臺灣高等法院臺中分院民事判決 97年度上字第413號
97年度上字第414號
97年度上字第415號
97年度上字第416號
97年度上字第417號
上 訴 人 周惠翼
上 訴 人 周永敏
上 訴 人 周瑞花
上 訴 人 周芬蘭
上 訴 人 楊紫奎
上 訴 人 乙○○
被上訴人 保證責任臺中縣清水合作農場
法定代理人 丙○○
上列七人
訴訟代理人 楊明山律師
上訴人即
被上訴人 彰化縣政府
設彰化市○○路○段416號
法定代理人 甲○○ 住彰化縣彰化市○○路○段416號
訴訟代理人 吳榮昌律師
複代理人 林佳妙律師
上列當事人間租佃爭議事件，上訴人對於中華民國97年10月14日
臺灣臺中地方法院97年度訴字第1420、1415、1398、1417、1419
號判決提起上訴，本院為合併審理，於98年2月24日言詞辯論終
結，判決如下：
主 文
原判決第二項關於確認被上訴人保證責任臺中縣清水合作農場就附表一、二、三、四、五所示之土地，對上訴人即被上訴人彰化縣政府之耕地租賃關係存在，其中就附表四坐落台中縣清水鎮○○段1216之1地號土地，於超過面積163平方公尺、同段1220之17地號土地，於超過面積80平方公尺、及同段1220之18地號土地，於超過面積81平方公尺之部分廢棄。
上開廢棄部分，被上訴人保證責任臺中縣清水合作農場於第一審之訴駁回。
上訴人周惠翼、周永敏、周瑞花、周芬蘭、楊紫奎、乙○○之上訴駁回。
彰化縣政府其餘之上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人周惠翼等六人負擔二分之一，餘由彰化縣政府負擔。
事實及理由
一、上訴人周惠翼、周永敏、周瑞花、周芬蘭、楊紫奎、乙○○ 、蔡奕壬（末一人於原審受敗訴判決後，未據其上訴，已告 確定）、及被上訴人保證責任臺中縣清水合作農場（以下簡 為為清水合作農場）起訴主張：清水合作農場成立於民國36 年間，自光復後即向政府領租公有耕地，分配所屬場員耕作 迄今，迭經政府組織變革，其中現屬上訴人即被上訴人彰化 縣政府（以下簡稱為彰化縣政府）所有之公有耕地面積約50 幾公頃，分由所屬約百餘名場員耕作。如附表一（配耕於場 員即上訴人楊紫奎）、附表二（配耕於場員即上訴人周惠翼 、周永敏、周瑞花、周芬蘭）、附表三（配耕於場員即原審 原告蔡壬癸）、附表四（配耕於場員即上訴人乙○○）、附 表五（配耕於場員即上訴人周惠翼、周永敏）所示之土地， 分別配耕於上開之場員。清水合作農場並非營利機構，由臺 中縣政府督導與管理，向所屬場員按期收取租金後，同額轉 交彰化縣政府，於法律上雖有法人人格，但實質上僅靠原始 入股金與彰化縣政府發給之補助建設費維持，猶如大家長為 眾多場員向彰化縣政府領耕耕地後，配耕予場員實際耕作， 僅為彰化縣政府與承耕之場員間的溝通橋樑或轉運站，清水 合作農場向彰化縣政府領租如附表一、二、三、四、五所示 之土地後，即將耕地之租賃權轉讓所屬場員（即上訴人楊紫 奎等人），由場員上訴人楊紫奎等人實際耕作，故個別場員 就實際耕作之耕地，取得耕地承租人之權利；即使上訴人楊 紫奎等人各別未取得租賃權，清水合作農場就附表一、二、 三、四、五所示之土地亦有耕地租賃權，惟臺中縣政府於94 年1月間進行臺中港特定區市鎮中心市地重劃，彰化縣政府 依市地重劃實施辦法、平均地權條例第63條相關規定應補償 承租戶，惟彰化縣政府竟於96年6月11日以府財產字第09601 14802號函清水合作農場稱：「關於貴場承租本府經管坐落 臺中縣清水鎮○○段27、164、205、330、470、504、659、 1188、1299、1393、．．．地號等所有縣有耕地，查有未自 任耕作情形，依據耕地三七五減租條例第16條規定，貴場承 租本府經管所有縣有耕地租約無效」等語，欲全盤否定上訴 人楊紫奎等人、及清水合作農場之租賃權，圖卸補償責任。 爰依法提起本件之訴，聲明求為判決：
