臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2594號
原 告 甲○○
被 告 臺北縣選舉委員會
代 表 人 廖榮清（代理主任委員）
訴訟代理人 黃陽壽律師
黃喬詮律師
上列當事人間因公職人員選舉罷免法事件，原告不服中央選舉委
員會中華民國97年8 月26日97中選訴字第014 號訴願決定，提起
行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
㈠第7 屆立法委員選舉投票日為民國（下同）97年1 月12日 ，原告於投票日前10日之97年1 月7 日晚間，在臺北縣三 重市三和國中，為臺北縣第三選舉區立法委員候選人余天 主持造勢活動晚會時，向群眾陳稱：「…咱的民調領先對 手2%了…」，經民眾以電子郵件向中央選舉委員會陳情涉 嫌違反公職人員選舉罷免法（下稱選罷法）第53條第2 項 規定，案經中央選舉委員會以97年1 月10日中選法字第09 70000464號函移請被告查明依法處理。 ㈡被告乃於97年3 月17日以北縣選四字第0970550295號函請 臺北縣政府警察局三重分局協助提供上開晚會之相關資料 ，並提請被告監察小組第195 次委員會審議完成勘驗蒐證 光碟及部分重點譯文，於通知原告陳述意見後，被告監察 小組第197 次委員會議決議原告違反選罷法第53條第2 項 規定，擬依同法第110 條第5 項規定處以新臺幣（下同） 50萬元罰鍰，並提請被告裁處。經被告第283 次委員會議 決議照案通過，被告於97年6 月9 日以北縣選四字第0970 550496號處分書（下稱原處分）裁處原告新台幣（下同） 50萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起本 件行政訴訟。
二、原告起訴主張：
㈠原告於97年1 月7 日晚間，為臺北縣第三選舉區立法委員 候選人余天主持造勢活動晚會時，因現場工作人員告知原 告，據可靠消息來源我方之氣勢已高於競選對手有2%以上 ，原告為鼓舞現場支持群眾之士氣，遂於主持晚會過程提
及「…咱的民調領先對手2%了…」等激勵士氣之造勢語言 ，並非所謂發佈民意調查資料。
㈡依選罷法第53條第1 項規定，所謂「民意調查」，應係指 經正式辦理，有負責調查單位、主持人、辦理時間等調查 民意取向之行為。原告並未於當場提出任何有關民意調查 之具體資料，或指名為引用哪一個民意調查結果資料，依 照一般人之認知應不會認為原告係公告或發布「民意調查 」資料，而純粹為助選造勢之用語，被告及訴願決定機關 以原告於造勢晚會上非精準之用詞內容，即認定原告係於 投票日前10日發布、引述民調，認事用法自有未合。 ㈢又選罷法第53條第2 項規定之目的，在於限制競選及助選 活動，避免任何人在選舉最後階段以民意調查資料影響原 有之正確判斷，進而影響選舉結果。因此，如依一般人之 判斷均可明瞭係選舉造勢之激勵士氣用語，而非所謂發布 或引述民調，自與前開規定規範之情形有異，原處分依據 同法第110 條第5 項規定裁罰原告，於法不合。為此提起 本件訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。三、被告則以：
㈠本件經被告函請臺北縣政府警察局三重分局協助提供上開 晚會之蒐證錄影帶，提請被告監察小組第195 次委員會審 議勘驗蒐證錄影帶DVD 光碟及重點譯文後，確認原告確實 於上開晚會中提及「…咱的『民調』領先對手2%了…」等 語，違法事證明確，為保障行為人權益，被告依行政程序 法規定函請原告以書面陳述意見，原告於97年4 月21日向 被告提出陳述意見書，坦承確於當日造勢晚會提及「雙方 民調差距不到2%」等語，惟辯稱「為助選用之選舉語言」 ，被告據以再提請監察小組第197 次委員會議討論審議， 仍維持前監察小組第19 5次委員會議擬處罰鍰50萬元之決 議，並將相關資料提報臺北縣第283 次委員會會議決議裁 定處罰在案。本案依原告所提出之前述陳述意見書及訴願 書，均坦承確實於當日造勢晚會陳稱：「雙方民調差距不 到2%」等語，足證違法事證明確，至於其辯稱：「為助選 用之選舉語言，並未當場提出任何有關民意調查之書面資 料」云云，顯係卸責之詞，故原處分暨訴願決定並無任何 違法不當之情事。
