臺中高等行政法院判決
97年度訴字第384號
原 告 甲○○
訴訟代理人 何志揚 律師
被 告 臺中市西區戶政事務所
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 丙○○
上列當事人間因門牌編釘事件，原告不服臺中市政府中華民國97
年8月14日府法訴字第0970193256號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國（下同）96年11月28日向被告申請 就坐落台中市○區○○路1段35號房屋後面增建部分編釘門 牌，經被告查認原告並無持有該建物建築執照、使用執照或 合法使用房屋之證明，屬違章建築，而以96年12月11日中市 西戶字第0960005933號函否准所請。原告不服，提起訴願， 經台中市政府訴願決定以原處分未明確說明否准原告申請之 法令依據及理由為何，難謂無瑕疵，應由被告究明相關事實 及疑義後，另為適法之處分為由，撤銷原處分。嗣經被告重 為調查期間，原告復於97年5月1日及5月15日再向被告申請 編釘門牌，惟被告查認系爭房屋屬未申領使用執照建物，而 原告無法提出相關土地證明文件，不符合台中市道路命名及 門牌編釘自治條例第7條第2項規定，以97年5月20日中市西 戶字第0970002628號函否准所請，原告仍不服，提起訴願遭 決定駁回，遂起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠原處分所根據之台中市政府97年4月11日府民戶字第09700 83264號函釋顯然違反法律保留原則及法規之授權目的： 依據93年2月3日修正公布施行之台中市道路命名及門牌編 釘自治條例（以下簡稱自治條例）第7條第2項規定「申請 編釘未申請使用執照建物之門牌者，應檢附相關土地證明 文件」，其中並無應檢附土地所有權狀及土地使用同意書 之規定，惟原處分竟載：「‧‧‧參酌台中市政府97年4 月11日府民戶字第0970083264號函釋說明二：『按台中市 道路命名及門牌編釘自治條例第7條第2項規定：（申請編 釘未申請使用執照建物之門牌者，應檢附相關土地證明文
件）所稱未申領使用執照建物包含未實施土地所有權狀建 築管理前已建造完成之建物，以及同自治條例第6條第1項 第10款所稱之違章建築；應檢附相關土地證明文件，係包 含土地所有權狀或土地登記簿謄本、地籍圖謄本或都市計 劃土地使用分區證明書，以及土地使用同意書（限土地非 自有者）』‧‧‧惟台端向台中市政府申請『土地使用同 意書』業經市府於97年5月14日府財產字第0970111321號 函復略以：『‧‧‧查上開土地係本府整筆提供審計部教 育農林審計處作為宿舍公務使用，所請歉難同意』致本所 礙難核予門牌編釘」，其中台中市政府97年4月11日府民 戶字第0970083264號函釋對於違章建物申請門牌編釘應檢 附相關土地證明文件，係包含土地使用同意書顯然增加法 律所無限制，嚴重影響人民對於門牌編釘等生存權憲法第 15條所保障之權利行使，違反前揭之法律保留原則及授權 目的，更違背台中市道路命名及門牌編釘自治條例第1條 所稱為辦理本市道路命名及門牌編釘之目的，被告引據上 開違法之函釋作成系爭處分自屬違法且具重大瑕疵。 ㈡原告現有建物乃由原告之父周忠會出資並由台灣省建設廳 臨時工程處集體興建並有修建證為憑，並非違章建物，故 原告自得申請門牌編釘：依據53年9月24日內政部公布之 違章建物處理辦法第46條所載：「起造人之建築行為，不 妨礙都市計劃預定地之範圍而合於左列情形之一者，應准 出具切結，免領建築執照：一、增建不供公眾使用之附屬 平房其面積不超過30平方公尺者。二、局部改建之面積不 超過30平方公尺者。三、建造圍牆。前項切結式樣由主管 機關印供起造人請領備用，不得收取任何費用，主管機關 收到前項切結書應即於七日內核發修建證交起造人送當地 派出所（分駐所）驗明後動工」。經查原告現有建物乃由 原告之父周忠會出資並由台灣省建設廳臨時工程處集體興 建，有原告所提之台中市政府60年4月核發本件系爭建物 之修建證所載起造人乃台灣省建設廳臨時工程處為證，並 非起造人為原告父親周忠會，且觀諸上開修建證不僅詳載 系爭建物所在地即台中市○區○○路一段如附表（後壠子 段254、254-13、254-14地號），更蓋有台中市政府市長 官印及文號，雖然並無附表，此外，另從系爭後壠子段25 4、254 -13、254-14地號土地上之所有建物測量成果圖以 觀及另案台中市政府檢附之系爭建物外觀屋瓦建築材質照 片，亦可看出系爭建物與其他向上路一段41-3號、41-1號 、39號審計新村後面修建之附屬平房是同時整體一起建造 ，且根據另案台灣台中地方法院94年中簡字第1733號民事
