臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第一四七七號
原 告 甲○○
訴訟代理人 陳井星律師
蔡杏妙律師（兼送達代收人）
被 告 內政部
代 表 人 余政憲部長）
訴訟代理人 乙○○
李彥弘
被告參加人 台北市政府
代 表 人 丙○○市長）
訴訟代理人 丁○○
戊○○
己○○律師
右當事人間因地上物徵收事件，原告不服行政院中華民國八十九年六月三十日台八十
九訴字第一九五八二號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、緣本件需用土地人台北市政府為辦理龍門國中校舍新建工程，需用坐落台北市○ ○區○○段三小段三七八號等四十九筆土地，面積一．八七三六公頃，檢附徵收 土地計畫書及圖等有關資料，報經行政院以民國（下同）七十七年四月二十七日 台（）內地字第五九二四九一號函核准徵收，交由台北市政府於七十七年七月 十六日以（）北市地四字第三四九五○號公告徵收，並發放或提存補償地價費 ，完成徵收程序。嗣台北市政府依原核准之徵收土地計畫書編列預算並檢具徵收 土地改良物計畫書於八十七年十二月十一日報經內政部以八十七年十二月二十八 日台內地字第八七一三八三四號函核准徵收坐落於台北市○○區○○段三小段 四三三地號等二十二筆土地上之系爭土地改良物，台北市政府地政處乃分別據以 八十八年四月二十日北市地四字第八八二一一二五一○○號及八十八年五月四日 北市地四字第八八二一二九四六○○號公告徵收建築改良物及農作改良物。二、本案門牌號碼台北市○○○路○段七十六巷四號建物（以下稱系爭地上改良物） 原為訴外人黃金鳳所有，原告為其繼承人，原告不服核准地上物徵收之處分，以 本件地上改良物未為一併徵受，其徵收不合法，應予撤銷為由，提起訴願、再訴 願，迭遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、先位聲明：原處分、訴願及再訴願決定均撤銷。㈡、備位聲明：請求確認被告與原告間因被告八十七年十二月廿八日台內地字第八七
一三八三四號函（地上物核准徵收函）所生之徵收關係不存在。二、被告及參加人聲明求為判決：駁回原告之訴。參、兩造之爭點：㈠本件有無違反一併徵收之規定？㈡未逐年編列預算辦理徵收是否 違法？㈢徵收前之協議是否必要？㈣徵收補償是否須公告期滿後十五日發放？㈤ 系爭地上改良物補償費發給程序是否違法？㈥原告是否為系爭地上改良物徵收案 之徵收處分對象，徵收效力是否及於原告？
一、原告主張之理由：
㈠、本件地上物未依法於基地徵收時一併徵收，已違反土地法第二百十五條第一項： 「徵收土地時，其改良物應一併徵收。」之規定：１、查參加人自七十七年徵收土地時，因軍方所列管之大安區○○段○○段四八六、 四八七、五○六地號三筆國有土地，參加人堅持無償撥用，未獲軍方同意，致遲 遲無法取得，延至八十八年六月五日方有償撥用取得其中四八六、四八七地號等 二筆，另五○六地號一筆則以分期付款方式先取得使用權，此為無法在限期前使 用之主要原因；且因經費短絀無法連同土地一併徵收地上物。２、次查「本案私有土地於七十七年間辦理徵收作業時，因鑑於該校校地面積龐大、 當時市府財源困窘、大部分公有土地尚未完成撥用取得等，故未克辦理地上物一 併徵收」，此為台北市政府教育局所自承。則本件地上物未依法於基地徵收時一 併徵收，已違反土地法第二百十五條第一項：「徵收土地時，其改良物應一併徵 收。」之規定。
３、本件地上物未於徵收基地時一併徵收，並無同條但書之例外情形；且如採認被告 之主張，任政府機關曲解法律規定而為解釋，則嚴重違反中央法規標準法第十一 條「法律位階性」規定之「法律保留原則」，以及前揭土地法第二百十五條規定 法定徵收地上物之要件。凡此，被告違反行政行為應依法律規定為之「依法行政 原則」之基本要求，亦至為明顯。
㈡、退步言之，縱認本件地上物未於徵收土地時一併徵收，並無違法；惟參加人未依 該徵收土地計畫書第六項：「土地改良物情形：地上有建築物及農作改良物另依 本計畫書第十三項第三款所列計畫進度『逐年』編列預算」辦理，而由被告于八 十七年十二月廿八日函准將計畫書所附之土地清冊內之地上物一併徵收，顯與法 有違：
１、按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」、「行政行為應以誠實信用之方 法為之，並應保護人民正當合理之信賴」，行政程序法第四條、第八條定有明文 ；亦為行政法之一般原理原則。
