臺北高等行政法院判決
97年度訴更一字第63號
原 告 甲○○
訴訟代理人 丙○○
被 告 教育部
代 表 人 乙○○（部長）
訴訟代理人 黃旭田律師
複代 理 人 林柏男律師
上列當事人間因大陸地區學歷檢覈及採認辦法事件，原告提起行
政訴訟，經本院94年度訴字第582號判決撤銷訴願決定及原處分
，被告對於原告中華民國93年9月3日之採認其在大陸地區之高等
學校學歷之申請案件應予受理檢覈，被告不服，提起上訴，經最
高行政法院以97年度判字第602號判決廢棄原判決，發回本院更
為審理。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告以其於83年7月1日自大陸地區吉林工業大學 管理學院技術經濟系畢業，於93年8月27日取得在臺定居許 可，並於93年9月2日設籍臺北市，依臺灣地區與大陸地區人 民關係條例（以下簡稱兩岸人民關係條例）第22條及大陸地 區學歷檢覈及採認辦法（以下簡稱檢覈及採認辦法）等規定 ，於93年9月3日向被告申請採認其大陸地區學歷，經被告於 93年9月10日以台高（二）字第0930118432號函（以下簡稱 被告93年9月10日函）復略以「．．．現階段大陸地區高等 學校學歷尚未開放採認，也未受理報備。．．．有關大陸地 區高等學校學歷之採認，將視政府整體大陸政策之開放時程 而定。」等語。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向 本院提起行政訴訟。嗣經本院94年度訴字第582號判決撤銷 訴願決定及原處分，並命被告對於原告93年9 月3 日之採認 其在大陸地區之高等學校學歷之申請案件應予受理檢覈。被 告不服，提起上訴，經最高行政法院以97年度判字第602 判 決廢棄原判決，發回本院更為審理。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應依大陸地區學歷檢覈及採認辦法就原告大陸地區之 高等學校學歷予以採認。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：原告主張依被告公告之73所大陸地區高等學校認 可名冊（以下簡稱認可名冊），被告應予採認其 大陸地區高等學校學歷，是否於法有據？
㈠原告主張之理由：
⒈查被告應採認原告於大陸地區之高等學校學歷，否則悖離 法治國原則並違反平等原則，侵害憲法保障人民之生存權 及工作權，茲說明如下：
①按「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨 派，在法律上一律平等。」，為憲法第7條所規定。經 查大陸地區高等學校學術研究水準獲國際肯定，例如北 京大學、清華大學之世界排名即遠遠超過臺灣大學，從 事物本質上與其他得受認證之國外學校差異不大，若被 告不分輕重，對大陸高等學校學歷一概不予認可，即違 反比例原則。其次，參加相關研究所之入學考試、專門 職業及技術人員考試或私人企業之求職應徵，均須備有 相關學歷資料。原告已於93年9月2日設籍臺北市，惟被 告不予採認其大陸地區高等學校學歷採認，致原告無法 進修研究所以上之學位，亦無法參加專門職業及技術人 員之考試，已致原告之基本權利遠低於一般外國人地位 ，要與平等原則未合，自屬違憲。