㈠清水合作農場、上訴人楊紫奎部分：
①先位：確認上訴人楊紫奎就附表一所示之土地對彰化縣 政府之耕地租賃關係存在。
②備位：確認清水合作農場就附表一所示之土地對彰化縣 政府之耕地租賃關係存在。
㈡清水合作農場、上訴人周惠翼、周永敏、周瑞花、周芬蘭
部分：
①先位：確認上訴人周惠翼、周永敏、周瑞花、周芬蘭就 附表二所示之土地對彰化縣政府之耕地租賃關係存在。 ②備位：確認清水合作農場就附表二所示之土地對彰化縣 政府之耕地租賃關係存在。
㈢清水合作農場、上訴人蔡奕壬部分：
①先位：確認原審原告蔡奕壬就附表三所示之土地對彰化 縣政府之耕地租賃關係存在。
②備位：確認清水合作農場就附表三所示之土地對彰化縣 政府之耕地租賃關係存在。
㈣清水合作農場、上訴人乙○○部分：
①先位：確認上訴人乙○○就附表四所示之土地對彰化縣 政府之耕地租賃關係存在。
②備位：確認清水合作農場就附表四所示之土地對彰化縣 政府之耕地租賃關係存在。
㈤清水合作農場、上訴人周惠翼、周永敏部分： ①先位：確認上訴人周惠翼、周永敏就附表五所示之土地 對彰化縣政府之耕地租賃關係存在。
②備位：確認清水合作農場就附表五所示之土地對彰化縣 政府之耕地租賃關係存在。
二、彰化縣政府則辯以：彰化縣政府與清水合作農場之場員間未 曾訂定任何租賃契約，彰化縣政府與清水合作農場間歷年訴 訟（原法院72年訴字第8376號判決、本院73年度上字第798 號判決、最高法院74年度台上字第88號判決；原法院86年度 訴字第2479號判決）、及清水合作農場歷年來函暨相關文書 資料，亦均足證明租賃關係存在於彰化縣政府與清水合作農 場間，清水合作農場如何經營承租之耕地，與彰化縣政府無 關。又彰化縣政府與清水合作農場間僅存在一份租賃契約， 並非依個別土地與清水合作農場成立租賃契約，於95、96年 間，彰化縣政府與清水合作農場雙方派員會同勘查出租耕地 使用情形之結果，有部分耕地確有未自任耕作之情形，依耕 地三七五減租條例第16條第1項、第2項規定，清水合作農場 所承租之耕地全部租賃契約應屬無效等語。
三、原審判決駁回上訴人楊紫奎等人上開先位之訴（即將上訴人 楊紫奎等人訴請確認其等分別就附表一至五所示之土地對彰 化縣政府之耕地租賃關係存在之訴，為敗訴之判決）；而判 准備位之訴之請求（即清水合作農場訴請確認其就附表一至 五所示之土地，對彰化縣政府之耕地租賃關係存在，為勝訴 之判決）。
四、上訴人楊紫奎等人對原審駁回其等上開先位之訴，不服原判
決，提起本件上訴，於本院聲明，求為判決：
㈠原判決主文第一項關於駁回上訴人楊紫奎等人先位之訴部分 廢棄。
㈡上開廢棄部分，訴請：
⒈確認上訴人楊紫奎就附表一所列地號耕地，對彰化縣政府 ，依耕地三七五減租條例所定耕地租約之承租人權利存在 。
⒉確認上訴人周惠翼、周永敏、周瑞花及周芬蘭，就附表二 所列地號耕地，對彰化縣政府，依耕地三七五減租條例所 定耕地租約之承租人權利存在。
⒊確認上訴人乙○○就附表四所列地號耕地，對彰化縣政府 ，依耕地三七五減租條例所定耕地租約之承租人權利存在 。
⒋確認上訴人周惠翼、周永敏就附表五所列地號耕地，對彰 化縣政府，依耕地三七五減租條例所定耕地租約之承租人 權利存在。
並補充陳述：
㈠最高法院52年台上字第1014號判例，旨揭所闡述戶長所訂之 租約，係自始以戶長資格代表未分家之兄弟所為之法律行為 ，將事後之分耕，定性為與轉租有別，以避免牴觸減租條例 所定禁止轉租規定之結果，在相同情況下，農場以所有場員 代表訂約者之身分與政府機關訂立租約，透過農場之配耕， 與前揭判例所示之分耕事實，均屬相同，為避免此配耕予場 員之行為，被定性為轉租，形成牴觸減租條例所定轉租無效 之結果，必然違背當初政府放租農場之本意，同樣都有分耕 的事實作為比附之原因，而且，解釋場員與放租機關間發生 租賃關係，並不會導致農場耕地之細分（農業發展條例已有 禁止分割之明文），故原判決認上開判例與本件當事人間利 益狀態相反云云，尚嫌誤解。
