 業計畫審查作業要點第6 點規定、桃園縣非都市土地申請變 更為宗教使用事業計畫審查及管理要點第4 點規定，原告組 織章程、管理組織及信徒名冊等信徒大會表冊未受被告備查 會造成原告無法為不動產、法物之處分及為變更土地，或其 他法律行為，致使原告法律上權利遭受重大之損害。６、被告對原告之信徒大會會議記錄不予備查（歉難備查），侵 害原告法律上利益。若被告備查，因不損害原告法律上權利 ，自不對原告產生法律效果，而非行政法上之行政處分。７、行政行為是否為行政處分端看是否符合行政處分要件，而非 以形式或名稱來區別，被告執一非具行政處分之「備查」個
案判決（最高行政法院91年判字第2346號判決）及一定義「 備查」性質之臺灣省政府民政廳函示（84年8 月10日84民五 字第28918 號函），認「歉難備查」非行政處分，將「歉難 備查」與「備查」混淆，本件訴訟客體乃被告之「歉難備查 」行政處分，非對被告之「備查」行政行為為不服。８、系爭「歉難備查」否定原告存在之合法性、法定代理人地位 （因主管機關不承認原告之存在），影響原告公、私法地位 及法律上權利，自為有法效性之行政處分，非單純觀念通知 。依行政法院（現改制為最高行政法院）47年判字第6 號、 46年裁字第34號等判例及85年判字第2207號判決，在私立淡 江中學董事會對臺灣省政府教育廳之「不予備查」爭訟案、 私立文明幼稚園對高雄市政府教育局之「不予備查」爭訟案 ，「不予備查」為訴願、行政訴訟之客體，而上開私立文明 幼稚園對高雄市政府教育局之「不予備查」處分爭訟案最高 行政法院將被告之「不予備查」處分撤銷。
９、行政處分與觀念通知之區別有3 項標準可供參考：1 、不拘 泥於公文書所使用之文字。2 、以是否有後續處分處置為斷 。3 、表意行為究為行政處分抑觀念通知發生爭議時，此一 爭議之本身即得為行政訴訟之標的。被告之「歉難備查」以 公文書客觀使用文字，被告拒絕原告請求且亦無後續處分， 為行政處分，而非觀念通知，依行政法院77年7 月份庭長評 事聯席會議關於勞動基準法計算退休金之法律問題研討所載 「被告機關以其與勞動基準法施行細則第28條規定不合，不 予備查，原告提起不服．．．」可知「不予備查」處分與備 查確為不同法律性質之行政行為，「不予備查」在實務中均 以行政處分受行政機關及法院之監督，被告僅因「備查」為 觀念通知，率認「歉難備查」亦為觀念通知。究為行政處分 抑觀念通知發生爭議，本身即得為行政訴訟之標的，及「行 政處分並非本質概念，而屬目的概念，其中一項目的即在使 公權力措施藉由行政處分這一概念，受到法的監督，並保障 人民權益免受侵害。」（參吳庚行政爭訟法第292 頁），所 揭櫫行政訴訟之法律監督對行政處分應作目的性保障人權之 認定，鈞院對被告之「歉難備查」處分即受認定為行政處分 而受法之監督及審查之必要。
(二)寺廟事務處理之申請確需地方主管報備有案之組織章程、管 理組織及信徒名冊，系爭函致原告無法成立合法之管理組織 ，影響後續之管理人登記、寺廟興辦及廟宇財產處理等事務 之辦理，原告受有侵害，有提起行政訴訟之權利保護要件：１、原告94年9 月25日信徒大會會議紀錄，議決事項括原告管理 委員會組織章程、信徒代表暨管理委員會選舉辦法及年度財
務經費收支案，雖管理委員會組織章程及信徒代表暨管理委 員會選舉辦法早在92年7 月19日信徒大會提出並決議通過， 並於93年10月17日信徒大會再追認通過，但被告對92及93年 度之信徒大會會議記錄均未備查，被告行政指導成立之「甲 ○○臨時管理委員會」遲未將原告部分廟財點交給原告及部 分信眾對原告所制定之管理委員會組織章程及信徒代表暨管 理委員會選舉辦法存疑，原告亦無法依上開章程、選舉辦法 健全組織，推行廟務，故在94年度信徒大會即再將前開與原 告組織（含組織構成員）及信徒資格相關之章程及辦法提請 信徒議決，並期被告對94年度信徒大會會議記錄備查後，組 織得以完備以便處理廟務。