２、查參加人因興辦台北市大安區龍門國民中學校舍新建工程需要，擬徵收座落台北 市○○區○○段三小段三七八地號等四十九筆土地，而擬具徵收土地計畫書及檢 同有關附件，呈請行政院照案徵收，經行政院七十七年四月廿七日台（七七）內 地字第五九二四九一號函核准徵收。而揆諸該徵收土地計畫書第五項：「附帶徵 收及其面積：無。」、第六項：「土地改良物情形：地上有建築物及農作改良物 另依本計畫書第十三項第三款所列計畫進度逐年編列預算依規定辦理。」及第十 三項第三款：「依照都市計畫法第八十三條規定列入本府中長程計畫自民國七十 八年七月起至八十八年六月止依計畫使用」等內容，即悉參加人應依計畫進度逐
年編列預算辦理各在卷。
３、惟查參加人自完成徵收私人土地之法定補償程序後，並未就地上物如何徵收詳列 計畫進度，並逐年呈請核准徵收地上物，資為法定補償程序之辦理。因此參加人 就其確有依徵收土地計畫書所載，「逐年」依計畫進度編列預算辦理地上物徵收 乙節，應負舉證之責。
㈢、參加人未依規定辦理相關作業程序，即率爾編製系爭地上改良物土地使用清冊呈 請徵收，詎被告不察，仍遽以核准，殊有違誤：１、查系爭徵收土地改良物計劃書曾否與土地所有權人經過協定手續及其經過情形： 曾與土地所有權人協議，詳如會議紀錄影本。惟觀諸八十七年九月四日之會議紀 錄決議：「．．．國有土地之問題，本局擬專案簽辦，並擇期另行召開會議。」 則該次會議並未有何協議，嗣後參加人台北市政府所屬教育局亦未另行召開會議 獲得結論，即遽以該會議紀錄影本為附件，併入系爭徵收計劃書內，呈請被告徵 收。而本次會議原告或黃金鳳亦均未獲通知開會，更顯見參加人徵收作業程序之 草率、紊亂。
２、次查參加人分別以八十八年四月廿日北市地四字第八二一一二五一○○號及八十 八年五月四日北市地四字第八八二一二九四六○○號公告徵收建築改良物及農作 改良物，其公告依據為被告內政部八十七年十二月廿八日台內地字第八七一三八 三四號函「准予徵收」。惟本件需用土地人即參加人于八十七年十二月所擬具之 台北市龍門國民中學校舍新建工程用地地上改良物徵收計劃書之附件「徵收地上 改良物土地使用清冊」中門牌號碼為台北市○○○路○段七十六巷四號之建物， 其土地使用人僅有黃法墩等廿五戶，原告或黃金鳳並未列入其中，原告所有之地 上改良物係坐落於學府段三小段四六九、四七四、四八八地號，此有原告庭呈之 台北市建成地政事務所建物測量成果圖影本在卷可稽，而觀諸該土地使用清冊中 前揭三地號之土地使用人僅有黃坤堯及黃敏治等二戶，則原告或黃金鳳並非前揭 徵收之對象，至為顯然。
３、參加人稱「當時報請內政部准予徵收地上物計劃書有抗爭，所以暫時只列土地所 有權人為使用人，等核准後進入現場查估才能知道實際使用人，公告時才以真正 使用人為公告對象」云云，與事實、法理均所不符：⑴、依前揭土地徵收作業程序規定，本件應先為調查徵收資料，次為通知業主或協議 ，再為土地改良物勘估後，聲請與土地一併徵收地上物。本件地上物徵收未依此 程序為之，致原告或黃金鳳均未曾接獲參加人任何通知，何來抗爭？參加人稱有 抗爭，並非原告或黃金鳳所為，而係其他眷村戶等為合法權利之行使，應予澄清 。
⑵、且查原告黃金鳳為系爭徵收土地所有權人，如依參加人所言「暫時只列土地所有 權人為使用人」，則何以徵收地上改良物計劃書內未列名原告黃金鳳，卻有非原 徵收土地所有權人列名，亦有實際上無此人（即黃江梅）列名，足見徵收作業程 序違反法律規定而有重大之瑕疵。
⑶、龍門國民中學新建工程計劃使用期限即將屆滿，參加人為免逾期仍未依計劃使用 ，而未依規定辦理相關作業程序（如調查地上物所有權人及使用人等），即率爾 編製系爭地上改良物土地使用清冊，致原告或黃金鳳及所有地上改良物均未列為
徵收對象、徵收標的，則被告之核准徵收處分自亦非以原告為處分相對人。參加 人辯稱就原告（及黃金鳳）部分係漏列，純係狡辯之詞。蓋原告及黃金鳳自七十 八年起至八十七年被告核准地上物徵收期間均未接獲參加人任何通知，而參加人 在此期間亦未向其內部單位（如稅捐機關、戶政機關、民政機關等）索取資料以 確認有若干地上物？所有權人為何人？則在徵收對象及標的尚未明確之情形之下 ，何來就原告部分係漏未記載？
４、參加人又稱「我們報請時應附土地或徵收改良物清冊，上面所載內容都是簡式， 以其中一人當代表，附註以實際查估為準，正式查估後再做公告，往後補償以公 告為主」等云云，係顛倒作業程序，不足採信。茲說明之：⑴、查土地法第二百十四既規定，應由參加人擬具「詳細」徵收計劃書，則有關徵收 對象、標的自應於徵收計劃書或其附件（即本案土地使用清冊）詳細載明之，始 符法定。參加人以簡式內容之徵收改良物清冊，呈請被告內政部核准徵收，嗣後 再將清冊以外之人列為公告對象，其公告處分顯然違反被告內政部核准徵收函， 而無法律依據。至於系爭土地使用清冊備註欄「以現場實物查估為準」，係指有 關農作物、建築物之實際補償金額，應以至現場實物查估始能確定，而非指「地 上物所有權人或使用人係自核准徵收後進入現場查估始能確定，再據此為公告對 象」而言，此乃法理之當然。