判決所檢附之94年8月5日建物測量成果圖，可發現目前原 告使用之建物即該圖斜線部分，與其他台中市○區○○路 一段37號建物後方增建部份係相鄰，且均坐落於後壠子段 254- 4地號及254-13地號土地上（而系爭254-4地號土地 乃為52年12月3日由254地號土地所分割出），因此修建證 雖無附表亦可認定本件訟爭建物屬系爭修建證之範圍內， 而非違章建物。故原告顯已依據自治條例第6條第6款後段 提出相當於工務局備案之證明文件，因此被告引用被證18 、19、20認定系爭建物尚難確認其合非性及認為原告並未 備齊相關證明文件云云，顯與事實不符，因此作成之原處 分自有重大瑕疵構成違法。末查與本案相關之鈞院另案97 年度訴字第301號原告與台中市政府間拆除違章建物事件 業已經鈞院作成撤銷原處分及訴願決定之判決，鈞院雖於 判決理由仍認為系爭建物無法認定屬修建證核准增建之範 圍，但亦於判決理由詳載：「‧‧‧是原告所提之修建證 縱使屬實，且經核准於台中市○區○○路1段35號之宿舍 後面增建面積30平方公尺之平房，系爭建物之增建面積亦 已超出5.86平方公尺。準此，系爭建物全部或至少應有 5.86平方公尺之範圍為違章建築」（參該判決第8頁倒數 第1行及第9頁第1行起），因此倘如系爭建物僅有5.86平 方公尺之範圍為違章建築，其他增建部分均屬合法房屋， 則何以被告得全部否准原告申請門牌編釘？足見原處分違 法且具重大瑕疵。
㈢系爭建物縱屬違章建物亦屬舊違章建物依法不得執行拆除 ，且並未違反土地使用性質及原告目前確實居住在內，故 仍得申請編釘門牌：經查原告早於60年3月20日間即遷入 並開始居住於上開處所迄今，且該修建房屋之存在亦未違 反土地使用性質，且原告已提出當時60年台中市政府核發 之修建證足以證明系爭土地之所有權人即台中市政府當時 即同意在所有之系爭土地上建築系爭建物，原告何以另需 提出土地使用同意書？再者，由土地使用分區證明可證明 系爭土地乃屬建築用地，而系爭建物目前亦係作為居住使 用，並無違反土地使用分區之規定。又前揭鈞院另案判決 理由中亦詳載：「是本件系爭建物縱為違章建築，惟係屬 舊違章建築，若非合於違章建築處理辦法第11條第2項、 第3項規定者，尚不得執行拆除」（參該判決第9頁第13行 起），更可說明系爭建物並未違反土地使用分區之規定否 則早經劃列屬限期拆除地區。次查系爭建物雖未辦理保存 登記，但最起碼也是取得台中市政府出具之修建證（相當 於土地使用同意書），如今時空變遷，台中市政府擔心如
出具土地使用同意書將致使條件成就後，造成該土地無法 收回之窘境，因此除一方面以97年4月11日府民戶字第097 0083264號函釋說明二：「按台中市道路命名及門牌編釘 自治條例第7條第2項規定：（申請編釘未申請使用執照建 物之門牌者，應檢附相關土地證明文件）所稱未申領使用 執照建物包含未實施土地所有權狀建築管理前已建造完成 之建物，以及同自治條例第6條第1項第10款所稱之違章建 築；應檢附相關土地證明文件，係包含土地所有權狀或土 地登記簿謄本、地籍圖謄本或都市計劃土地使用分區證明 書，以及土地使用同意書（限土地非自有者）」外，另一 方面又球員兼裁判以97年5月14日府財產字第0970111321 號函復略以：「‧‧‧查上開土地係本府整筆提供審計部 教育農林審計處作為宿舍公務使用，所請歉難同意」，故 意不出具土地使用同意書以不正當行為阻其條件之成就， 故依上開規定自應視為台中市政府已同意出具土地使用同 意書而認條件已成就，換言之，原告自得申請門牌編釘。 ㈣綜上所述，原處分違法具重大瑕疵，訴願決定遞予維持亦 有瑕疵等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。三、被告則以：