㈡承前述，農場配耕之行為，並非轉租，在解釋上，參考放租 配耕當時（36年間）之法令背景，台灣省公有耕地放租辦法 施行細則第11條之規定，所定有關轉讓、頂替、包攬情事之 制裁，顯係針對個別承耕之場員，而非以整個合作農場為規 範對象，其前提當然是認農場之場員即獲配耕之農民，與政 府放租機關間發生租賃關係。而租賃權如何由農場轉到場原 農民手中，就是上訴人所主張之租賃權轉讓，既可避免將之 定性為轉租，且可合法解釋規範配耕行為所產生之三角關係 ，平衡三者間之利益狀態，依當時之法令背景，解釋上，應 認放租機關自始有此配耕轉讓之同意，原判決認上訴人未舉 證證明云云，是屬誤會。
㈢清水合作農場章程第20條有關積欠租金終止租約之規定，容 有修訂之空間，因農場本身並非地主，根本沒有補償金預算 來行使終止權，勢必還是要通知放租機關即彰化縣政府來決 定是否終止。如此一來，將當初農場配耕予場員耕地之行為 ，定性為轉租（可能因減租條例之禁止規定而無效），另一 方面，卻要求農場盡其承租人之責任而承擔起場員未繳租之 後果，無異變相鼓勵場員不要繳租，由農場去承擔後果，而 農場為公益社團法人，農場既未轉租圖利，又必須盡其60年 前政府政策下的半放租機關責任，乃不公平之事，又依老舊 農場在組織與制度上的不健全，對場員難以發揮約束力，欲 解決放租機關與農場及所屬場員農民間之權利義務關係，只 有將場員與放租機關間，解釋透過農場合法之租賃權讓與， 以平衡三角關係等語。
五、清水合作農場答辯聲明：駁回彰化縣政府之上訴。 並補充陳述：
㈠彰化縣政府之一部無效全部無效主張，違反誠實信用原則， 依民法第148條規定，權利之行使禁止濫用，又依民法第71 條前段規定，其主張之法律行為，不生效力。
㈡系爭耕地與清水合作農場承耕之一千多筆耕地，並無一部與 全部間的關係。按早期放領公有耕地處理要點第6點規定「 承領人非自為耕作者，應依承領歸約撤銷承領，收回土地， 所繳地價不發還。」就此規定，內政部90年11月12日台（90 ）內中地字第9016504號令：「查早期公有耕地放領，承領 人承領數筆土地雖列於同一張承領證書，然其地價係逐筆計 算填列，承領人得分別繳清地價辦理所有權移轉登記。基於 承領標的及其法律行為之內容應為可分，其因部分土地違反 承領規約撤銷承領時，同一張承領證書之他筆土地，倘經查 明與前開違約土地無從屬關係，且無承領規約所列得撤銷承 領情事者，應僅就該違反規約之土地辦理撤銷。足見公有耕 地之放領或放租，顯然具有耕地標的可分性。」系爭耕地均 係合法自任耕作，不因部分場員違法搭蓋建物而被認定為「 未自任耕作」無效因而受連帶被認定為全部無效。 ㈢彰化縣政府引最高法院「一部無效，全部無效」之判例，均 係就私有耕地所作之闡述，於公有耕地之放租不能適用，否 則在早期由政府機關一次放租的行為耕地多達十幾萬公頃， 豈不是會因一筆未自任耕作而使全部放耕的耕地全部無效， 絕非政府當初之本意。
六、彰化縣政府對原審備位之訴部分，為其敗訴判決，提起上訴 ，於本院聲明，求為判決：
㈠原判決不利於彰化縣政府之部分廢棄。
㈡上開廢棄部分，清水合作農場於第一審之訴駁回。 並補充陳述稱：