２、系爭函「歉難備查」之決議事項，包含原告之組織章程及管 理組織，縱原告得不受被告備查與否之影響而得依宗教自由 自行完備組織及規定信徒資格，惟「歉難備查」等同原告在 行政法令上之廟宇地位受到否認，原告除不受監督，亦不受 保護，凡需行政機關配合辦理之廟務行政及財務，原告均無 法為之，所選任之代表人無法受被告登記備查，無法代表原 告為行為，廟務無法推展，組織無法完備，原告在推展廟務 時無法確定對象。
３、針對被告主張原告未受損害之說明：
(1) 被告稱「非都市土地申請變更作為寺廟建築使用事業計畫審 查作業要點」已因內政部88年8 月31日台內民字第8885236 號函而無適用之餘地根本無稽，上開作業要點現仍為有效之 行政規則，適用前提係「寺廟負責人或籌建委員會代表人向 要主管機關申請同意變更非都市土地使用」而非「寺廟之新 建及修建」，修建寺廟改由寺廟直接向縣市政府建管單位申 請為內容之內政部88年8 月31日台內民字第8885236 號函， 與前開作業要點無關。
(2) 「臺灣省非都市土地申請變更為宗教使用事業計畫審查及管 理要點」為臺灣省政府87年4 月28（87）府民五字第028171 號 函所訂頒之行政規則，尚未受內政部90年3 月1 日（ 90）台內民字第9068449 認定為停止適用之函釋，依被告所 提據為否認上開函釋之內政部90年3 月1 日（90）台內民字 第9068449 函「．．．溯自中華民國88年7 月1 日起停止適 用。惟該府及所屬各廳處會之函示，若其行政規定之解釋或 函釋未抵觸上位法令之規定者，其函釋效力不因機關不存在 而予以停止適用」，可知臺灣省政府之函釋若未抵觸上位法 令之規定者亦無停止適用之問題，而臺灣省政府87年4 月28 （87）府民五字第028171號函「臺灣省非都市土地申請變更 為宗教使用事業計畫審查及管理要點」沒有抵觸上位法令，
依內政部90年3 月1 日（90）台內民字第9068449 函所載臺 灣省政府87年4 月28（87）府民五字第028171號函自乃為有 效函釋，函釋所示之「臺灣省非都市土地申請變更為宗教使 用事業計畫審查及管理要點」自為有效。
(3) 被告稱依「桃園縣非都市土地申請變更為宗教使用事業計畫 審查及管理要點第4 點」應提出報備有案組織章程影本之宗 教事業計畫應具備文件，可以檢附寺廟最高權力機構決議記 載替代僅是臨訟編造之詞，被告所辯「非都市土地申請變更 作為寺廟建築使用事業計畫審查作業要點第6 點」、「臺灣 省非都市土地申請變更為宗教使用事業計畫審查及管理要點 第6 條」、「桃園縣非都市土地申請變更為宗教使用事業計 畫審查及管理要點第4 點」等規定均已無適用之主張與事實 不符。
(三)原告組織及開會程序均合法妥適，被告沒有不備查原告開會 記錄或其他申請事項之理由：
１、依內政部83年10月11日（83）台內民字第8306706 號之函示 「有關原寺廟管理人死亡時，應如何申請及應具備何種資格 ，始可為該寺廟之管理人乙節，按依寺廟登記規則第1 條規 定，寺廟不論公建、募建或私家獨建，均應依寺廟登記規則 辦理寺廟登記。目前申請寺廟登記時，應於寺廟登記表卷填 載管理人或住持繼承慣例，如原管理人死亡時，應依寺廟登 記表卷填載之管理人繼承慣例，檢具相關證明文件向主管機 關辦理寺廟變動登記。」，原告之管理人死亡，原告之信徒 自可依寺廟登記表卷填載之管理人繼承慣例，選任繼任管理 人向主管機關辦理寺廟變動登記，原告之信徒依原告82年寺 廟登記所載明「管理人繼承慣例--信徒過半同意」之管理人 繼承慣例選任繼任管理人自無違法不妥。