②次按憲法第15條、第18條規定，人民之生存權、工作權 及財產權，應予保障；人民有應考試、服公職權。司法 院大法官會議釋字第372號、第420號、第422號解釋亦 明示維護人格尊嚴與確保人身安全為我國憲法保障人民 自由之基本理念，憲法第15條規定，人民之工作權應予 保障，故人民得依其能力自由選擇工作及職業，以維生 計。又「淪陷區來歸學生學歷審核暨輔導就學辦法」（ 以下簡稱淪陷區就學辦法）第1條明定「教育部為處理 淪陷區來歸學生之學歷審核暨輔導其就學，特訂定本辦 法。」，同辦法第8條並就大陸地區專科以上學校畢業 生之學歷檢覈方式予以明文規定。經查被告於86年10月 22日（即淪陷區就學辦法廢止之同日）以（86）台高（ 二）字第86126218號函公布施行檢覈及採認辦法，並公 告認可名冊，惟經監察院以被告公告認可名冊未採行漸 進方式，事前亦未正式知會行政院大陸委員會（以下簡 稱陸委會），兩部會間協調顯有不足，且該辦法第14條
對於公布前已赴大陸學者予以溯及適用，易生鼓勵國人 無視國家大陸政策之負面影響等由予以糾正。嗣行政院 雖於87年5月22日以台87教字第25238號函示「教育部已 依照行政院指示與行政院大陸委員會、國家安全局等有 關機關積極檢討『大陸地區高等學校認可名冊』，將採 審慎、漸進、試辦之原則，選定初期試辦認可之範圍， 提行政院大陸委員會審議，並俟行政院核定後再行公告 。」，然歷經8年多後，行政單位仍以尚未研議完成認 可名冊為由，不予受理學歷採認之申請案件，致大陸地 區人民經許可於臺灣地區定居之學歷採認於86年10月22 日前後有天壤之別之差別待遇，直接影響大陸配偶之生 存權，並間接影響其家庭生活之安定，實已違反國民主 權及權力分立原則、法治國原則及國際法上之平等互惠 原則。
③依檢覈及採認辦法第5條規定，大陸地區高等學校學歷 之檢覈及採認，其主管教育行政機關為教育部；第17條 並規定該辦法所規定之各項學歷甄試，其辦理方式及大 陸地區高等學校與機構之認可名冊，由教育部公告之。 第查原告申請採認學歷之學校為認可名冊所涵蓋，且系 爭認可名冊於86年10月22日公布後，迄未經被告依中央 法規標準法第22條規定及行政程序法第150條以下所列 正當法律程序予以廢止，被告自應據以採認原告之大陸 地區高等學校學歷。
⒉謹就最高行政法院97年度判字第602號判決中論及之相關 問題說明如下：
①理由欄六、（二）「．．．被上訴人於申請檢覈時既已 具有臺灣地區人民之身分而不再是大陸地區人民，其是 否即非檢覈及採認辦法第7條之適用對象？．．．『經 許可在臺灣地區定居之大陸地區人民』是否可解為包含 經取得定居許可且在臺灣地區設有戶籍之『原』大陸地 區人民？．．．」部分：
⑴查原告曾於93年9月10日就制式喪失原籍證明具結書 用語之疑義及無法取得喪失原籍證明時如何依法以其 他證明文件代之等問題，函請內政部警政署入出境管 理局（以下簡稱境管局，已於96年1月2日變更組織為 入出國及移民署）予以說明，其內容略以：
依兩岸人民關係條例第17條第5項後段及行為時「 大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或定居 許可辦法」第31條第1項第9款規定，大陸地區人民 經許可在臺灣地區長期居留滿2年，並提出喪失原
籍證明者，得申請在臺灣地區定居；但無法取得者 ，得以其他證明文件代之。
原告於93年7月間填載喪失原籍證明具結書，其內 容略以請先許可核發本人之定居證副本，以便開具 喪失大陸地區原籍公證書，並保證於入境後1個月 內連同定居證副本辦理定居手續；如不合規定或未 依上述期限辦理，願無異議受強制出境及定居申請 案不予許可之處分等語。經境管局於93年8月27日 核發定居證（公務註記：請於30日內向設籍地戶政 事務辦理設籍手續）。
