臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2090號
原 告 甲○
訴訟代理人 呂丹琪律師
被 告 臺北縣政府
代 表 人 乙○○縣長）住同
訴訟代理人 丁○○
戊○○
上列當事人間因違章建築事件，原告不服內政部中華民國97年7
月30日台內訴字第0970051042號訴願決定，提起行政訴訟。本院
判決如下：
主 文
原處分及訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：
原告坐落台北縣鶯歌鎮○○段59地號土地、門牌號碼台北縣 鶯歌鎮○○街69號之1 房屋（下稱系爭建物）前因被告為拓 寬重慶街街道而部分徵收拆除，於民國（下同）95年2 月27 日經向台北縣鶯歌鎮公所（下稱鶯歌鎮公所）就系爭建物剩 餘基地提出就地整建申請，經該公所於95年4 月6 日核發95 鶯就整建字第003 號．95北縣鶯建字第0950003234號就地整 建建造執照（下稱系爭建照）。嗣原告依系爭建照施工，被 告逕認鶯歌鎮公所系爭建照之核發逾越臺北縣興闢公共設施 拆除剩餘建築基地內建築物改建增建辦法（下稱系爭辦法） 所授事務權限，為無效行政處分，乃以96年9 月11日北府工 拆字第0960054143號違章建築認定通知書（下稱原處分）通 知原告現有建物係屬程序違建，應立即停工，30日內至被告 補行申請建造執照，原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂提 起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
㈠原告主張：
⒈原告係本於合法取得就地整建許可執照而按圖施工整建房 屋，卻遭停工及撤照之處分，故原告分別對於北縣鶯建字 第0950016596、0000000000號命原告停工之行政處分及北 縣鶯建字第0960011232號撤銷建照之行政處分，分別提起 訴願，皆獲「原處分撤銷」之勝訴決定，訴願書中明確指 出原告之信賴利益應予以保護，有訴願決定書為據。 ⒉「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力」又「訴願 之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力」行 政程序法第118 條及訴願法第95條分別定有明文。 ⑴鶯歌鎮公所撤銷原告之建照後，因而認定原告之系爭建 物為違建而通知拆除，然鶯歌鎮公所撤銷建照之行政處 分，業經臺北縣政府訴願委員會訴願決定「原處分撤銷 」，原處分既經撤銷，即回復到建照未撤銷前之狀態， 且依上引行政程序法第118 條規定具有溯及既往之效力 ，亦即原告之系爭建物係合法申請建築執照之建物，並 非違章建築，原告之建物既非違章建築，則被告認定原 告之系爭建物係違章建築亦失所附麗，原處分自應撤銷 ，原訴願決定駁回訴願顯屬違法。
⑵鶯歌鎮公所撤銷原告建照之行政處分業經訴願決定「原 處分撤銷」，則系爭建物恢復到建照未被撤銷之狀態， 且依上引訴願法第95條規定，該訴願決定有拘束各關係 機關之效力，被告亦同受拘束，被告自不得違反訴願決 定之結論仍認定系爭建物為違建，是以原處分自應撤銷 。
⒊系爭建物確實為「增建」並非「新建」，依系爭辦法第2 條第3項規定，鶯歌鎮公所有核發建造執照之權限。 ⑴原告申請就地整建時，承辦人員於95年1 月3 日親至現 場會勘並製作「甲○君座落於陶瓷老重慶街69-1房屋拆 除乙案會勘記錄」載明：「（1 ）經現場勘查結果確係 為本所拓寬重慶街徵收之拆除戶，僅為整修如附照片所 示及本所函文佐証。（2 ）其所有之建物土地為重慶街 案一分為二，原門牌號尖山埔街14-5號再整編為重慶街 69-1號，如附門牌號證明佐証。（3 ）案主一再申請後 因上述門牌號澄清影響，業已釐清准予所請就地整建以 維民眾權益。」