⑵、本件在地上改良物尚未勘估及未經召開協調會之前，參加人既於八十七年十二月 向被告申請徵收用地地上改良物。其徵收計畫書中第十項：「曾否與土地所有權 人經過協定手續及其經過情形」，參加人竟先用八十七年九月四日所召開協調暨 說明會紀錄，被告不察該會議結論中尚留擇期另行召開會議問題，於八十七年十 二月廿八日准予徵收用地改良物，惟其計畫書內並無原告或黃金鳳之列名，亦無 原告或黃金鳳所有地上物之資料，致使參加人始於八十八年四月廿日公告徵收建 築改良物及八十八年五月四日公告徵收農作改良物，因程序嚴重瑕疵，而事後補 為公告。惟原告或黃金鳳並非地上物徵收核准函之徵收對象，所有地上物亦非徵 收標的，則參加人應另依法呈請徵收而非「補為公告」。⑶、除此之外，參加人另搶先於八十八年一月五日以府教八字第八八○○二七三○○ ○號視同公告函知劉靜嚴等三百二十二拆遷戶限於八十八年六月六日前自行拆遷 ，否則八十八年六月七日強制代為拆除。因不合程序，經黃厝（濂讓居）古蹟範 圍內同家族黃則培君訴願，而經被告內政部八十八年五月廿日以「．．．合法房 屋地上物部分，於報經本部八十七年十二月廿八日台內地字第八七一三八三四號 函准予一併徵收後，尚未完成查估補償之作業程序前，原處分機關逕以八十八年 一月五日府教字第八八○○二七三○○○號函通知訴願人限於八十八年六月六日 前自行搬遷，並訂於八十八年強制執行拆除，揆諸首揭法條規定，自有未合，應 由本部撤銷」在卷可稽。另參加人向台灣台北地方法院聲請提存拒領之補償費， 而于八十八年六月九日始經核准，因此強制拆除（六月七日）日未經強制拆除。 參加人於八十八年三月十二日勘估地上改良物後，未經協調會而逕行公告徵收， 不合法定程序。
⑷、且查行政機關以公權力徵收私人財產應予慎重行事。不論採取何種手段，人民權 益應予保障。土地法施行法第十項：「土地使用之現狀及其使用人之姓名、住所
」；第十一項：「土地所有權人姓名、住所」等應予詳列。本件徵收地上改良物 於申請徵收之前，本應依土地法第二百三十條規定通知所有權人或關係人逐戶勘 估，惟參加人延至八十八年三月十二日方前來勘估。參加人辯稱：為免漏誤，在 徵收計畫書土地清冊備註欄附記有「以現場實物查估為準」乙節，不足為採。⑸、又查此次徵收標的為地上改良物，計畫書既已表明，又備註欄所謂「現場實物」 自應針對建築物及農作改良物等。且土地使用人欄內列有黃法墩等二十五戶，但 其中竟含蔡徐秀年、李月桂、林樹蕾、王孝良、王定國、朱兆文、呂秀玲、謝基 輝、吳慶敏等九戶經查為房客，現住人及所有權人不予查明列入而列入毫無關連 之第三人，實文過飾非。且何以直至核發補償費前始向稅捐機關索取房屋稅籍資 料，此種資料依法在徵收之前即應早為調查。
㈤、退萬步言之，若認本件地上物徵收處分為合法，然該補償費用發放程序違法，亦 未依法發給完竣，其徵收地上物核准案應從此失其效力：１、查台北市徵收公告二函，一為「八十八年四月廿日」公告（即建物部分），一為 「八十八年五月四日」公告（即農作物部分），雖原告對該兩公告均于期間內提 起異議，然揆諸前開大法官會議解釋，該補償費用亦應於公告期滿「十五日」內 發放完畢；即建物部分應於「同年六月四日」發放完畢，農作物部分應於「六月 十八日」發放完畢。被告雖於「八十八年五月廿日」發文通知原告於「同年五月 廿四起至廿五日」止，每日上午九時至十二時，下午一時卅分至四時止前往參加 人台北市政府徵收土地發放補償費服務中心領取原補償費用（即建物部分），然 原告係接獲郵局函件招領通知單通知于「同年五月廿五日」十六時起前往領取， 並於廿六日下午領取後始悉上情，其業逾上開期限；況原告對該公告提出異議， 尚未獲處理，如何領取。嗣參加人乃將上開補償費于「六月七日」聲請提存，經 台灣台北地方法院提存所于「六月九日」准予提存在案，並由台灣台北地方法院 於「八十八年六月十二日」以八八年度存字二六七八號通知黃江梅等人十九日領 取上列補償費完成法定程序。則已逾「六月四日」發放完畢日，該公告徵收處分 業已失效。
２、次查原告所有房屋在台北市稅捐稽徵處列有稅籍，水電亦有編號之個人財產。公 告徵收之前既經派員測量，應有詳細資料。但參加人所屬地政處公告房屋編號計 有四十六項，所有權人則包括黃江梅（實際上並無此人）等七人，合計新台幣「 二四、○三四、一四六」元，編號與所有權誰屬無法明瞭，嚴重發生所有權人適 格問題。參加人自知原告領取提存金不易，而由參加人所屬教育局龍門國中籌備 處人員於「八十八年六月十六日」前來原告住處交予票載日期為「六月廿一日」 之支票，原告因自感領取提存金之不易，而被迫接受。嗣台灣台北地方法院於「 八十八年七月六日」以八八年度取勇字第二二八九號函通知收回前項提存通知書 ，原告業已照辦。由前開說明，即悉補償費撥款程予有程序上之重大瑕疵，其瑕 疵並不因原告迫於無奈領取該補償金而獲得治癒。３、且查有關因原告異議而增加之補償費（即建物暨農作物），原告係於六月十四日 具領完畢。雖農作物部分未逾該依法應發放完畢日（即六月十六日），然就整體 地上物公告徵收案言，亦應失效。而有關補償費用發放程序依法應由用地機關即 參加人台北市政府所屬「教育局」將款項撥付于參加人台北市政府所屬「地政處