㈡選罷法第53條第2 項所稱之「民意調查資料」，法文未限 定為正式之民調資料或非正式之民調資料，當然兩種之情 形均包括在內，此為條文之當然解釋。申言之，發布正式 之民調，例如有載明負責調查單位或主持人、辦理時間、 抽樣方式、母體及樣本數、經費來源及誤差值者，固包括
在內；發布非正式之民調，即上述正式民調以外之情況者 ，例如，本件直接公佈某方領先他方之民調百分比者，亦 應包括在內，否則，若非如此解釋，則發布正式民調者受 到法律之禁止，發布非正式民調者，反而不受禁止，如此 豈為事理之平。況且，若發布非正式民調者，不受法律禁 止，則行為人大可於投票日前10日起至投票時間截止前， 發布大量非正式民調，以影響選情，甚且誤導選民，利用 選民之同情心或所謂之西瓜效應，以遂其不正當選之目的 ，則又如何維護選舉之公平、公正。故無論依文義解釋或 論理解釋均允宜解為非正式民調資料，亦在該法文所禁止 之範圍，方為得當。
㈢另從立法背景以觀，現行選罷法第53條係於96年11月7 日 修法時所增訂，揆諸當時之立法資料，該條行政院提案之 立法理由謂：「本條新增。為避免以不實民調誤導選 民，提高民調公信力，第1 項爰明定自選舉公告發布之日 起至投票日10日前所為有關該次選舉民意調查資料之發布 ，應載明負責調查單位或主持人、辦理時間、抽樣方式、 母體及樣本數、經費來源及誤差值。參照總統副總統選 舉罷免法第52條第2 項規定，明定投票日前10日起至投票 時間截止前，政黨及任何人不得發布有關候選人或選舉之 民意調查資料，對於該民意調查資料加以報導、散布、評 論或引述者亦應予以禁止，爰為第2 項之規定。」而所參 照的現行總統副總統選舉罷免法第52條規定：「政黨及任 何人自選舉公告發布之日起至投票日10日前所為有關候選 人或選舉民意調查資料之發布，應載明負責調查單位或主 持人、抽樣方式、母體及樣本數、經費來源及誤差值（第 1 項）。政黨及任何人於投票日前10日起至投票時間截止 前，不得以任何方式，發布有關候選人或選舉之民意調查 資料，亦不得加以報導、散布、評論或引述（第2 項）。 」，係於該法92年10月29日修法時所修訂，修法以前當時 原條文第47條係規定：「政黨及任何人不得於投票日從事 競選或助選活動（第1 項）。政黨及任何人或法人代表不 得於投票日前10日內發布有關候選人或選舉之民意調查資 料（第2 項）。」，修正理由謂：「條次變更。現行 條文第一項已移列為第51條第2 款，爰予以刪除。為避 免以不實民調誤導選民，提高民調公信力，爰增列第1 項 ，規定自選舉公告發布之日起至投票日10日前所為有關該 次選舉民意調查資料之發布，應載明負責調查單位或主持 人、抽樣方式、母體及樣本數、經費來源及誤差值。現 行條文第二項『任何人』即已包括『法人代表』，爰刪除
『或法人代表』等字，另將『不得於投票日前10日內發布 』修正為『於投票日前10日起至投票時間截止前，不得以 任何方式發布』，以資明確；此外，對於該民意調查資料 加以報導、散布、評論或引述者亦應予以禁止，爰予以增 列明定。」據上可知，現行總統副總統選舉罷免法第52條 第2 項規定，係自同法當時之第47條規定中之第2 項「政 黨及任何人或法人代表不得於投票日前10日內發布有關候 選人或選舉之民意調查資料。」修正而來，而當時第47條 第2 項規定，完全並未限制所謂「民意調查資料」之形式 為何，換言之，無論是正式或非正式之民意調查資料，於 投票日前10日內均不得發布，否則即屬違法；至於增列之 總統副總統選舉罷免法第52條第1 項規定，係另為避免以 不實民調誤導選民，提高民調公信力，才規定自選舉公告 發布之日起至投票日10日前所為有關候選人或選舉民意調 查資料之發布，應載明負責調查單位等正式資料。職是可 知，第52條第1 項所定民調應載明事項，與同條第2 項所 稱之「民意調查資料」完全無涉，其規範之目的亦不相同 ，且無論從總統副總統選舉罷免法或選罷法，就選前發布 、報導、散布、評論或引述民調資料事項，立法者莫不刻 意嚴加禁制，而並無意放寬限制，庶維護選舉公平、公正 的立法趨勢，亦至為顯然。從而，原告辯稱公職人員選舉 罷免法第53條第2 項所定之「民意調查資料」必須符合同 條第1 項所稱之民調應載明事項始足當之云云，顯屬誤解 ，且有違立法者之意思，其所辯亦不足取。為此，求為判 決駁回原告之訴。