⑵95年3 月22日「甲○君申請座落於鶯歌鎮○○街69-1號 （陶瓷段59地號）就地整建建造執照會勘記錄」載明： 「（1 ）經查係本鎮○○街拓寬徵收之拆除戶惟因原拆 除後土地為道路，從中貫穿為兩塊原門牌號為重慶街69 號，案主一再申請均未予以受理，現經95年1 月3 日會
勘結果已釐清，經戶政單位重新初編為重慶街69-1號， 造成無法與徵收拆除文件銜接。（2 ）另戶政單位於93 年9 月26 日 佐証重慶街69號係由原尖山埔街14之5 號 整編而來如附門牌號証明。確定門牌為重慶街69-1號如 附門牌証明。（3 ）原先僅予以整修如附本所來函，惟 因門牌澄清影響，迄今才確定門牌號，致使一再延宕影 響徵收拆除戶之權益，現今才提請就地整建如附申請書 圖。（4 ）其申請建物之高度11.30M總樓地板面積259. 99平方公尺（含屋頂突出物5.15平方公尺）均符合臺灣 省拆除合法建築物剩餘部份就地整建辦法之規定准予核 發就地整建建造執照。」依上述會勘記錄足證原有建物 確係存在，並無被告所指稱舊有建物已不復存在情形。 ⑶臺北縣政府訴願決定書（案號：00000000）載明：「原 處分機關於96年11月28日列席本府訴願審議委員會會議 陳述意見表示當時核發執照時原有建築物尚有部份建築 物存在，並非均不存在，且依卷內所附證29之照片可認 為原處分機關於核准就地整建時，原建築物尚有部份存 在」。前訴願決定書亦認定原告之舊有建物確實存在， 原告僅於已存在之舊建物上「增建」屬建築法第9 條所 稱「於原建築物增加其面積或高度」並非「新建」，鶯 歌鎮公所核發建照上誤載為「新建」僅為誤寫，依行政 程序法第101 條規定，應得為更正，並非因此而無效。 ⒋查「按行政程序法第111 條第6 款規定：『行政處分有下 列各款情形之一者，無效：……六、未經授權而違背法規 有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。』上開規定並無 擴大行政處分無效範圍之意，參酌同條第7 款所定『行政 處分具有重大明顯之瑕疵者無效』之意旨，同條第6 款所 稱『缺乏事務權限』係指『無事務權限』之機關所作成之 行政處分無效，不包括『逾越事務權限』作成之行政處分 或『有事務權限之機關』適用法規錯誤而作成之行政處分 在內」（最高行政法院96年度判字第1236號判決參照）、 又「按行政程序法第111 條第6 款規定：『未經授權而違 背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者』其所謂『 欠缺事務權限』，基於行政機關體制之複雜性及管轄權錯 誤識別之困難性，及其立法意旨，為確保行政機能有效運 作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當係指行政處分 之瑕疵已達同條第7 款所規定重大而明顯之程度，諸如違 反權力分立或職權分配之情形而言，除此之外，其他違反 土地管轄或事務管轄，尚屬得撤銷而非無效」（最高行政 法院96年度判字第76號判決）
⑴本件原有建物確係存在一事，業經現場二次會勘記錄載 明及前訴願認定在案，是以系爭建物確為「增建」並非 「新建」，建造執照上誤寫為「新建」，充其量僅為行 政處分更正之問題。
⑵縱認鶯歌鎮公所對於本件建照之核發逾越權限，依上引 最高行政法院判決見解，尚屬得撤銷而非無效。被告主 張本件建照之核發係無效之行政處分，顯無理由。 ⑶本件建照雖經鶯歌鎮公所撤銷，然訴願決定「原處分撤 銷」，即恢復建照未撤銷前之狀態，系爭建物即溯及而 為合法建物，且各機關均應受其拘受，被告自不得再為 相違背之主張。
㈡被告主張：