㈠清水合作農場於36年間成立，依當時有效之「設置合作農場 辦法」（國35年2月25日發布，92年12月2日修正）第1條規 定：「合作農場以發展農業合作，實行集體生產為宗旨，準 用合作社法與同法施行細則及農場登記規則之規定組織之。 」因此，清水合作農場之成立係以實行集體生產為宗旨。又 系爭土地依當時有效之「台灣省公有耕地放租辦法」（35年 12月31日公布，87年1月21日廢止）第4條規定：「公有耕地 一律放租合作農場使用。但不合於合作農場經營之零星土地 ，得放租與自為耕作之農民使用。」，由台中州政府一次放 租予清水合作農場，由清水合作農場本於集體生產之宗旨， 分配耕地予其場員耕作，並指揮監督其場員進行集體生產。 故既然合作農場是以集體生產為宗旨，並非個別場員各自耕 作，則合作農場向同一放租機關承租土地，即無分別訂立多 份租賃契約之理，在一次放租之情形，應僅成立一份租賃契 約，故租賃契約係存在於彰化縣政府與清水合作農場間。 ㈡按當事人主張有利於已之事實者，就其事實有舉證之責任， 民事訴訟法第277條定有明文。清水合作農場之設立應以集 體生產為宗旨，而當時放租機關依法將公有耕地一次放租予 清水合作農場，則彰化縣政府與清水合作農場間當然僅存在 一份租賃契約，若清水合作農場主張雙方存在多份租賃契約 ，應就多份契約存在之事實負舉證責任，並非由彰化縣政府 證明雙方間僅存在一份租賃契約。
㈢又清水合作農場為法人，其內部組織系依其章程及場員大會 之決議運作，彰化縣政府並未介入，亦無法介入，不可能與 清水合作農場之個別場員發生租賃關係，更不可能依個別場 員配耕之耕地作為認定清水合作農場是否有未自任耕作之情 形。原審判決認為彰化縣政府所主張清水合作農場有未自任 耕作，應個別就特定場員配耕特定耕地是否有未自任耕作之 情形為判斷，不但與契約是存在於彰化縣政府與清水合作農 場間之結論相矛盾，亦與彰化縣政府與清水合作農場僅存在 一份租賃契約之事實相違背。
㈣再清水合作農場將承租之耕地分配給符合資格的場員耕種， 因場員係屬清水合作農場之內部成員，故由場員耕作仍屬自 任耕作；但如清水合作農場分配給不符合場員資格的人耕作 、或場員未自任耕作而將土地借給他人耕作，或作其他用途 使用等等，即屬不自任耕作，故清水合作農場是否自任耕作 ，係以承租之土地是否由清水合作農場符合資格之場員耕作 為準，不會有無法適用耕地三七五減租條例第16條規定之問
題。
㈤雖清水合作農場成立之初，有其時代背景，是為貫徹國家照 顧農民之宗旨；惟清水合作農場成立至今已60餘年，其管理 應與時俱進，且現今法律體系之建制已經比成立之初完備許 多，如台灣省合作農場管理辦法（63年5月23日發布）第5條 規定：「合作農場承租公有土地，應以合耕合營為原則，已 承租公有土地之合作農場如採分耕合營制度者，應限期改革 。」，又同法第8條（87年7月3日修正）規定：「合作農場 承租公有土地，以合作經營為原則。」，因此合作農場應以 合耕合營為原則，而非個別場員獨立承租耕作，故清水合作 農場應適用法律，且章程不能牴觸法律之規定，亦不能僅因 循無法律依據之習慣。即便清水合作農場的場員眾多，管理 不易，亦不能推論出清水合作農場可不必負監督管理之責， 。又系爭土地之地租比三七五減租條例便宜（地租為千分之 二百五十），上訴人又依法給予補助經費之情況下，清水合 作農場更應負起自任耕作之監督之責；何況彰化縣政府並不 知道是何場員分配到何耕作範圍，若如原審判決所認定應依 個別場員配耕之耕地，作為認定是否有未自任耕作之情形， 即喪失合作農場之設立目的，違反合作農場應集體耕作之宗 旨。