原告當年育有兩兒，短期內無法出境大陸地區辦理 喪失大陸地區戶籍證明，且原告於91年5月22日入 境後未再出境，惟該具結書之制式用語「許可核發 本人之定居證副本，以便開具喪失大陸地區原籍公 證書，並保證於入境後1個月內連同定居證副本辦 理定居手續」之意為何？「如不合規定或未依上述 期限辦理」之相關規定及辦理期限為何？申請人是 否仍得出境辦理「喪失原籍證明」？或如何依據法 令規定「以其他證明文件取代喪失原籍證明」（如 ：在臺聲明註銷大陸地區戶籍或委由財團法人海峽 交流基金會辦理）？
惟境管局置之不理，未正式函復，原告遂再於94年7 月14日以書函略謂：
有關大陸戶籍之去籍一事，涉及原告在大陸地區合 法財產之保障事宜及相關人民基本權利之保障，諸 如大陸駕照及其他學歷、職業之證照效力。又兩岸 人民關係條例於92年10月29日修改公布、93年3月1 日施行後，大陸地區人民來臺定居之大陸戶籍去籍 與否？有不同之差別作法。且臺灣除擔任公務人員 不得擁有雙重國籍外，未有人民不得擁有其他或境 外國家戶籍之規定，唯獨對93年3月1日後申請來臺 定居之大陸人民有差別待遇，明顯有違平等原則。 原告收到境管局94年5月9日（93）境孝啟字第1661 號通知書後，經請託親友辦理大陸戶籍去籍手續， 先被要求出具臺灣官方文件，後被要求補送大陸地 區往來臺灣通行證，手續繁複且勞民傷財，辦理去 籍後又得辦理公證，以便財團法人海峽交流基金會 認證，更顯費時誤事，故未能於通知後2個月內辦 理完成。
有關辦理定居之去籍手續，基於行政行為遵循公正
、公開與民主之程序，及確保依法行政之原則，以 保障人民權益，建請擬定相關配套之行政法規，以 讓人民有所遵循。
從而原告就「喪失原籍證明」事宜，曾前後兩次函請 境管局函釋，然均未獲函復，顯見原告究係「臺灣地 區人民」或係「大陸地區人民」，在法令規定與實務 運作上，確存有純粹理論與實用理論之爭議。
⑵經查原告在59年11月4日出生於黑龍江省齊齊哈爾市 ；於83年7月間畢業於吉林工業大學管理學院技術經 濟系（畢業證書編號000000000號）；於93年8月27日 獲得在臺定居許可；於93年9月2日設籍臺北市；於93 年9月3日向被告申請上開學歷採認；於94年6月8日被 迫註銷大陸戶口，有財團法人海峽交流基金會（以下 簡稱海基會）94核字第045852號證明為憑。是以，原 告主張「臺灣地區人民及經許可在臺灣地區定居之大 陸地區人民，在大陸地區接受教育取得之學歷檢覈及 採認」之主體，其身分認定應以接受大陸高等學歷之 時點為準，否則大陸學歷之採認問題將比「先有雞？ 還是先有蛋？」之討論更為可笑，且無法落實保障憲 法明定人民之平等、工作、應考試等基本權利。 ②理由欄六、（三）「本件被上訴人課予義務訴訟之起訴 聲明應僅『上訴人應就被上訴人之大陸學歷予以採認』 即為已足，惟被上訴人訴之聲明另加上『或受理檢覈』 ，核屬贅列，．．．，自有判決適用法則錯誤之違法。 」部分：
⑴按「臺灣地區人民與經許可在臺灣地區定居之大陸地 區人民，在大陸地區接受教育之學歷檢覈及採認辦法 ，由教育部擬訂，報請行政院核定之。」、「大陸地 區人民在39年1月1日以後畢（肄）業於經教育部認可 之大陸地區高等學校或機構所取得之學歷，其申請檢 覈，應檢具經大陸地區公證處公證屬實之學歷證件、 歷年成績證明及公證書影本等4項文件。」、「大陸 地區人民在39年1月1日以後畢（肄）業於未經教育部 認可之高等學校或機構所取得之學歷，其檢覈應經書 面審查及學歷甄試通過，始予採認；39年1月1日以後 畢（肄）業於經教育部認可之大陸地區高等學校或機 構所取得之醫學、牙醫學、中醫學專科及學位之學歷 ，其檢覈亦同。前項大陸地區人民於未經教育部認可 之大陸地區高等學校或機構所取得醫學、牙醫學、中 醫學專科及學位之學歷者，其學歷甄試以二次為限。