」，再由台北市政府地政處發放于原告。經查本件係由參加人台北市政府所屬教 育局直接交付支票予原告，則其撥款程序違反土地法第二百三十六條第二項：「 前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（ 市）地政機關轉發之。」規定，應毋庸置疑。因此，本件地上物徵收之補償費發 放違反前開司法院解釋意旨，其地上物核准徵收案應從此失其效力。㈥、末查原告非原處分對象，徵收效力自不及原告，前已述及。為免原告所有之地上 改良物遭參加人違法拆遷，實有請求確認被告與原告間因被告八十七年十二月廿 八日台內地字第八七一三八三四號函所生之徵收關係不存在之必要。退萬步言， 縱認原告為原處分之徵收對象，惟系爭處分業已失效，原告亦有確認徵收關係於 兩造間不存在之實益。
㈦、參加人九十年十二月四日補充答辯狀所稱，均係模糊焦點之辯詞：１、查參加人一再強調：「．．．爰以八十八年一月五日府教八字第八八○○二七三 ○○號函（視同公告）通知原告」等語，絕非事實。該視同公告函已違反公文程 序條例第二條規定及未具備台北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補 償暨違章建築處理辦法第四條各項要件。龍門國中用地於七十七年七月十六日經 參加人公告徵收後，黃金鳳及原告至八十八年二月廿六日始與被告或參加人開始 接觸，之前並未收取參加人任何訊息。倘被告及參加人認為確屬事實則請依法命 其舉證。
２、依台北市政府興辦公共工程拆遷補償標準作業流程序號：（１）地上物與人口先 期調查並造清冊須於拆遷日前二年完成。（２）概估各項補償費須於拆遷日前一 年九個月完成。（３）拆遷公告須拆遷日前一年完成。（４）公文通知相關權利 人須於拆遷日前一年完成。（５）地上物丈量查估須於拆遷日前一年完成。參加 人並未踐行。參加人延至八十七年八月廿日始以北市教八字第八七二五三一六七 ○○號函稱為龍門國中校舍新建工程拆除用地範圍內地上物之順利進行，通知三 百二十二拆遷戶（原告未獲得通知）限於八十七年九月十五日前提供可資證明該 地上物為合法建物之相關資料，俾利委請工務局據以辦理補償事宜。而未經工務 局勘估旋以八十七年八月廿七日北市教八字第八七二五四五五三○一號函邀三百 二十二拆遷戶，訂於八十七年九月四日於龍安國小召開龍門國中校舍新建工程用 地地上物拆遷補償說明暨協調會，嚴重違反法定程序。３、復查徵收公共設施用地拆遷費之發放，在一般合法民宅計有六項，即：（１）建 物補償費、（２）自動拆遷獎勵金、（３）人口搬遷補助費、（４）農作改良物 補償金、（５）營業損失補償、（６）行政救濟補償。參加人既於八十八年六月 九日將該補償費提存台灣台北地方法院而完成法定程序，但參加人稱該建物權屬 協調完成後於八十八年六月十六日通知住戶領取乙一節，實係模糊焦點之飾詞， 原告無法認同。蓋用地地上改良物自勘估後即刻公告，經異議、評審、提存，何 需有權屬協調之理，原告並不知悉，亦不知何以由用地機關教育局主動於八十八 年六月十六日前來濂讓居住所另發，原告係在無奈之下領取（１）、（２）、（ ４）、（６）項，均依法有據之款項，較其他公共設施用地補償標準並無例外之 處。至於加發特別救濟金、從優分戶每戶加發一份自動搬遷行政救濟金、分配國 宅等各節，原告並未受此特別優惠，應予澄清。
二、被告主張之理由：
㈠、按國家因教育學術及慈善事業之需要，得徵收私有土地，為行為時土地法第二百 零八條第八款所規定，至同法第二百十五條第一項前段規定，徵收土地時，其改 良物應一併徵收，乃係原則之規定，此參以同條項但書除外規定及同法第二百三 十六條、第二百四十四條有關改良物遷移之規定自明（行政法院七十四年度判字 第七四○號、八十年度判字第九一五號判決參照），是土地及其改良物得分別辦 理徵收。本案黃金鳳所有台北市○○區○○段三小段四六九地號等土地，於四十 五年五月四日即經都市計畫發布實施為國中用地，嗣台北市政府為辦理龍門國中 校舍新建工程，乃擬具徵收土地計畫書、圖，報奉行政院七十七年四月二十七日 台內地字第五九二四九一號函核准徵收，並完成公告徵收、補償之法定程序。依 上開核准之徵收土地計畫書第六項載明：「土地改良物情形：地上有建築改良物 及農作改良物，另依本計畫書第十三項第三款所列計畫進度逐年編列預算依規定 辦理。」是土地改良物（包括建築改良物及農作改良物），由參加人於八十七年 十二月十一日報經被告以八十七年十二月二十八日台內地字第八七一三八三四號 函核准徵收，復經參加人以八十八年四月二十日北市地四字第八八二一一二五一 ○○號及八十八年五月四日北市地四字第八八二一二九四六○○號公告徵收，揆 諸首揭規定，並無不合，本案土地改良物未與土地同時辦理徵收，尚無違法之處 。