㈥末查彰化縣政府於95、96年間實地勘查放租予清水合作農場 之50多公頃土地，其中約有7公頃的土地非依規定耕作，更 有搭建房屋、工廠之情況，以放租約50公頃的土地計算，有 高達14%的土地是違法使用，如此高的比例難道清水合作農 場不知悉，而無任何管理監督之動作？從如此高的違規比例 可知，時代的改變，已有許多場員非以農耕維生，惟合作農 場的宗旨是合耕合營，照顧農民，對於不符合資格，未從事 集體生產耕作的場員，即應使其退場，而不是任由其繳納低 額的租金來使用放租土地，從事其他營利行為，如此不但侵 害其他場員的權利，壓縮了真正需要耕作之場員權益，亦是 浪費公有耕地資源的行為。清水合作農場既然為承租人，即 應負起自任耕作及監督之責，系爭土地有高達7公頃不符合 「自任耕作」規定，彰化縣政府自得適用耕地三七五減租條 例第16條第2項規定，主張租約無效，並收回土地。 ㈦綜上所述；彰化縣政府與清水合作農場間僅存在一份租賃契 約，不因清水合作農場將土地分配給場員耕作，而變成多份 租賃契約！既僅存在一份租賃契約，則彰化縣政府主張清水 合作農場未自任耕作而租約無效，即是指全部契約皆無效， 而非僅未自任耕作之部分無效，最高法院46年台上字第57號 判例、66年台上字第761號判例亦同此意旨。因此；清水合
作農場與彰化縣政府間之租賃契約，因清水合作農場有未自 任耕作之情形，依耕地三七五減租條例第16條第2項規定， 耕地租約無效，故清水合作農場已不得對彰化縣政府主張承 租人之權利等語。
七、查上訴人周惠翼等六人、及清水合作農場主張：清水合作農 場成立於36年間，自光復後即向彰化縣政府領租公有耕地， 雙方間存有公有土地耕作法律關係；清水合作農場嗣將土地 分配所屬場員耕作，周惠翼等六人配耕之土地如附表一、二 、四、五所示，並訂有公有耕地租賃契約書；彰化縣政府曾 於95、96年間會同清水合作農場勘查出租耕地使用情形，附 表一至五所示之土地並無不自任耕作情事；惟彰化縣政府於 96年6月11日以府財產字第0960114802號函清水合作農場， 以清水合作農場承租該府經管之其他土地，有未自任耕作情 形，而依耕地三七五減租條例第16條規定，主張清水合作農 場承租所有縣有耕地租約無效等情，業據上訴人周惠翼等六 人、及清水合作農場提出附表所示土地登記謄本、清水合作 農場與上訴人周惠翼等人間簽訂之公有耕地租賃契約書暨繳 納地租聯單、及彰化縣政府於96年6月11日以府財產字第096 0114802號函等件為證，並為彰化縣政府所不爭執，堪信上 訴人周惠翼等六人、及清水合作農場上開部分之主張為真實 。惟上訴人周惠翼等六人、及清水合作農場主張清水合作農 場向彰化縣政府領租系爭公有耕地後，將耕地之租賃權轉讓 所屬場員即上訴人周惠翼等人，由場員實際耕作，個別場員 就實際耕作之耕地，即取得耕地承租人之權利，與彰化縣政 府間有耕地租賃關係存在；又縱上訴人周惠翼等人未各別取 得耕地租賃權，清水合作農場就系爭土地亦有公有耕地租賃 權存在，彰化縣政府以其等於95、96年間會同勘查出租耕地 有部分土地有未自任耕作情形，而依耕地三七五減租條例第 16條規定，主張耕地租約全部無效，其自得提起本件確認之 訴等情，則為彰化縣政府所爭執，並以上詞置辯。八、關於上訴人周惠翼等六人提起上訴部分：即系爭耕地租賃契 約係存在於彰化縣政府與清水合作農場間、或場員與彰化縣 政府間？
㈠按當事人主張有利於已之事實者，就其事實有舉證之責任。 民事訴訟法第277條前段定有明文。上訴人周惠翼等六人主 張清水合作農場將附表所示之土地，分別配耕予其等實際耕 作，則其等與彰化縣政府間就所配耕之土地，已成立租賃關 係一節，自應由其等就此有利於己之事實負舉證責任。惟上 訴人周惠翼等六人並未能提出積極有利之事證以資證明。又 查附表所示土地於34年台灣光復後，係由當時之台中縣政府