」，分別為兩岸人民關係條例第22條、檢覈及採認辦 法第7條、第8條所規定。可知大陸地區人民之大陸高 等學歷採認之設計之作業方式有二，其一為畢業於認 可名冊之高等學校者，檢附法令明文規定之必備文件 ，經書面審查合格後，即可直接採認學歷；其二為當 年畢業之高等學校若未在認可名冊內，或者取得學歷 為「醫學、牙醫學、中醫學」之學位，其學歷採認， 須經過書面審查及學歷甄試（筆試檢覈）通過，始予 採認。
⑵本件被告依檢覈及採認辦法之規定，公布高等學校之 認可名冊，已如前述，且原告畢業之學校在被告認可 名冊內，故原告請求被告予以直接書面審查文件，並 逕予採認大陸學歷。是以，原告「訴之聲明」另加上 「或受理檢覈」，係為維持人民基本權利與尊嚴。退 萬步言，倘被告於未依法行政之情形下遲未予直接採 認學歷，原告願按兩岸人民關係條例或淪陷區就學辦 法之規定，請求被告准予受理原告書面審查學歷文件 ，進而願意接受被告之學歷甄試或筆試檢覈。
③理由欄六、（四）「．．．行政院院長於86年11月13日 第2553次行政院院會中指示．．．可否等同於行政院之 命令？行政院是否有以後令撤銷上訴人前令之意旨？又 上訴人主張系爭認可名冊因牴觸行政院院會之指示，而 違反行政程序法第158條第1項第1款規定為自始無效是 否可採？．．．」部分：
⑴依行政院公報第3卷第48期所載「行政院第2553次會 議院長提示暨院會決定決議事項」，行政院長提示「 教育部依據兩岸關係條例第22條訂定『大陸地區學歷 檢覈及採認辦法』，經陸委會審議通過，報院核定後 ，該部於日前連同擬予採認學歷的大陸大學名單一併 公布。大陸學歷採認不僅是教育層面的問題，而應從 整個大陸政策來看。希望教育部審慎研議後續的作業 要點，送請陸委會委員會議充分討論獲到結論後，再 提報院會。」等語。可知被告認系爭認可名冊因牴觸 上開行政院院會之指示，違反行政程序法第158條第1 項第1款規定，自始無效一節，意在表示其本身對該 事務無決定權，僅係受命單位，但如受命中止大陸學 歷認證，應宣布法令失效或停止採認；被告承認檢覈 及採認辦法係經陸委會審議通過，行政院核定通過公 布，屬合法且正式法令；至行政院長指示「希望教育 部審慎研議後續的作業要點」云云，並未否決或要求
被告中止先前公布之辦法。被告若受命終止，則應公 布終止並正式停止之前法令，於前令未失效之情形下 ，所謂「86年10月22日公布之認可名冊，已無適用餘 地」等語僅屬飾詞，被告若受令而未公布，則難謂於 行政責任上無怠惰違失，受令而不行，有法而不為， 不僅係行政怠惰，且無視法令之尊嚴、無視人民之權 利，顯有疏失及行政責任。
⑵又自上開行政院會院長指示事項觀之，行政院係要求 被告研議後續作業要點，亦即採認醫學、牙醫及中醫 等學歷及認可名冊外之學校學歷之甄試方式，及開放 大陸大學畢業生來臺就讀研究所之方案，絲毫與本件 （大陸地區人民之大陸高等學歷採認）無任何相關性 。
④理由欄六、(四)「．．．上訴人於上訴後提出其於原審 判決宣判後所為之95年5月8日台高(二)字第0950067866 號公告（以下簡稱被告95年5月8日公告），並主張系爭 認可名冊應自始不予適用，其究係主張認可名冊自始無 效或業經撤銷？．．．」部分：