㈡、至訴稱台北市政府八十八年一月五日府教八字第八八○○二七三○○○號函通知 限期拆除之處分違法云云，係另案提起行政救濟事件，要非審究本件土地改良物 徵收處分是否違法之論據。
三、參加人主張之理由：
㈠、原告所稱本件地上物未於徵收土地時一併徵收，已違反土地法第二百十五條規定 「徵收土地時，其改良物應一併徵收」之規定云云，觀諸土地法第二百十五條規 定：「徵收土地時，其改良物應一併徵收。但有左列情形之一者，不在此限．． ．」其並未指土地與地上物應「同時」徵收，況本案於徵收土地時，已於核准之 徵收土地計畫書第六項敘明「土地改良物情形：地上有建築改良物及農作改良物 ，另依本計畫書第十三項第三款所列計畫進度逐年編列預算依規定辦理。」，本 案工程用地範圍內土地改良物，經參加人報經內政部八十七年十二月二十八日台 八七內地字第八七一三八三四號函准徵收，並經參加人所屬地政處分別以八十八 年四月二十日北市地四字第八八二一一二五一○○號公告徵收台北市○○○路○ 段七十六巷四號建築良物、八十八年五月四日北市地四字第八八二一二九四六○ ○號公告徵收農作改良物，上開土地改良物補償費並已發放或提存完竣，已依法 完成徵收補償之法定程序。揆諸前揭規定，並無不合，本案土地改良物未與土地 同時辦理徵收，尚無違法之處。
㈡、系爭之地上物查估補償之作業並無不法：
１、按台北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償暨違章建築處理辦法第 四條規定：「工程計畫決定後，本府應將拆遷地區、範圍及預定拆除時間公告之 。前項之拆除時間，至少應於執行拆除五個月前通知所有權人或其他利害關係人 。」，上開規定基於用地需求及工程計畫於執行拆除五個月前通知所有權人或其
他利害關係人，參加人為使台北市龍門國中設校順遂及依上開規定，爰以八十八 年一月五日府教字八字第八八○○二七三○○○號函（視同公告）通知原告，該 工程用地範圍內地上物拆遷日期為八十八年六月七日，原告不服上開拆遷通知函 之處分向內政部提起訴願，經內政部八十八年五月二十日台八八內訴字第八八○ 三三一五號訴願決定以「本案地上物尚未完成查估補償之作業程序前，原處分機 關通知原告限於八十八年六月六日前自行搬遷，並訂於八十八年六月七日強制執 行拆除，自有未合．．．」等理由將前開拆遷通知函之處分撤銷；惟查前揭辦法 第四條並未明訂通知預定拆除時間時，須先完成徵收補償事宜，且原告所有之地 上物因涉部分古蹟鑑定範圍，並未於六月七日執行拆除；其建物補償費除異議部 分外，業於八十八年六月七日以八十八年存字第二六七八號提存書提存於台灣台 北地方法院提存所，教育局並於該建物權屬協調完竣後，另訂於八十八年六月十 六日通知住戶領取補償費，經黃家各戶於是日領取補償費，原告亦領取補償費在 案另上開建築物異議部分（水井、水池、防空避難室等部分）及農作改良物補償 費（亦提出異議）業經參加人所屬地政處提地價評議委員會評議後，通知原告於 八十八年六月十四日具領並經原告具領完畢。添２、另依前揭辦法第五條規定：「用地機關依照實地調測及評估資料，應於拆除前通 知合法建築物所有權人定期協議，所有權人對於調測及評估資料有異議時，有關 單位應派員複查。」，且土地法施行法第五十條規定徵收計畫書內應敘明曾否與 土地有權人經過協定手續及其協定情形等事項，本案地上物處理相關事宜，參加 人於徵收前即依上開規定與所有權人辦理協定手續，因協議不成，乃報經內政部 八十七年十二月二十八日前揭號函准予徵收，經地政處分別以八十八年四月二十 日北市地四字第八八二一一二五一○○號公告徵收建築改良物及八十八年五月四 日北市地四字第八八二一二九四六○○號公告徵收農作改良物，原告於公告期間 曾分別就其所有之農作改良物及建築改良物補償費金額提出異議，分經地政處辦 理覆勘及提報標準地價評議委員會評議，並依規定程序重新核計補償費後分別以 八十八年六月十日北市地四字第八八二一七○三一○○號函、八十八年六月十一 日北市地四字第八八二一六九○三○○號函通知原告領取補償費，上開補償費業 經原告於八十八年六月十四日具領完竣，參加人依法辦理應無疑義。㈢、至於原告一再爭執之補償金發放是否逾法定十五日期間問題，依據司法院釋字四 二五號解釋，此法定期間如經提起異議，經評定或評議者，即可予延長添而本案 中，原告對八十八年四月二十日及五月四日之公告均予異議，經提報標準地價評 議委員會評議後，再由被告機關以八十八年六月十日函及六月十一日函通知，原 告領取時間為八十八年六月十四日，其餘人員亦於十五日內領取或向法院提存， 故並未逾土地法第二百三十三條之法定期間，是本案中地上物徵收並無違法不當 之處。