依台灣省行政長官公署公布之「臺灣省公有耕地放租辦法」 規定，放租予清水合作農場；彰化縣由原臺中縣分治設縣後 ，系爭土地由原臺中縣政府移交由彰化縣政府管理（44年2 月接管），而由彰化縣政府取得耕地出租人之地位一節，為 兩造於原審中所不爭。按系爭土地既為當時前台灣省行政長 官公署所制定之「台灣省公有耕地放租辦法」所放租之公有 耕地，依該放租辦法（87年1月21日廢止）第2條規定：「本 辦法所稱公有耕地，係指日人在本省所有之公有田，畑及廢 置之公用地，與日人在本省私有耕地而言。」、第4條規定 ：「公有耕地一律放租合作農場使用。但不合於合作農場經 營之零星土地，得放租與自為耕作之農民使用。」、第5條 規定：「公有土地在三百畝以上，而有農戶十戶以上集中一 處者，得設置合作農場，領租公有耕地經營之。」；又依台 灣省公有耕地放租辦法施行細則（87年1月21日廢止）第12 條規定：「凡經放租之公有耕地，合作農場以農場名義，農 戶以戶長名義，分別與政府訂立租 約，．．．」。由以上 規定，足知公有土地在三百畝以上，而有農戶10戶以上集中 一處者，得設置合作農場，領租公有耕地經營；而公有耕地 一律放租合作農場使用，原則上以合作農場之名義訂立租約 ，於不合合作農場經營之零星土地，始得放租與自為耕作之 農民使用，而由戶長與政府訂立租約。而查上訴人周惠翼等 六人主張與彰化縣政府間有租賃關係存在之事由，係以清水 合作農場將附表所示之土地，分別配耕予其等耕作等情，並 非其等就公有零星土地取得自為耕作權，而與彰化縣政府間 訂有租約之情，已與上開取得公有土地租賃權之規定不符， 自無足採。
㈡又依兩造所提出清水合作農場與放耕單位台中縣政府、及彰 化縣政府間歷年來關於系爭土地計收租金、終止租賃關係等 各項往來函文，及彰化縣現有土地代金地租及違約金收入繳 款書，其上記載均以清水合作農場為承租人、及請求租金、 續約等意思表示之相對人，以及以清水合作農場為繳款人之 事實（見原審97年度訴字第1420號卷㈠第120至127頁、及第 156至168頁），足見；清水合作農場始為系爭耕地租約之承 租人。復參酌台灣省公有耕地放租辦法上開規定，公有耕地 以放租予合作農場使用為原則，本院自無捨文義而就其他， 而得認定配耕之個別場員為承租人之餘地。次按司法院大法 官解釋釋字第208號亦揭示：「為貫徹扶植自耕農與自行使 用土地人及保障農民生活，以謀國計民生均足之基本國策， 平均地權條例第11條規定，依法徵收及撥用之土地為出租耕 地時，應就扣除土地增值稅後，補償地價餘款之三分之一補
償耕地承租人，其所稱耕地承租人指承租耕地實際自任耕作 之自然人及合作農場而言。」；及94年12月16日修正之平均 地權條例施行細則第8條亦明定：「依本條例第11條、第63 條及第77條規定得受領補償地價之耕地承租人，指承租耕地 實施自任耕作之自然人或合作農場。」，亦已明示公有耕地 之放租，並無否定合作農場為承租人之地位。堪信彰化縣政 府主張系爭土地租約係存在於其與清水合作農場間，應為可 採。上訴人周惠翼等六人雖引用最高法52年台上字第1014號 判例，即「凡戶長出名承租之耕地，而由未分家之兄弟共同 承耕，嗣後因分家關係，而將該租來之耕地分耕者，自應解 為該戶長所訂租約，係自始以戶長資格代表未分家之兄弟全 體所為之法律行為，其事後分耕，不僅與轉租情形有別，且 應認為分耕人與出租人間，亦已發生租賃關係，無減租條例 第16條所定轉租無效之適用」，而主張農場代表場員與政府 機關訂立租約，透過農場之配耕，與上揭判例所示之分耕事 實相同，應解釋場員與放租機關間已發生租賃關係等語，惟 上開判例意旨所揭櫫者，係就同戶共爨及原共同耕作之兄弟 或家長家屬，嗣因分家關係而有分管分耕事實，有無三七五 減租條例第16條規定轉租適用所為之解釋，與本件係依公有 耕地放租辦法將公有耕地一律放租合作農場情況不同，二者 間顯難為相同之比擬，上訴人周惠翼等六人引用上開判例， 為有利於己之主張，委無足取。
㈢綜上所述，系爭耕地租賃契約應係存在於彰化縣政府與清水 合作農場間，上訴人周惠翼等六人主張系爭租賃契約係各別 存在於其等與彰化縣政府間，核屬無據。