⑴按原審判決業已明文論述認可名冊之效力略以「．． ．被告如認為系爭認可名冊存在有違行政院院長政策 指示，自應依法廢止之（即使行政院長有此意思，也 不可能指示被告要先公告廢止系爭名冊，這本是被告 自己該想到、該做的事），被告未踐行此法定程序， 徒以遵守上開行政院長於行政院之提示，作為其未依 法行政之藉口，主張系爭認可名冊已無適用之餘地， 殊不足取。．．．」、「．．．系爭認可名冊之擬定 即令未經其他部會參與，至多是適當與否之問題，並 不影響其效力。被告主張以大陸地區高等學校學歷之 採認及檢覈，因事涉國家高等教育人力之永續發展及 配置，同時應考量各部會整體大陸政策步調之一致性 及兩岸關係之敏感問題，應審慎評估為之，不宜由被 告自行決定，而否定系爭認可名冊之效力一節，並無 所據。．．．」及「．．．至被告主張之監察院於系 爭認可名冊公告後隔年對被告提出之糾正案，按該糾 正案認為系爭認可名冊未採行漸進方式，事前未正式 知會行政院大陸委員會，兩部會間協調顯有不足，而 提出糾正案（另對檢覈及採認辦法第14 條之糾正案 部分與本案無關），僅是質疑公告系爭認可名冊之妥 當性，並非否定其合法性，何況監察院提出糾正案之 效力是『行政院或有關部會接到糾正案後，應即為適
當之改善與處置』（監察法第25條），並非使系爭認 可名冊失其效力。被告如欲使系爭認定名冊不再被適 用，其處置方式係依法公告廢止之，其未為之，系爭 認可名冊尚屬有效，被告自不能恣意不適用之。被告 以監察院之糾正案主張系爭認可名冊無足採據云云， 實有未合。」云云。
⑵又被告於原審判決宣判後，始於95年5月8日公告系爭 認可名冊自始不予適用，故最高行政法院認原審審理 時已有認可名冊不予適用之公告，顯有誤解。
⑤理由欄六、（四）「．．．上訴人訂定之檢覈及採認辦 法第20條固規定：本辦法自發布日施行，惟隨後公告之 系爭認可名冊則未訂定施行日期，是上訴人是否有公告 後立即施行之意思？或是會另定施行日期？．．．」部 分：
⑴查本件被告曾於原審說明如下：
因行政院前院長蕭萬長已於86年11月13日第2553次 院會指示，被告與陸委會審酌研議後再行開放採認 、檢覈大陸地區高學校學歷，故86年10月24日公告 之認可名冊，自始即不予適用。
因現階段尚無法辦理大陸高等學校學歷之檢覈及採 認作業，此間凡民眾（含臺灣人民及大陸人民）來 函詢問有關大陸高等學校學歷採認事宜或申請辦理 大陸高等學校學歷檢覈作業之個案，被告均以正式 公文函復我國現階段仍未開放採認大陸高等學校學 歷之政策立場。
⑵基於法治國家原則之要求，應以法律規範國家與人民 之法律關係，法律不僅規制行政行為，並應使人民得 以預見及估計行政行為之效果。政府依法行政應本諸 兩岸人民關係條例與檢覈及採認辦法之規定，公告事 項屬相關行政規則性質之「認可名冊」，又非為法令 草案，何有未訂施行日期之理？如前所述，「自始不 予適用」係何種法律用語？姑不論認可名冊係屬法規 命令或行政規則，其制定方式既符合應踐行之程序原 則，授權根據之內容、目的及範圍明確，且經刊登政 府公報發布，公告後即生效力，應無疑義。
㈡被告答辯之理由：
⒈按「臺灣地區人民與經許可在臺灣地區定居之大陸地區人 民，在大陸地區接受之學歷檢覈及採認辦法，由教育部擬 訂，報請行政院核定之。」，為81年9月18日公布施行之 兩岸人民關係條例第22條所規定。嗣被告經過5年多之研