理 由
甲、程序方面：
一、本件行政訴訟起訴後被告之代表人變更，玆經現任代表人具狀承受訴訟，核無不 合，應予准許。
二、本件原告於起訴時係提起撤銷訴訟，聲明：原處分、訴願及再訴願決定均撤銷。
嗣於九十一年二月十九日具狀追加備位聲明請求確認被告與原告間因被告八十七 年十二月廿八日台內地字第八七一三八三四號函（地上物核准徵收函）所生之徵 收關係不存在。（另備位聲明之「訴願及再訴願決定均撤銷」等文句，應屬贅詞 ），本院認尚屬適當，應予准許，先此敘明。
乙、實體方面：
一、緣本件需用土地人台北市政府為辦理龍門國中校舍新建工程，需用坐落台北市○ ○區○○段三小段三七八號等四十九筆土地，面積一．八七三六公頃，檢附徵收 土地計畫書及圖等有關資料，報經行政院以七十七年四月二十七日台（）內地 字第五九二四九一號函核准徵收，交由台北市政府於七十七年七月十六日以（ ）北市地四字第三四九五○號公告徵收，並發放或提存補償地價費，完成徵收程 序。嗣台北市政府依原核准之徵收土地計畫書編列預算並檢具徵收土地改良物計 畫書於八十七年十二月十一日報經內政部以八十七年十二月二十八日台內地字 第八七一三八三四號函核准徵收坐落於台北市○○區○○段三小段四三三地號等 二十二筆土地上之系爭土地改良物，台北市政府地政處乃分別據以八十八年四月 二十日北市地四字第八八二一一二五一○○號及八十八年五月四日北市地四字第 八八二一二九四六○○號公告徵收建築改良物及農作改良物。建築改良物之公告 期間自八十八年四月二十一日至同年五月二十日止，並分別以八十八年六月十日 北市地四字第八八二一七○三一○○號函、八十八年六月十一日北市地四字第八 八二一六九○三○○號函通知原告領取補償費，上開補償費業經原告於八十八年 六月十四日具領完竣等情，有各該函在卷附卷可稽，並為兩造所不爭，堪認為實 。原告不服，於公告期間之同年五月二十日提起訴願後，循序提起本件行政訴訟 ，主張如事實欄所載。是本所應審究之要點為：㈠本件有無違反一併徵收之規定 ？㈡未逐年編列預算辦理徵收是否違法？㈢徵收前之協議是否必要？㈣徵收補償 是否須公告期滿後十五日發放？㈤系爭地上改良物補償費發給程序是否違法？㈥ 原告是否為系爭地上改良物徵收案之徵收處分對象，徵收效力是否及於原告？分 述如下。
二、本院判斷：
㈠、本件有無違反一併徵收之規定？
按「徵收土地時，其改良物應一併徵收」，為行為時土地法第二百十五條前段所 明定。其所稱一併徵收，固係指於徵收私有土地之同一時間，須一併徵收其改良 物而言。惟國家為興辦有利於公益之公共事業，而需徵收私有土地時，礙於社會 環境等客觀因素，有時難免無法全面施工興建，須視事業之輕重緩急，分期執行 ；且難免因徵收補償金數額龐大，非一次預算所能因應，因此，為免影響公共事 業之興建，徵收私有土地時，苟非於同一時間申請一併徵收其地上改良物，似非 法之所禁。然為保護土地改良物所有權人之權益，申請一併徵收之時間，似不宜 拖延過久。準此，法務部首以七十八年五月三日（七八）法律字第八０七三號函 謂：「‧‧按土地法第二百十五條規定：『徵收土地時，其土地改良物應一併徵 收。‧‧』，參酌土地法第二百十七條及第二百三十八條所規定之情形，雖非指 於徵收土地同一時間一併徵收，惟土地與其改良物，若非同一時間徵收，對於土 地改良物之徵收，似不宜拖延過久，以符『一併徵收』之意旨」；繼而，內政部
亦以八十七年九月三日台（八七）內地字第八七一００七三號函重申其意旨，尚 屬妥適。次按，需用土地人為興辦有利於公益之公共事業之需要，得請求國家徵 收私有土地、以及請求國家一併徵收其土地改良物之權利，核其性質，乃該需用 土地人對國家之公法上請求權，其性質與其他公法上請求權同，應有時效之適用 ，以期待公法上法律關係早日確定。茲參酌土地法第二百十四條就保留徵收之期 間最長定為「五年」、同法第二百十九條就收回權之時效定為「五年」、稅捐稽 徵法第二十八條就退稅請求權之時效定為「五年」、以及九十年一月一日施行之 行政程序法第一百三十一條第一項就公法上請求權之時效亦定為「五年」等意旨 以觀，本院乃認為需用土地人得請求國家一併徵收土地改良物之公法上請求權， 其時效期間似宜解為五年，並應自得行使該請求權時起算，始為適法。