２、內政部83年10月11日（83）台內民字第8306706 號函迄今未 修正或停止適用。被告所提臺灣省政府民政廳84年2 月10日 （84）民五字第12638 號函示，並無對上開內政部函示（即 83年10月11日（83）台內民字第8306706 號）為說明外，所 停止適用之內政部42年內民字第32932 號代電，亦僅是停止 適用「住持或管理人變更時，可憑全體信徒過半數同意書及 前住持或管理人之移交清冊辦理」之住持、管理人變更程序 ，與寺廟管理人繼承慣例得為經信徒過半數同意無關，否則 上開代電就不必強調「全體信徒過半數同意書」，而若有變 更信徒過半數同意之繼承慣例，上開內政部函示亦應受前開 臺灣省政府民政廳84年2 月10日（84）民五字第12638 號函 ，明示停止適用。原告依內政部83年10月11日（83）台內民 字第8306706 號函示及原告寺廟登記表卷填載之管理人繼承
慣例自可自行選任廟宇管理人，毋需被告依內政部84年6 月 14台（84）內民字第8479496 函示干預原告廟務。３、內政部84年6 月14台 (84) 內民字第8479496 函針對因不再 適用信徒過半數同意書之規定，主管機關輔導管理人變更登 記之程序問題，及「未訂定組織章程寺廟之住持（管理人） 變動疑義」之問題，與原告管理人之選任無關，原告亦早有 訂定管理人變動之章程，被告無干預原告廟務之必要，所提 函示與本件無關。另又依上開函釋「按寺廟住持（管理人） 之任免，屬寺廟內部事務，本於寺廟事務自治原則，應由寺 廟自行決定，不宜由主管機關予以裁定」可知被告不但不能 干涉原告選任管理人之自由，反而應尊重原告之「自行決定 」，原告既已依原告之繼承慣例選出原管理人，被告應尊重 。基於憲法第13條所保障之宗教自由及憲法第23條所明定之 法律保留原則，原告寺廟自治亦不受上開行政函示干涉，凡 與憲法抵觸之行政函示，自不拘束原告。
４、被告稱於90年8 月6 日召開協調會之行政指導，依內政部84 年6 月14日台（84）內民字第8479496 規定所召開及因上開 協調會原告信徒代表（含原告法定代理人乙○○）皆參與， 故原告自應受拘束之主張，與事實不符：
(1) 內政部84年6 月14日台（84）內民字第8479496 函所載「按 寺廟住持（管理人）之任免，屬寺廟內部事務，本於寺廟事 務自治原則，應由寺廟自行決定，不宜由主管機關予以裁定 。本案仍請輔導寺廟訂定章程，及輔導其依章程選任管理人 （住持），據以辦理變動登記事宜。」，乃明揭寺廟事務自 治原則，主管機關切勿任意干涉寺廟事務，而在寺廟自治下 需退居指導位置。上開函示無賦予被告召開之90年8 月6 日 協調會有法律上效力。
(2) 被告所舉85年間之信徒連署委託書，無論是推派陳慶文、李 太平、林清松、陳又川等4 人之原告信徒或推派陳建松、陳 又川、楊阿朝、廖石明、許清波等5 人為信徒代表（乙○○ 斯時乃是在推派陳建松、陳又川、楊阿朝、廖石明、許清波 等5 人之連署書簽名）之目的或委託之事，皆因85年間原告 信徒要召開信徒大會，無信徒委託陳慶文、李太平、林清松 、陳又川、陳建松、陳又川、楊阿朝、廖石明、許清波等人 參加被告90年間所召開之協調會，且85年間原告信徒所聯署 欲召開之會議亦早於斯時已分別召開並已開畢（85年8 月18 日、85年8 月25日召開之信徒大會），原告信徒於85年連署 所委託之事早已完成，其委託目的早已消失。