議，曾於86年10月22日公布實施檢覈及採認辦法，並按該 辦法第17條規定，於同日公告認可名冊；惟監察院於87年 3月20日以被告公告認可名冊，一未採行漸進方式，二則 事前未正式知會行政院大陸委員會，兩部會間協調顯有不 足；且檢覈及採認辦法第14條對於該辦法公布前已赴大陸 求學者予以溯及適用，易生鼓勵國人無視國家大陸政策之 負面影響，對被告提出糾正案，上揭認可政策乃暫停實施 。經查現行大陸地區學歷之檢覈及採認，因畢（肄）業學 校是否經認可而有兩種途徑：①檢覈及採認辦法第7條就 大陸地區人民於39年1月1日以後畢（肄）業，於經被告認 可之大陸地區高等學校或機構所取得之學歷，其申請檢覈 時應檢具之文件作有規範。②同辦法第8條另規定畢（肄 ）業於未經被告認可之高等學校或機構所取得之學歷，其 檢覈應經書面審查及學歷甄試通過。換言之，大陸地區人 民於39年1月1日以後畢（肄）業於大陸地區高等學校或機 構所取得學歷之採認，係區分畢（肄）業學校有否經被告 認可而有不同之檢覈標準與作業方式。亦即若畢（肄）業 學校係經被告認可者，大陸地區人民申請檢覈時僅須檢附 檢覈及採認辦法第7條規定之文件即可；反之，則須具備 書面審查及學歷甄試通過之雙重要件始予採認。本件原告 僅主張依檢覈及採認辦法第7條接受檢覈，惟得接受檢覈 之對象只限於認可名冊內所列大陸地區高等學校之畢（肄 ）業生，而86年間公布之認可名冊經監察院於隔年提出糾 正後，已無足採據，被告自應會同陸委會另作審議，以資 憑據，業如前述。是以，於新的認可名冊迄今未確定公告 ，大陸地區高等學校學歷之採認及檢覈無所據之前提下， 被告以93年9月10日函列舉大陸地區高等學校學歷採認應 考量之幾項因素，並說明相關法規雖已送交研修，惟採認 仍須視整體大陸政策開放時程而定云云，如此回應係依法 行政，絕無怠惰失責情事。又大陸地區高等學校學歷之採 認及檢覈涉及國家高等教育人力之永續發展及配置，同時 考量各部會整體大陸政策步調之一致性及兩岸關係之敏感 問題，審核應慎重為之，耗費相當時程亦在所難免，是原 告指摘被告未公告名冊係未依法行政，似有誤會。 ⒉本件經最高行政法院97年判字第602號判決略以①原告申 請檢覈時既已具有臺灣地區人民之身分，而不再是大陸地 區人民，其是否即非檢覈及採認辦法第7條之適用對象？ ②行政院院會指示可否等同於行政院之命令？行政院是否 有以後令撤銷被告前令之意旨？③被告於上訴後提出其於 原審判決宣判後所為之95年5月8日公告，並主張系爭認可
名冊應自始不予適用，其究係主張認可名冊自始無效或業 經撤銷？均影響認可名冊之效力，原審應予以探究審認等 理由，而將原判決廢棄。經查：
①認可名冊係被告為辦理檢覈及採認作業所擬定之標準， 核其性質並非法規命令，僅為行政規則。行政院院長業 於86年11月13日第2553次院會中，明確指示被告應退回 原案、重新研議，此指示更已刊載於政府公報為眾所周 知，則認可名冊既已牴觸行政院之院會決議及院長指示 ，依行政程序法第158條之規定，自始無效。 ②退萬步言，如認可名冊係法規命令，則檢覈及採認辦法 第17條規定認可名冊由教育部公告，即已違反禁止再授 權原則，蓋兩岸人民關係條例第22條僅授予被告「擬定 」之權利，並未有最終決定權，被告草擬後仍須經行政 院核定，故被告未報經行政院逕為公布認可名冊，已逾 越母法授權範圍，認可名冊應屬無效。且大陸學歷認證 並非單純教育事務，尚涉及其他機關權限，被告應與其 他機關充分討論後，方得公布，是被告未與其他機關充 分討論，程序上有嚴重瑕疵，自不得率予承認認可名冊 具合法效力。準此，被告於86年10月間公告之認可名冊 自始無效，於新認可名冊公告前，被告缺乏作業依據， 無法進行大陸地區高等學校學歷之採認及檢覈，是被告 未准受理原告大陸地區高等學校學歷採認及檢覈之申請 ，尚無不當。