四、查兩造不爭如事實概要之事實，並有被告第283 次委員會議 紀錄、被告監察小組第197 次委員會議紀錄、原告提具之陳 述意見書、被告97年3 月17日北縣選四字第0970550295號函 、臺北縣政府警察局三重分局97年1 月31日北縣警重刑字第 0970003047號函、集會遊行申請書、核定通知書、中央選舉 委員會97年1 月10日中選法字第0970000464號函及民眾陳情 之電子郵件等（見原處分卷第4 頁至第32頁）在卷可稽，堪 認為真實。
五、按選罷法第53條第2 項規定：「政黨及任何人於投票日前10 日起至投票時間截止前，不得以任何方式，發布有關候選人 或選舉之民意調查資料，亦不得加以報導、散布、評論或引 述。」同法第110 條第5 項規定：「違反第53條……規定者 ，處50萬元以上500 萬元以下罰鍰……。」依上開規定，投 票日前10日起至投票時間截止前，政黨及任何人均不得發布 有關候選人或選舉之民意調查資料，對於該民意調查資料加
以報導、散布、評論或引述，亦予禁止。至所謂「民意調查 資料」，法文既未明定以同條第1 項所定「載明負責調查單 位或主持人、辦理時間、抽樣方式、母體及樣本數、經費來 源及誤差值」之民意調查資料為限，且參酌選罷法第53條第 2 項規定之立法目的，係為保障選舉之公平與公正，避免任 何人在選舉最後階段，藉由民意調查資料影響選民之判斷， 進而影響選舉結果，若認非屬同條第1 項之非正式民意調查 資料不在規範之內，將予投機者可乘之機，致立法目的無以 成就，因此解釋上自應認為上述之「民意調查資料」並不以 選罷法第53條第1 項所定者為限，尚包含非正式之民調資料 在內。
六、本件原告於第7 屆立法委員選舉投票日前10日之97年1 月7 日晚間，為臺北縣第三選舉區立法委員候選人余天主持造勢 活動晚會時，向群眾陳稱：「…咱的民調領先對手2%了…」 乙節，既為原告所自認，並有被告監察小組第195 次委員會 審議完成勘驗蒐證光碟之譯文（見原處分卷第9 頁）在卷為 證，足認原告確有發布、引述民意調查資料無訛。是被告依 其第283 次委員會議決議及監察小組第197 次委員會議決議 ，認定原告於投票日前10日發布、引述民調，違反選罷法第 53 條 第2 項規定，依同法第110 條第5 項規定，處原告法 定罰鍰最低額50萬元罰鍰，洵屬有據。
七、雖原告稱其上開所言，僅係激勵士氣之造勢語言，並非發布 民意調查資料，且未於當場提出任何有關民意調查之具體資 料云云。惟原告既向在場群眾明確表示「民調」領先對手2% 」，已非純屬激勵士氣之造勢語言，且發布、引述民調亦不 以當場提出有關民調之具體資料為必要，原告徒以上詞為辯 ，委無可採。
八、綜上所述，原告之主張，均無可採，原處分認事用法，俱無 違誤，訴願決定，遞予維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴 請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 3 月 5 日 臺北高等行政法院第五庭 審判長法 官 王碧芳
法 官 蕭惠芳
法 官 周玫芳
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後
20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 98 年 3 月 10 日 書記官 張正清