九、關於系爭租賃契約既存在於彰化縣政府與清水合作農場間， 清水合作農場將承租耕地配耕於各場員，如部分場員未自任 耕作，彰化縣政府得否依耕地三七五減租條例第16條規定， 主張系爭耕地租賃契約全部無效？
㈠彰化縣政府主張清水合作農場應本於集體生產之宗旨，分配 耕地予其場員耕作，如場員屬清水合作農場之內部成員，仍 屬自任耕作，但如分配給不符合場員資格之人耕作、或場員 未自任耕作，將土地借予他人耕作、或作他用途使用，即屬 不自任耕作；依雙方於95、96年會同實地勘查放租耕地結果 ，其中約有7公頃的土地非依規定耕作，更有搭建房屋、工 工廠之情況，清水合作農場承租之土地既有部分未自任耕作 情事，依耕地三七五減租條例第16條規定，系爭耕地租約應 全部無效等語。查依公有耕地放租辦法第4條、及同辦法施 行細則第12條規定，公有耕地於放租予合作農場使用時，由 合作農場以農場名義，與政府訂立租約。惟合作農場本身為
法人組織，自身並無實際耕作能力，其必將土地配耕於合於 資格之場員耕作，且實際於合作農場領租土地上耕作者，係 自然人之個別農戶，此由清水合作農場章程第6條規定：「 凡年滿20歲、或未滿20歲而有行為能力之自為耕作人民，願 遵守場規，參加土地勞力從事農業經營者，均得為場員」； 第2條規定：「合作農場以實施各場員生產上之聯合，及生 產設備之改善為目的」；及第20條規定：「本場承租公有土 地以場員各別耕作為原則，惟必要時得按其志願以示範合耕 合營方式經營之」。足見；清水合作農場於領得耕地後，依 上開章程規定，將土地配耕於合於規定之各場員耕作，乃合 作農場之經營方式，應無所謂將耕地轉租於他人，原租約有 無效之情事。又清水合作農場與符合資料之場員間分別簽訂 租約，亦有上訴人周惠翼等人提出其等與清水合作農場簽訂 之公有耕地租賃契約書可證（見本院卷第114至128頁），彰 化縣政府主張清水合作農場如分配予不符合場員資格之人耕 作，即有不自任耕作情事云云，然並未據彰化縣政府舉證以 實其說，此部分自無足取。惟查彰化縣政府曾派員會同清水 合作農場勘查出租耕地使用情形，計查得132筆土地，合計 面積7.016491公頃，遭舖設水泥、瀝青、搭蓋鐵皮、磚房建 物，地目為田之土地遭開挖水池供養殖使用，及地目為養之 土地經填土供耕種使用，並堆置建築廢棄物、雜物等情，而 附表一至五所示之土地並無上開情形，為兩造於原審、及本 院審理中所不爭執（見本院卷第62頁），足見；清水合作農 場將承租之土地配耕予其場員耕作，確有部分場員有未自任 耕作情事，則彰化縣政府此部分主張，尚非無據。 ㈡查台中縣政府係於34年台灣光復後，依當時臺灣省公有耕地 放租辦法規定，將系爭耕地放租予清水合作農場，而三七五 減租條例於40年6月7日始公布施行，依三七五減租條例第1 條規定：「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者 ，依土地法及其他法律之規定。」；又依最高法院84年台上 字第2332號判例揭示：「耕地三七五減租條例係屬保護佃農 ，調整業佃間權利義務，協助達成耕者有其田目的之法律。 故在該條例施行後，所有耕地租賃事項，在性質相同之範圍 內，均應適用。」，依此判例見解，似指耕地租賃事項，於 耕地三七五減租條例施行前，並無該條例之適用之意。然依 司法院大法官會議釋字第580號解釋意旨以：減租條例之制 定公布，係秉承憲法第143條第4項扶植自耕農之農地使用政 策，以及憲法第153條第1項改善農民生活之基本國策，均係 為合理分配農業資源而制定。其立法目的在藉由限制地租、 嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新