㈠查原告系爭之房屋坐落台中市○區○○○段254-4、254-1 3地號等2筆市有土地上之國有建物（屬審計新村宿舍之向 上路一段35號）後面增建部分，該房屋縱係有獨立出入門 戶之建物，得編釘門牌；但以合法房屋為限，並應檢具工 務局核准或備案證明文件及設計圖，惟原告無法提具該建 物建造執照或合法之房屋證明文件俾供憑辦門牌編釘，則 非合法建物，應堪認定係屬違章建築；至於所提出修建證 ，僅載明「台中市政府‧‧‧茲據台灣省政府建設廳臨時 工程處‧‧‧特發修建證為憑（附核准圖乙份）‧‧‧右 給台灣省政府建設廳臨時工程處」等字樣，且未附修建證 標的之附表，致難證明系爭建物係原告之父周忠會生前申 請准予建造；另所謂「修建」依建築法第9條第4項之規定 ，係指「建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架 及屋頂，其中任何一種有過半之修理或變更者。」該「修 理或變更」係就原有標的修理或變更，非謂增建；復查46 年訂定及53年修訂公佈之違章建築處理辦法第46 條：「 起造人之建築行為，不妨礙都市計劃預定地之範圍而合於 左列情形之一者，應准出具切結，免領建築執照：增建不 供公眾使用之附屬平房其面積不超過30平方公尺者。局部 改建之面積不超過30平方公尺者。」暨就違章建築處理辦 法第46條疑義乙案，台灣省政府建設廳54年10月18 日建
四字第52765號函釋略以：「‧‧‧作成結論如次： 『㈠依據違章建築處理辦法第46條規定核准之增建不供公 眾使用之附屬平房無論申請次數多寡，其增建總面積（建 坪）累計不得超過30平方公尺‧‧‧』及內政部64年9月8 日台內營字第650153號函說明二略以：「‧‧‧或未依修 建證內容增建者，增建部分屬於違章建築，依法必須拆除 。」故系爭房屋尚難確認其合法性。
㈡原告雖以台灣台中地方法院民事判決系爭房屋有獨立之出 入門戶，不須自原建築物出入，有使用之獨立性，認為得 依「台中市道路命名及門牌編釘自治條例」第6條第6款規 定「同一住宅內之側、後門，均不另編門牌，如有房屋確 已分隔為左右、前後兩間，各有獨立門戶出入者，其側、 後門得編釘門牌。」惟原告申請編釘門牌時，並未如該款 後段「但以合法房屋為限，並應檢具工務局核准或備案證 明文件及設計圖」之規定，備齊相關證明文件，致被告無 以憑編門牌。
㈢依台中市政府97年4月11日府民戶字第0970083264號函釋 ，台中市道路命名及門牌編釘自治條例第7條第2項規定所 稱「未申領使用執照建物」包含未實施建築管理前已建造 完成之建物，以及同自治條例第6條第10款所稱之違章建 築；應檢附相關土地證明文件，係包含土地所有權狀或土 地登記謄本、地籍圖謄本或都市計畫土地使用分區證明書 ，以及土地使用同意書（限土地非自有者）。系爭房屋屬 未實施建築管理前已建造完成之建物，倘依前揭自治條例 第7條第1項規定申門牌編釘，仍應提具上開土地證明文件 。故被告於97年4月16日以中市西戶字第0970002059號函 請原告補正，惟原告迄未提出土地使用同意書，復依台中 市政府97年5月14日府財產字第0970111321號函復原告不 同意出具土地使用同意書，被告爰以原告未能提具土地使 用同意書據以否准原告所請，並無違誤。
㈣原告雖訴稱依台中市政府於60年間核發之修建證，可知系 爭建物非違章建物，且台中市道路命名及門牌編釘自治條 例第7條第2項並無應檢附土地所有權狀及土地使用同意書 之規定，台中市政府97年4月11日府民戶字第0970083264 號函釋係增加法律所無限制，違反法律保留原則，又系爭 房屋增建時已取得台中市政府核發修建證，足證台中市政 府當時已同意建築系爭房屋云云，惟依原告所提出之修建 證，載明係據台灣省政府建設廳臨時工程處之申請核發， 並非原告之父周忠會生前向台中市政府申請，且原告未提 供修建證標的之附表，是該修建證尚不足以證明系爭房屋