③又檢覈及採認辦法第10條第1項雖規定臺灣地區人民前 往大陸地區高等學校就讀，須向被告報備，惟一般民眾 向被告報備，被告從未受理過，且被告曾公開宣示政府 未開放大陸學歷之採認，故對臺灣地區人民並無信賴保 護適用，遑論被告業以95年5月8日公告，重申認可名冊 自始不予適用之意旨，而行政法院事實認定之時點，以 言詞辯論終結前為之，則該名冊既已廢止，原告自不生 信賴之問題。況大陸地區人民對高等學校之就讀，或本 於其興趣，或本於各校於大陸地區之風評等種種考量， 顯不可能刻意參考認可名冊而為取捨，故難謂大陸地區 人民有對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行 為，更遑論本件原告就讀當時，系爭名冊並未公布，何 來信賴保護適用之問題？
④另大陸地區之大專院校學術評比係被告之裁量權限，除 非被告有裁量瑕疵之情形，否則應予尊重。經查被告為 辦理檢覈及採認，本得自由評判大陸地區院校之學術水 平，雖被告曾公布認可名冊作為判斷參考，無正當理由
時被告不得為相反認定，惟在被告公布認可名冊後，大 陸當局持續進行院校整併，大陸地區之高等教育學校間 之變化幅度頗大，尚不論大陸地區學校間整併對學術水 平排行之改變，單就認可名冊上之部分學校，就有現已 不存在之情形，故難謂認可名冊尚具參考意義。此外， 大陸地區幅員廣大，即使係對岸高等教育事務之主管機 關，猶需耗時多年才完成全面性查核，倘被告不待全面 性查核，即草率地據不合時宜之認可名冊為學歷採認及 檢覈，此才係裁量怠惰。目前被告仍在審慎研議認可之 大陸院校名冊，故於被告尚未研議及調查完前，實難率 對原告大陸地區高等學校學歷予以採認。
綜上所述，認可名冊縱非自始無效，但業經被告以95年5 月8日公告自始不予適用，故原告之訴為無理由，應予駁 回。
理 由
一、按「臺灣地區人民與經許可在臺灣地區定居之大陸地區人民 ，在大陸地區接受之學歷檢覈及採認辦法，由教育部擬訂， 報請行政院核定之。」，81年9月18日公布施行之兩岸人民 關係條例第22條定有明文。次按「臺灣地區人民及經許可在 臺灣地區定居之大陸地區人民，在大陸地區接受教育取得之 學歷檢覈及採認，依本辦法之規定辦理。」、「大陸地區人 民在民國39年1月1日以後畢（肄）業於經教育部認可之大陸 地區高等學校或機構所取得之學歷，其申請檢覈，應檢具下 列文件：‧‧‧」、「本辦法所規定之各項學歷甄試，其辦 理方式及大陸地區高等學校與機構之認可名冊，由教育部公 告之。」，分別為檢覈及採認辦法第2條、第7條及第17條所 規定。
二、本件原告於83年7月1日畢業於大陸地區吉林工業大學管理學 院技術經濟系，93年8月27日取得在臺定居許可，並於同年9 月2日設籍臺北市，旋於翌（93年9月3）日向被告申請採認 其大陸地區學歷，遭被告以93年9月10日函復略以「．．． 現階段大陸地區高等學校學歷尚未開放採認，也未受理報備 。．．．有關大陸地區高等學校學歷之採認，將視政府整體 大陸政策之開放時程而定。」等語予以否准。原告不服，提 起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。嗣經本院 94年度訴字第582號判決撤銷訴願決定及原處分，被告對於 原告93年9月3日之採認其在大陸地區之高等學校學歷之申請 案件應予受理檢覈。被告不服，提起上訴，經最高行政法院 以97年度判字第602判決廢棄原判決，發回本院更為審理。 茲原告主張被告應予採認其大陸地區高等學校學歷，係依兩