經查本件 需用土地人即參加人台北市政府於前開經報奉行政院核准之徵收土地計畫書上載 明「六、土地改良物情形：地上現有建築及農作改良物，另依本計畫書第十三項 第三款所列計畫進度，逐年編列預算，依規定辦理。‧‧‧」，第十三項第三款 ：「依照都市計畫法第八十三條規定列入本府中長程計畫自民國七十八年七月起 至八十八年六月止依計畫使用」等內容，嗣需用土地人即參加人於八十八會計年 度（自八十七年七月一日起至八十八年六月三十日止）編列改良物預算（預算書 附於原處分卷），經台北市議會審議通過後，需用土地人乃報請內政部於八十七 年十二月二十八日（八七）台內地字第八七一三八三四號函核准一併徵收地上改 良物。次查，本案土地係屬台北市第一期公共設施保留地，因當時所需之徵收補 償經費龐大，因此台北市政府本於行政裁量權之作用，於原奉准之徵收土地計畫 書上載明，就系爭土地地上改良物逐年編列預算，並無不合。況系爭地上改良物 所源之七十七年四月二十七日台（）內地字第五九二四九一號函核准徵收之土 地徵收案業已確定在案，此為兩造所不爭，就該土地徵收案之計畫內容，原告自 無再予爭執之餘地。又需用土地人台北市政府於建築改良物應予之補償費，經台 北市議會審議通過編列於八十八會計年度預算既如上述，則需用土地人得請求國 家一併徵收系爭地上改良物之公法上請求權之時效期間，亦應自該會計年度結束 後之翌日（即八十八年七月一日）起算五年。而本件需用土地人係於八十七年十 二月二十八日報內政部核准一併徵收地上改良物，依上述說明，並未逾越請求權 時效，被告予以核准一併徵收，難謂違法。原告僅憑一併徵收時間自土地徵收日 起算，已逾十二年為由，而未深入探究一併徵收請求權有無罹於時效，逕認一併 徵收違法云云，難謂有理由。
㈡、未逐年編列預算辦理徵收是否違法？
原土地徵收計畫書雖有記載「六、土地改良物情形：地上現有建築及農作改良物 ，另依本計畫書第十三項第三款所列計畫進度，逐年編列預算，依規定辦理。‧ ‧‧」，但同計畫書第十三項第三款則載明：「依照都市計畫法第八十三條規定 列入本府中長程計畫自民國七十八年七月起至八十八年六月止依計畫使用」，是 以只要按其進度在期間內依計畫使用，應無逐年編列預算之必要，經查：需用土 地人即參加人於八十八會計年度（自八十七年七月一日起至八十八年六月三十日 止）編列改良物預算（預算書附於原處分卷），經台北市議會審議通過，則本件 自無就預算之未逐年編列預算指為違法，況上開逐年編列預算係在土地徵收計畫
書上載明，係屬土地徵收案之執行問題，究與本件系爭地上改良物無涉，附此說 明。
㈢、徵收前之協議是否必要？
按用地機關與被告徵收土地之所有權人之協議，在土地徵收條例於八十九年二月 二日公布施行前，法律並未規定其為土地徵收之先行程序，是以實務見解均以徵 收前之協議與否，與土地徵收之效力無關（最高行政法院八十七年度判字第一三 ○四號、八十八年度第四三四○號判決參照）是本件原告主張系爭地上改良物徵 收案，是否已先經協議，殊與本件系爭地上改良物徵收之效力無涉，原告主張自 非足採。
㈣、徵收補償是否須公告期滿後十五日發放？
查行為時土地法第二百三十三條固規定徵收土地應補償之地價及其他補償費，應 於公告期滿後十五日內發給之。惟查：關於徵收補償費是否於公告期滿十五日內 發給之認定，應以（１）需用土地人有無於公告期滿十五日內將應補償地價及其 他補償費額繳交直轄市或縣（市）主管機關及（２）主管機關有無通知領款人領 款，領款人是否處於隨時可領款之狀態為斷，至於何時發予領款人，係法定要件 即已具備之後續作為，並不影響徵收案之效力。另依司法院釋字第四二五號解釋 此十五日之法定期間「除對徵收補償有異議，已依法於公告期間內向該管地政機 關提出，並經該機關提交評定或評議或經土地所有權人同意延期繳交者外，」應 嚴格遵守，是依據司法院釋字四二五號解釋，此法定期間如經提起異議，經評定 或評議者，即可予延長。經查：原告對八十八年四月二十日及五月四日之公告均 予異議，此為原告所不爭，並有異議異書附於本院言詞辯論筆錄後可稽，玆經參 加人提報標準地價評議委員會評議後，再由被告參加人以八十八年六月十日函及 六月十一日函通知，原告領取時間為八十八年六月十四日，亦為原告所自認之事 實，故參加人發放補償費，並未逾土地法第二百三十三條之法定期間，是本案中 地上物徵收並無違法不當之處。原告主張本件土地徵收補償費未於於公告期滿後 十五日內發給之，徵收失效云云，自非可採。