(3) 按被告90年8 月6 日之「桃園縣大園鄉甲○○85年8 月18日 、85年8 月25日信徒大會決議協調會」確為一般主管機關對
寺廟之行政指導，被告亦自承上開90年協調會不可限制原告 廟務自治權利，原告可以原告之信徒大會意思為最高意思決 定機關，自行管理原告之廟務，原告之管理人或廟務既已由 原告信徒依其自治規定所選出，被告無由干預原告，亦無拒 絕備查之理由。
５、被告所辯原告未依內政部84年8 月1 日台 (84) 內民字第84 81201 號函規定，對原告報請信徒大會資料備查皆不予備查 ；及原告92年7 月19日信徒大會召集人廖德發、吳金鍾皆非 被告所備查之信徒，故原告報請信徒大會資料備查皆不予備 查云云：
(1) 被告90年8 月6 日之「桃園縣大園鄉甲○○85年8 月18日、 85年8 月25日信徒大會決議協調會」為對寺廟之行政指導， 原告不受上開行政指導所約束，所產生類似「官派管理人」 亦無法拘束被告，被告稱原告需依內政部84年8 月1 日台 (84) 內民字第8481201 號函示規定召開信徒大會，要求原 告需依被告行政指導請求非信徒所選出，而為被告逕自備查 之管理人召開原告信徒大會，否則即對原告之請求備查事項 不予備查，迫使原告遵守其行政指導，侵犯原告信徒之信仰 宗教權。該函之適用前提「關於寺廟負責人拒不召開信徒大 會」，然查原告乃是有寺廟負責人即主任委員可召開信徒大 會之寺廟，無理由需依內政部84年8 月1 日台(84) 內民字 第8481201 號函釋來藉由信徒連署方式請求負責人或主管機 關召開信徒大會，原告不需藉信徒連署來召開信徒大會。(2) 原告信徒廖德發、吳金鍾在92年7 月19日前早為原告信徒， 僅因被告對原告所呈資料一概不予備查，才無廖德發、吳金 鍾兩人為信徒之資料，而非上開2 人非原告信徒。６、被告以無信徒民意基礎之「桃園縣大園鄉甲○○85年8 月18 日、85年8 月25日信徒大會決議協調會」干擾原告廟務，迄 今對原告所報請備查一概不准，更允許他人任意召開「原告 信徒大會」及備查被告上開協調會所產生之臨時管理委員會 93年9 月5 日之違法信徒大會記錄，縱使上開2 個備查事項 已發生衝突也無所謂，卻不讓原告召開信徒大會、不備查原 告所呈信徒名冊、不承認備查原告信徒大會記錄。７、被告枉顧原告廟務爭議正由鈞院審理，即同意備查被告上開 協調會所產生之臨時管理委員會93年9 月5 日之違法信徒大 會記錄，不尊重司法並加劇信徒間對立。被告於更審前之審 理期日指責原告遊走於體制外而不願依被告行政指導行事， 被告所謂「體制」就是要原告依毫無信徒民意基礎之「桃園 縣大園鄉甲○○85年8 月18日、85年8 月25日信徒大會決議 協調會」行事，不顧原告信徒受憲法保障之信仰宗教自由。
(四)被告主張原告召開會議程序不合法，根本無稽：１、被告以內政部84年1 月28日 (84) 內民字第8475776 號及內 政部84年6 月14日台 (84) 內民字第8479496 號函示所載干 預原告廟務，及原告未依內政部84年8 月1 日台（84）內民 字第8481201 號函規定召開信徒之理由，對原告報請之信徒 大會資料備查皆不予備查，毫無道理。