係周忠會生前申請准予建造之合法房屋，亦難據此認定系 爭房屋之土地所有權人即台中市政府曾同意周忠會使用該 土地，則被告以系爭房屋屬未申領使用執照建物，依前開 自治條例第7條第2項規定及台中市政府97年4月11日府民 戶字第0970083264號函釋意旨，函請原告檢附土地使用同 意書憑辦，於法尚無不合。又台中市政府上開函釋就所屬 機關（被告）因執行法條規定發生疑義，以主管機關之地 位為符合法規原意之釋示，尚難認有違反法律保留原則。 ㈤聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：台中市政府97年4月11日府民戶字第097008326 4號函釋是否係增加法律所無限制，違反法律保留原則。又 系爭原告所謂增建部分之建物是否為合法建物或為違章建築 ，若係為有獨立門戶，該違章建物可否依「台中市道路命名 及門牌編釘自治條例」第6條第6款規定「同一住宅內之側、 後門，均不另編門牌，如有房屋確已分隔為左右、前後兩間 ，各有獨立門戶出入者，其側、後門得編釘門牌。」或依第 6條第10款提出土地證明文件（土地非自有時之土地使用證 明書）申請編釘門牌？經查：
㈠按「同一住宅內之側、後門，均不另編門牌，如有房屋確 已分隔為左右、前後兩間，各有獨立門戶出入者，其側、 後門得編釘門牌。但以合法房屋為限，並應檢具工務局核 准或備案證明文件及設計圖。」、「違章建築房屋以不得 違反土地使用性質及確有人居住為要件，其門牌編釘為鄰 近合法房屋門牌之附號。」、「建築物所有權人申請編釘 門牌，應提憑建造執照或合法房屋證明、拆除證明及設計 圖，向戶政事務所申請。申請編釘未申領使用執照建物之 門牌者，應檢附相關土地證明文件。」分別為臺中市道路 命名及門牌編釘自治條例第6條第6款、第10款及第7條所 規定。而「本法所稱建造，係指左列行為：...四、修建 建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架或屋頂， 其中任何一種有過半之修理或變更者。」、「起造人之建 築行為，不妨礙都市計劃預定地之範圍而合於左列情形之 一者，應准出具切結，免領建築執照：增建不供公眾使用 之附屬平房其面積不超過30平方公尺者。局部改建之面積 不超過30平方公尺者。」亦為建築法第9條第4項及53年修 訂公佈之違章建築處理辦法第46條所明定（見本院卷第10 7頁及第108頁違章建築處理辦法）。又就違章建築處理辦 法第46條疑義乙案，台灣省政府建設廳54年10月18日建四 字第52765號函釋略以：「‧‧‧作成結論如次：『㈠依 據違章建築處理辦法第46條規定核准之增建不供公眾使用
之附屬平房無論申請次數多寡，其增建總面積（建坪）累 計不得超過30平方公尺‧‧‧』，再內政部64年9月8日台 內營字第650153號函說明二略以：「‧‧‧或未依修建證 內容增建者，增建部分屬於違章建築，依法必須拆除。」 因此所謂「修理或變更」應係就原有標的修理或變更，非 謂增建。
㈡本件原告系爭之房屋坐落台中市○區○○○段254-4、254 -13地號等2筆市有土地上之國有建物（屬審計新村宿舍之 向上路一段35號）後面增建部分，該房屋縱係有獨立出入 門戶之建物（見本院卷第53頁至第59頁臺灣臺中地方法院 94年度簡上字第348號民事判決），其得編釘門牌，係以 合法房屋為限，並應檢具工務局核准或備案證明文件及設 計圖，惟原告無法提具該建物建造執照或合法之房屋證明 文件俾供憑辦門牌編釘，方符合臺中市道路命名及門牌編 釘自治條例第6條第6款所規定：「同一住宅內之側、後門 ，均不另編門牌，如有房屋確已分隔為左右、前後兩間， 各有獨立門戶出入者，其側、後門得編釘門牌。但以合法 房屋為限，並應檢具工務局核准或備案證明文件及設計圖 。」之要件，如係違章建物，依臺中市道路命名及門牌編 釘自治條例第6條第10款：「違章建築房屋以不得違反 土地使用性質及確有人居住為要件，其門牌編釘為鄰近合 法房屋門牌之附號。」及第7條所規定：「建築物所有權 人申請編釘門牌，應提憑建造執照或合法房屋證明、拆除 證明及設計圖，向戶政事務所申請。申請編釘未申領使用 執照建物之門牌者，應檢附相關土地證明文件。」之要件 ，系爭建物並未申領使用執照，為原告所不爭執。原告雖 提稱台中市政府同意原告之父周忠會修建，並提出修建證 為證，主張該增建建物為合法建物，惟該修建證僅載明「 台中市政府‧‧‧茲據台灣省政府建設廳臨時工程處‧‧ ‧特發修建證為憑（附核准圖乙份）‧‧‧右給台灣省政 府建設廳臨時工程處」等字樣，並非發給原告之父周忠會 ，且未附修建證標的之附表，自難證明系爭建物係原告之 父周忠會生前申請准予建造，被告以上揭53年修訂公佈之 違章建築處理辦法第46條規定暨台灣省政府建設廳54年10 月18日建四字第52765號函釋及內政部64年9月8日台內營 字第650153號函釋，認系爭房屋尚難確認其合法性。系爭 建物亦經台中市西區區公所於96年12月21日以公所社字第 09600199945號違章建築查報單向台中市政府查報，經台 中市政府派員勘查，認屬實質違建，乃於97年1月2日以府 都管字第0960 3009591號違章建築拆除通知單通知原告應