㈤、系爭地上改良物補償費發給程序是否違法？１、經查本件系爭地上改良物之補償清冊上已載明所有權人之一為原告之被繼承人黃 金鳳，建物門牌即係系爭地上改良物，並於附表四詳列查估明細及補償費計算方 或，此有系爭地上改良物查估補償清冊附於訴願卷訴願書附件十六十七可稽，顯 見本件補償費之發給，係以原告之被繼承人黃金鳳為對象。嗣參加人辦理提存時 更將原告以黃金鳳之繼承人列為補償費發給對象，此有原證九之提存書可查。嗣 雖由參加人所屬教育局龍門國中籌備處人員於八十八年六月十六日到原告住處交 予票載日期為六月廿一日之支票，原告並已兌領完畢，並由台灣台北地方法院於 八十八年七月六日以八八年度取勇字第二二八九號函通知收回前項提存通知書， 等情均為原所自認之事實，可見本件補償費之發放，並無何對象不明之違法，原 告徒以通知補償費領取通知上未記載原告或原告之被繼承人黃金鳳之姓名，質疑 本件補償費之發給不合法云云，並不可採。
２、又查台北市政府教育局及地政處均為台北市政府之隸屬機關，徵收補償費之發放 係台北市政府之權責，則其由教育局發放，或由地政處發放，均台北市政府主管
機關內部委由其隸屬何機關承辦之權限，並不因發給補償費之內部機關之不同， 而謂補償費發給有瑕疵，致本案一併徵收失其效力，原告主張本件補償費應由地 政處發給，但卻由教育局發給，不生發給補償費之效力云云，並非可採。㈥、原告是否為系爭地上改良物徵收案之徵收處分對象，徵收效力是否及於原告？（ 兼論原告備位聲明部分）
另查土地徵收或其土地改良物之一併徵收處分，具有對物處分性質，此觀之土地 法第二百二十八條第一項及其施行法第五十六條第一款所明定：「被徵收土地之 所有權或他項權利已經登記完畢者，‧‧‧其所有權以公告之日土地登記簿所記 載為準。」、「被徵收土地已登記者，依照登記總簿所載之土地所有權人及土地 他項權利人姓名住所，以書面通知，」條文，並不以實質上之土地所有權或他項 權利人為記載為認定標準，亦即因事實或法律上不能或甚難查明權利人（如土地 上之未登記之地上改良物甚多，且權屬複雜不知何人所有或原所有權人死亡，無 法查明何人為繼承人等等）致就一併徵收之土地改良物之實際所有權人無法具體 載明，而僅載明得以確定之被徵收土地範圍內土地改良物，該一併徵收程序自屬 合法。另按所謂「土地改良物之一併徵收」，係指徵收土地時，其改良物應一併 徵收而言（土地徵收條例第五條第一項前段、土地法第二一五條第一項前段）， 蓋公用徵收原應以公用需要所及之範圍為限度，但徵收之標的若僅限於事業目的 所需之限度，其結果反予被徵收人有經經濟上之損失，是以地上改良物一併徵收 之目的，在於保護被徵收人之利益，擴張徵收之範圍，俾使損失補償獲得適當之 解決，另一方面，為使土地徵收之興辦目的事業得以順利完成，亦有土地改良物 一併徵收之必要。地上改良物之一併徵收，既係以土地徵收為前提之徵收程序， 則土地徵收案所徵收土地範圍內之地上改良物有一併徵收之必要，而辦理土地改 良物之一併徵收併，只要一併徵收之地上改良物範圍得以土地標示予以確定，自 得作為土地改良物之一併徵收之標的之認定基準，並不以查明並記載土地上地上 改良物之實際所有權人為必要，更何況一併徵收之地上改良物若係未登記之地上 改良物，其權屬之認定，在行政調查上更有其困難，所以只要能具體確定一併徵 收標的之地上改良物，自不能單就未能載明其所有權人或其他權利人而認一併徵 收為違法。本件原告起訴狀即係主張門牌號碼台北市○○○路○段七十六巷四號 之系爭地上改良物，原為被繼承人黃金鳳所有，原告為其繼承人，原告不服核准 地上物徵收之處分，以本件地上改良物未為一併徵受，其徵收不合法，應予撤銷 為由，提起本件行政訴訟，此有原告起訴狀在卷可查，是系爭地上改良物為原告 所有並無疑問，且系爭地上改良物確在七十七年四月二十七日台（）內地字第 五九二四九一號函核准徵收之徵收土地上，此比較該土地徵收案土地清冊及系爭 土地改良物之一併徵收案之清冊自明，況系爭土地徵收地上改良物使用清冊於備 註欄亦註明以現場實物查估為準，顯見系爭地上改良物之係為原土地徵收之土地 範圍內之地上改良物，系爭地上改良物既在徵收之土地上，且於本案之徵收清冊 亦已具體確定其為本件土地改良物之一併徵收案之標的，當然係本件土地改良物 之一併徵收案效力所及，揆諸上開說明，並不以具體記載所有權者為必要，原告 徒以系爭地上改良物徵收公告未列原告繼承人黃金鳳之姓名，即主張系爭地上改 良物徵收處分不及於原告，為無效云云，殊不可採。
三、從而，被告台北市政府及被告行政院所為之本件系爭土地徵收程序，並無不合。 訴願決定予駁回，亦無違誤，均應予維持。本件原告之訴為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 六 月 二十六 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 葉百修
法 官 帥嘉寶
法 官 劉介中
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 六 月 二十六 日
書記官 黃明和