２、內政部84年1 月28日 (84) 內民字第8475776 號函釋並無對 83年10月11日（83）台內民字第8306706 號函示為說明外， 其所停止適用之內政部42年內民字第32932 號代電，亦僅是 停止適用「住持或管理人變更時，可憑全體信徒過半數同意 書及前住持或管理人之移交清冊辦理」之住持、管理人變更 程序，與寺廟管理人繼承慣例得為經信徒過半數同意無關， 否則上開代電就不必強調「全體信徒過半數同意書」，若上 開84年1 月28日 (84) 內民字第8475776 號函釋真有變更信 徒過半數同意之管理人產生繼承慣例，該函釋自會明示停止 適用83年10月11日（83）台內民字第8306706 號函釋。然查 上開函釋卻無停止適用之記載，原告自可依內政部83年10月 11日（83）台內民字第8306706 號之函釋及原告寺廟登記表 卷填載之管理人繼承慣例自可自行選任廟宇管理人。毋需被 告依內政部84年6 月14台 (84) 內民字第8479496 函示干預 原告廟務。
３、縱如被告所稱原告需以連署方式方可召開信徒大會，原告亦 均以連署向被告申請請求召開信徒大會，此有原告93年信徒 聯署書、原告94年召開信徒大會呈報函及84名信徒聯署書（ 註：為原告請求備查信徒大會會議記錄之召開呈報函及信徒 聯署書）、原告96年召開信徒大會呈報函及103 名信徒聯署 書及97年度甲○○請求召開信徒大會連署書（56名信徒）（ 註：原告92年及95年連署資料已逸失）等及被告皆為不予備 查之函可證，原告之參與聯署信徒均超出原告信徒五分之一 （原告信徒為265 人)， 除93年原告以為十分之一信徒連署 召開即可，故僅有51名信徒連署，原告均有依內政部函釋召 開信徒大會前，以信徒五分之一連署方式報請被告備查而後 召開會議，而在召開大會中選任主席並討論廟務。４、被告對原告之連署未備查之理由分別為：
(1) 原告93年度連署請求召開信徒大會未備查理由：原告未向被 告所派任之臨時管理委員（陳慶文）請求召開信徒大會。(2) 原告94年度連署請求召開信徒大會未備查理由：陳慶文所召 開之93年9 月5 日信徒大會之刑事告訴案未決。(3) 原告96年度連署請求召開信徒大會未備查理由：要先讓依被 告行政指導所產生之偽甲○○組織（以陳胎土為召集人）開
會。
(4) 原告97年度連署請求召開信徒大會未備查理由：沒有什麼理 由，就是不理原告。
被告不讓原告開會，不是因為原告沒有「依信徒五分之一連 署來請求召開信徒大會」，被告所辯原告未曾以連署方式召 開信徒大會，根本無稽。
５、依97年12月30日審理程序中，被告針對鈞院詢問陳慶文所召 開之93年9 月5 日信徒大會是否有經連署回答「第1 次是85 年時兩派都有五分之一連署，我們都沒有核備。第2 次是我 們輔導後，陳慶文93年9 月5 日召開信徒大會，出席人員過 半，他報縣政府，但因有人異議，我們也沒有核准。」，被 告違法不讓原告會議記錄備查，陳慶文召開之93年9 月5 日 信徒大會沒有連署（註：陳慶文死亡，繼任其位者為陳胎土 ），被告卻僅因該信徒大會之召開乃基於被告行政指導，就 備查該信徒大會會議記錄。被告早以96年4 月12日民宗字第 0960104135號函備查陳慶文召開之93年9 月5 日信徒大會會 議記載。
６、「．．．在於落實寺廟事務自治原則，故寺廟為召開信徒大 會，依首揭函釋報請主管機關備查，自無需經主管機關出具 同意召開函文始得召開。」為內政部84年8 月3 日 (84) 台 內民字第8487635 號函釋所載明，被告雖未備查原告之連署 ，原告仍得依寺廟事務自治原則召開信徒大會。被告執意所 支持之陳慶文（於94年2 月15日亡故）、陳胎土及林阿連等 人所虛構之偽甲○○，未曾有信徒連署，被告卻備查渠等所 陳報之事項，不顧陳胎土及林阿連亦明知其無信徒基礎而曾 在96年9 月9 月自動辭去偽甲○○主任委員、總幹事職務事 實。