執行拆除。原告不服，提起訴願遭決定駁回，原告提起行 政訴訟，經本院97年度訴字第301號審理，亦認定該系爭 建物為違章建築，此亦有本院97年度訴字第301號判決附 卷可稽（見本院卷第187頁至第191頁），系爭增建建物為 違章建物堪以認定。
㈢又被告於97年4月16日以中市西戶字第2059號函，請原告 依依臺中市道路命名及門牌編釘自治條例第7條第2項規定 ，提憑身分證、地籍圖謄本、土地使用分區證明、土地所 有權狀及土地使用同意書（限土地非自有者）等文件，至 被告處申請門牌編釘事宜（見本院卷第72頁該函），原告 於97年5月8日向台中市政府申請核發系爭之建物坐落台中 市○區○○○段254-4、254-13地號市有土地使用權同意 書俾利辦理門牌編釘，經台中市政府以上開土地係台中市 政府整筆提供審計部教育農林審計處作為宿舍公務使用， 而否准，此亦有申請函及台中市政府97年5月14日府財產 字第0970111321號函附卷可參（見本院卷第90頁至第93頁 ），原告主張台中市政府故意不出具土地使用同意書以不 正當行為阻其條件之成就，應視為台中市政府已同意出具 土地使用同意書而認條件已成就，原告自得申請門牌編釘 ，並無可採。從而，被告以原告上開申請係非自有土地之 建物門牌編釘，應檢附土地證明文件，而原告未能提出土 地使用同意書，乃予以否准，揆諸首揭規定，原處分並無 違誤。
㈣再按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」行政程 序法第4條定有明文，而行政主管機關為執行之必要，得 依法律之授權訂定施行細則；另按司法院大法官釋字第 548 號解釋：「主管機關基於職權因執行特定法律之規定 ，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行 使職權時之依據……」又釋字第287號解釋略以：「行政 主管機關就現行法規所為之釋示，係闡明法規之原意，固 應自法規生效之日起有其適用。……」準此，行政機關所 為之釋示，如係就法規所為之解釋，即應自法規生效之日 有其適用。查門牌之編釘，就台中市道路命名及門牌編釘 自治條例第6條第6款、第10款及第7條規定之疑義，臺中 市政府於97年4月11日以府民戶字第0970083264號函釋略 以：「...依臺中市道路命名及門牌編釘自治條例第7條第 2項規定：『申請編釘未申領使用執照建物之門牌者，應 檢附相關土地證明文件。』所稱未申領使用執照建物包含 未實施建築管理前已建造完成之建物，以及同自治條例第 6條第1項第10款所稱之違章建築；應檢附相關土地證明文
件，係包含土地所有權狀或土地登記謄本、地籍圖謄本或 都市計畫土地使用分區證明書，以及土地使用同意書（限 土地非自有者）』」，係主管機關就上開法規之疑義所為 之有權解釋，依上開說明，原告主張上開函釋是增加法律 所無限制及違反法律保留原則，亦無可採。
五、綜上所述，原告所訴均無可採，本件原處分並無違誤，訴願 決定予以維持，亦無不合，
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條 第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 98 年 1 月 15 日 臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 林 金 本
法 官 莊 金 昌
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 1 月 15 日 書記官 林 昱 妏