建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業 資源，並奠定國家經濟發展方向。減租條例第16條第1項關 於轉租禁止之規定，係為穩定租賃關係而設，藉此實現扶植 自耕農及改善農民生活基本國策之意旨等語。而查本件係政 府於台灣光復初期實施土地改革，其中關於公地放耕部分， 乃有鑒於日治時期，農民承租公地，多遭中間階級層層剝削 ，遂由政府統一放租，以杜絕包租轉佃和減輕承租農民之地 租負擔，復為落實公地放租，並以合作經營方式改進農業生 產方式，遂設立合作農場制度，以促進公有土地有效經營管 理利用，其目的當亦與憲法第143條第4項扶植自耕農之農地 使用政策，及憲法第153條第1項改善農民生活之基本國策相 符。應認台灣光復初期，關於公有土地放耕，為杜絕轉租、 及減輕承租農民租金負擔，以及落實公有土地放租政策，得 援引三七五減租條例第16條規定，以解決租佃雙方之爭議。 彰化縣政府主張其與清水合作農場間，得依耕地三七五減租 條例第16條規定，用以解決系爭耕地紛爭之依據，應屬可採 。
㈢按承租人應自任耕作，並不得將耕地全部或一部轉租於他人 。承租人違反前項規定時，原訂租約無效，得由出租人收回 自行耕種或另行出租。三七五減租條例第16條定有明文。所 謂原定租約無效，固係指轉租及未轉租部分之全部租約均無 效而言，然究以同一租約為限，並非謂同一當事人間所訂其 他非同一之耕地租約，亦概歸於無效（最高法院66年台上字 第761號判例、及94年度台上字第600號判決意旨參照）。彰 化縣政府以清水合作農場配耕場員中有部分未自任耕作情形 ，當時台中州政府係一次放租予清水合作農場，應僅成立一 份租賃契約，而租約有一部無效情事，全部租約均無效等語 。惟查彰化縣政府與清水合作農場就雙方間確有耕地租賃法 律關係存在，但耕地原始租賃契約書已不存在，無法提出等 情，並不爭執（見本院卷第62頁）。原始租賃契約既已不復 見，即無從證明上訴人周惠翼等六人與上開未自任耕作之場 員所配耕之土地，係訂立在同一租賃契約內，揆諸上開裁判 意旨，彰化縣政府主張未自任耕作場員之租約一部無效，系 爭配耕於上訴人周惠翼等六人之土地租約部分，亦同歸於無 效一節，尚屬無據。又依彰化縣政府每年開立地租繳款代金 時，僅依照土地等則分別開立，有上開彰化縣縣有土地代金 地租及罰鍰違約金收入繳款書在卷可稽；又由清水農場承租 彰化縣縣有耕地清冊，係按土地坐落鄉鎮○段號、面積、等 則逐一記載，及彰化縣政府於93年間，因出租耕地災歉同意 核減當期租金，亦係逐筆認定有無休耕事實（見上開原審卷
㈠第261至277頁），可見；彰化縣政府對放租土地，係依各 筆土地之不同情況為各別處理。又由上開所述之公有耕地放 租之特殊歷史背景，清水合作農場配耕予場員耕作之土地， 本應個別就場員配耕土地之實際耕作情形，為具體有無自任 耕作之判斷，始符合公地放租、扶植自耕農之農地使用政策 ；如對場員中有不自任耕作情事，而認其餘有自任耕作之場 員，租約亦歸於無效，而得由放租機關向承租人之合作農場 收回土地，對並無不自任耕作之場員，將失去配耕之土地營 生之機會，顯然有失公平，亦與憲法之扶植自耕農、保障農 民精神相違。且兩造並不爭執上訴人周惠翼等六人實際配耕 如附表所示土地，並無不自任耕作情事，則清水合作農場配 耕之其他場員有上開不自任耕作之情形，亦不得以此認定清 水合作農場與彰化縣政府間，就上訴人周惠翼等六人所配耕 如附表所示之土地之租賃關係，亦同歸無效。清水合作農場 備位之訴，訴請確認其與彰化縣政府間就附表所示土地之耕 地租賃關係存在，應洵屬有據。
㈣惟查清水合作農場就附表四坐落台中縣清水鎮○○段1216之 1地號土地，登記面積為163平方公尺，卻請求確認租賃關係 存在之面積為320平方公尺；同段1220之18地號土地，登記 面積為80平方公尺，卻請求確認面積為295平方公尺；同段