７、被告堅持以「桃園縣大園鄉甲○○85年8 月18日、85年8 月 25日信徒大會決議協調會」之協調結果處理原告廟務，造成 原告部分廟款無法收回，該部分原告信徒（如陳胎土、林阿 連等人）以渠等之寺廟組織受被告備查事實而拒不將渠所保 管之原告財產返還，挑起信徒間對立，造成原告廟務進行之 最大障礙。原告舉辦活動均賴大部分信徒之支持，而能勉強 依舉辦各項崇神活動，非被告所稱原告尚可舉辦宗教活動而 認並無影響原告寺廟運作。被告所備查之組織章程及負責人 非原告信徒所決議，被告所認定之「官派管理人」，原告亦 本有合法之信徒大會而為最高決議機構，無必要依沒有信徒 民意基礎之章程或負責人來決定組織及運作方式。二、被告主張之理由：
(一)備查是否為行政處分，以是否直接發生公法上法律效果而定
，被告所為之「歉難備查」，未影響原告之廟務運作、財產 處分及目的事業之興辦，未侵害其法律上權利，非屬行政處 分：
１、「備查」僅為主管機關對主管事項知悉之表示，與所報事項 之效力無關：
(1) 按備查係以下級機關或公私機構，個體對上級機關或主管事 務之機關，有所陳報或通知，使該上級機關或主管事務之機 關，對於其指揮、監督或主管之事項，知悉其事實之謂。備 查之目的，在於知悉已經過之事實如何，主管機關不必另有 其他作為，備查之性質，亦與所報事項之效力無關（參見台 灣省政府民政廳84年8 月10日84民五字第28918 號函說明） ，則前述備查函既僅就「福德正神」選任管理人為知悉之表 示，與所陳報事項之實質效力無關，當事人對所陳報事項有 所爭執，自應訴請法院裁判（最高行政法院91年判字2346號 判決要旨參照）。
(2) 最高行政法院以原二審判決適用地方制度法第2 條第5 款於 法未合固非無見，然就「備查」之行政行為性質仍非不得作 為參考，最高行政法院91年判字2346號判決即非指涉下級機 關或機關間陳報處理之業務，而係與本件相同之私人與主管 機關間關於寺廟事務之陳報，自得作為原二審判決認定「備 查」僅為事實通知，而非行政處分之憑據。
(3) 備查案內容之合法與否，端視是否依循相關法令作成，程序 有無瑕疵，有無違反一般法律原則而定，無論備查與否，均 不影響該備查案之法律效力，倘該備查案合法，不因不予備 查而變成不合法；倘該備查案不合法，亦不因准予備查而變 成合法。備查案之合法性疑義，需透過司法程序釐清，備查 與否僅為主管機關表示知悉與否，為意思通知，不生法律效 果。
２、依司法院釋字第573 號解釋：人民之宗教信仰自由及財產權 ，均受憲法之保障，憲法第13條與第15條定有明文。宗教團 體管理、處分其財產，國家固非不得以法律加以規範，惟應 符合憲法第23條規定之比例原則及法律明確性原則。監督寺 廟條例第8 條就同條例第3 條各款所列以外之寺廟處分或變 更其不動產及法物，規定須經所屬教會之決議，並呈請該管 官署許可，未顧及宗教組織之自主性、內部管理機制之差異 性，以及為宗教傳布目的所為財產經營之需要，對該等寺廟 之宗教組織自主權及財產處分權加以限制，妨礙宗教活動自 由已逾越必要之程度；且其規定應呈請該管官署許可部分， 就申請之程序及許可之要件，均付諸闕如，違反法律明確性 原則，遑論採取官署事前許可之管制手段是否確有其必要性
，與憲法規定及保障人民自由權利之意旨，有所牴觸；依同 條例第1 條及第2 條第1 項規定，第8 條規範之對象，僅適 用於部分宗教，亦與憲法上國家對宗教應謹守中立原則及宗 教平等原則相悖。該條例第8 條及第2 條第1 項規定應自本 解釋公布日起，至遲於屆滿2 年時，失其效力。原告所舉「 寺廟申請處分或變更不動產或法物程序須知」，內政部以95 年4 月11日台內民字第0950064485號函廢止該法令，原告處 分或變更不動產或法物無需向被告申請同意。