岸人民關係條例第22條規定，被告既於86年10月22日報經行 政院核頒檢覈及採認辦法，該辦法第7條第1項明文規定系爭 認可名冊可由被告逕行公告，原告檢齊該條所列4款之文件 ，被告自應依法行政予以採認其大陸地區高等學校學歷；且 行政院86年11月13日第2553次院會蕭院長所指示者係針對台 灣人赴大陸求學向被告報備之受理辦法為指示，與本件大陸 學歷採認無關，亦未撤銷被告86年10月24日公告之意思，又 被告於86年10月24日公告73所大陸地區高等學校認可之名冊 係在原審於95年5月4日判決原告勝訴之後，始在95年5月8日 公告自始不予適用，因系爭認可名冊已對外公告，自非僅係 被告內部之行政規則，而係職權命令或行政命令甚明，故本 件原告在申請被告採認大陸學歷時既在合法施行之期限內， 被告自應依法予以採認等語。被告則以系爭認可名冊僅係裁 量基準，屬行政規則，行政院在86年11月13日第2553次院會 已指示退回系爭認可名冊，基於行政一體原則，系爭名冊自 始即屬無效，即使被告自行公布該名冊，亦屬無效；且如認 該名冊係屬行政命令，被告於86年10月24日公告73所大陸地 區高等學校認可之名冊亦違反禁止再授權原則，因依兩岸人 民關係條例第22條、第95條之4規定，兩岸人民關係條例之 相關子法施行細則應由行政院訂定公告，是以檢覈及採認辦 法第17條由被告公告之規定已違上開規定；至關於被告疏於 廢止或撤銷系爭認可名冊，有無信賴保護部分，因原告並無 信賴基礎及信賴表現行為，自應予以駁回其訴訟等語資為答 辯。經查：
㈠第以課予義務訴訟，其違法判斷基準時點，依目前學理及實 務通說，原則上應以事實審行政法院言詞辯論終結時之法律 及事實狀態為準。（最高行政法院95年度判字第2203號判決 意旨參照）。蓋行政訴訟程序新舊法規更迭之情形，並無如 行政處理程序，有中央法規標準法第18條之明文規定，且所 謂「行政決定基準時點」與「行政訴訟判斷基準時點」，乃 分屬不同概念，以課予義務訴訟而言，行政法院須於判決中 宣示被告是否有為某一行政處分之義務，而此項宣示並非針 對「原告之申請於行政機關當初審查時是否應予核准」，而 係針對「於法院判決時原告之請求權是否成立、行政機關有 無行為義務」之問題，自應綜合考量事實審言詞辯論終結時 之法律及事實狀態，以為判斷。是以，言詞辯論終結時，若 聲請事項已遭新法規完全廢除或禁止，法院自不得再依循舊 法規許可原告之請求，否則，將有執行不能之問題。再者， 中央法規標準法第18條所謂行政處理程序之從優原則，係以 新法規未廢除或禁止所聲請之事項為前提，若新法規已廢除
或禁止所聲請之事項者，則無再適用舊法規之餘地，合先敘 明。
㈡經查本件係據以申請案件，原告請求被告應依檢覈及採認辦 法就其大陸地區之高等學校學歷作成予以採認之行政處分， 是本件訴訟種類為課予義務訴訟，依課予義務之訴之裁判基 準時點，自應以本院言詞辯論終結前之法律及事實狀態為基 礎予以審酌。惟查本件被告依檢覈及採認辦法第17條規定， 以86年10月24日公告系爭認可名冊，迄95年5月8日又公告該 名冊「自始不予適用」，乃兩造所不爭之事實，是系爭認可 名冊於本院言詞辯論終結前，已然無法適用，堪以認定。姑 且不論被告86年10月24日公告究係屬被告內部之行政規則， 抑係屬職權命令或行政命令性質，並暫且將系爭認可名冊究 係自始無效抑迄未經依法廢止，甚且將被告95年5月8日公告 僅生向後發生廢止或撤銷之效力抑已溯及自始無效等節均擱 置一旁不談，徵諸前揭課予義務訴訟之違法判斷基準時點及 上開說明，本件於言詞辯論終結時，系爭認可名冊既經被告 95年5月8日公告「自始不予適用」，則縱依首開法條規定， 認經許可在臺灣地區定居之大陸地區人民，就其在大陸地區 接受教育取得之學歷，有請求主管機關即被告依上開法令採 認之公法上權利，被告有作成予以採認之行政處分之義務，