３、原告引述「非都市土地申請變更作為寺廟建築使用事業計畫 審查作業要點」申請時應備書件，惟寺廟申請建修已經內政 部88年8 月31日台內民字第8885236 號函修正為由寺廟逕向 縣市政府建管單位提出申請，毋庸民政單位核准。有關寺廟 之新建及修建，無須先經寺廟民政主管機關之同意，得檢具 有關文件逕向建築主管機關申請建築執照。另依據內政部89 年10月26日台內民字第8973089 號函暨內政部90年3 月1 日 台（90）內民字第9068449 號函規定，申請建造程序及應附 表件如下：
(1) 申請建築執照，除應依建築法令有關規定檢附申請書、土地 使用同意書、工程圖樣及說明書向主管建築機關申請辦理外 ，申請人並應提具計畫書、寺廟最高權力機構決議紀錄（新 建寺廟免附），向主管建築機關併申請案件轉送寺廟主管機 關審查同意後，始得發給建築執照。
(2) 寺廟申請建造應檢附下列表件：1 、申請書2 份。2 、土地 使用同意書3 份。3 、印鑑證明書。4 、工程圖樣及說明書 3 份。5 、建造計畫書3 份。6 、寺廟最高權力機構決議紀 錄（新建寺廟免附）3 份。有關寺廟建築部分非如原告所述 需備有寺廟登記證、信徒名冊、報備有案之組織章程始可申 請。
４、原告引述「臺灣省非都市土地申請變更為宗教使用事業計畫 審查及管理要點」，依據內政部90年3 月1 日台內民字第90 68449 號「寺廟解釋函令檢討情形彙整表」：台灣省政府及 所屬各廳處會原訂定之行政規定（如要點、須知、注意事項 等），業經該府函示，溯自88年7 月1 日起停止適用。惟該 府及所屬各廳處會之函示，若其行政規定之解釋或函釋未牴 觸上位法令之規定者，其函釋之效力不因機關不存在而予以 停止適用。上開要點已停止適用，現行之「桃園縣非都市土 地申請變更為宗教使用事業計畫審查及管理要點」第4 點： 宗教事業計畫應具下列文件：1.宗教事業計畫申請書。2.興 辦事業計畫書。3.土地登記（簿）謄本（以最近3 個月內核 發者為限）。4.地籍圖謄本（以最近3 個月內核發者為限，
申請使用範圍並應著色標明）。5.計畫用地配置圖（不得小 於1/1200）及位置圖（不得小於1/5000）。6.土地所有權人 之土地捐贈書（應載明「於核准變更編定後，願無條件捐贈 」）或土地使用同意書（含印鑑證明）或土地買賣契約書（ 含印鑑證明）或土地登記規則第104 條完成註記之土地登記 （簿）謄本或國有非公用土地同意申請開發證明書。7. 寺 廟登記表或補辦寺廟登記表（限於募建寺廟）及報備有案之 組織章程影本（新建及未辦登記之寺廟不須檢附）。其中第 7 項，若寺廟未訂定章程，而備有信徒名冊者，則檢附寺廟 最高權力機構決議紀錄即可。
５、按「寺廟及其財產法物，除法律別有規定外，依本條例監督 之。」「經辦寺廟登記之機關，在縣市為縣市政府，在直隸 行政院之市為社會局，在特殊行政區（如威海衛管理公署設 治局等）為各該主管官署。」分別為監督寺廟條例第2 條第 1 項、寺廟登記規則第7 條所明定。寺廟監督與輔導，行政 機關悉依監督寺廟條例及寺廟登記規則有關規定辦理，上開 兩法規未規定之事項，依其他法令及行政命令處理，行政機 關對寺廟之管理運作，基於憲法保障宗教自由，原則採宗教 團體自治立場，尊重寺廟事務自治原則而為適當之行政裁量 與指導，故寺廟之登記或異動，若未依規定陳報，並無強制