⒈按「建築法」第4 條規定：「本法所稱建築物，為定著於 土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使 用之構造物或雜項工作物」。同法第9 條：「本法所稱建 造，係指左列行為：一、新建：為新建造之建築物或將原 建築物全部拆除而重行建築者。二、增建：於原建築物增 加其面積或高度者。但以過廊與原建築物連接者，應視為 新建。三、改建：將建築物之一部分拆除，於原建築基地 範圍內改造，而不增高或擴大面積者。四、修建建築物之 基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架或屋頂，其中任何 一種有過半之修理或變更者。」同法第25條第1 項規定： 「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關 之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。」 合先敘明。
⒉該址地號原有舊建築物已全部拆除，系爭新建之建築物自 非原公所核發就地整建執照效力範圍，當屬違章建築。依 原告96年8 月14日行政訴願書事實概要第一點所陳（原處 分卷第30頁），原有建築物似為59年12月31日鶯歌鎮都市 計畫實施前存在之建築物，參照原告門面整修前後照片影 本（原處分卷第35頁，原彩色照片建請鈞院命原告提出） 一樓牆面為磚造、二樓牆面為石綿瓦，然依原告於訴願程 序中所提出結構計算書（原處分卷第36至59頁），現址施 工中之建築物地上層結構為3 層鋼結構、結構系統為柱樑 韌性立體剛構架（SRC ），顯非能於59年12月31日鶯歌鎮 都市計畫實施前存在之建築物，應為原有門面整修建築物 全部拆除後之新建建築物，查系爭辦法第2 條第1 項規定 ：「興闢公共設施拆除剩餘建築基地（以下簡稱剩餘基地 ）內合法建築物之改建、增建應向臺北縣政府申請建造執 照；於完工後，應申請本府核發使用執照。」，系爭建築
物為全部拆除後而重行建築，依建築法第9 條規定為新建 之建造行為，而非改建、增建，自不屬原公所核發就地整 建執照效力範圍，原告未向被告申請建造執照，系爭建築 物當為違章建築無疑。
⒊系爭建造執照為無效行政處分。查依系爭辦法之規定，臺 北縣各鄉鎮市公所僅有核發改建、增建就地整建執照之權 限，一般人民均知悉申請新建之建造執照應委由建築師依 法向被告工務局建管科遞件申請，詎料鶯歌鎮公所核發前 開「新建」、「RC造」就地整建執照，已明顯逾越被告委 任之事務權限，而有處分作成之始已存有重大無法補正之 瑕疵，依行政程序法第111 條6款 規定為自始無效之行政 處分，該行政處分為自始無效並經前開內政部訴願審議委 員會訴願決定書採納被告97年5 月16日北府工建字第0970 329103號函補充訴願答辯（參被證10）意見，亦於訴願決 定書中肯認：「……無效行政處分自始不生效力，是以系 爭建築物未經取得建造執照而擅自建造之建築物，原處分 機關認定系爭建築物為違章建築，以96年9 月11日北府工 拆字第0960054143號違章建築認定通知書通知訴願人應立 即停工，並於30日內至原處分機關補行申請建造執照，並 無不合，應予維持……」。
理 由
一、本件原告主張：原告所有系爭建物前因被告為拓寬重慶街街 道而部分徵收拆除，經鶯歌鎮公所依系爭辦法授權，於95年 4 月6 日核發系爭建造執照，嗣鶯歌鎮公所竟依被告意旨撤 銷系爭建造執照，並命原告停工，幸上開行政處分均經訴願 機關撤銷，則系爭建造執照仍有效存在。原告申請就地整建 時，鶯歌鎮公所到場會勘並製作會勘紀錄載明門牌號已釐清 准予整建，並依95年3 月22日之會勘紀錄，申請建物之高度 及總樓地板面積均符合臺灣省拆除合法建物剩餘部分就地整 建之規定，屬建築法第9 條所稱「於原建築物增加其面積或 高度」，足證原有建物確係存在而屬增建，並非「新建」。 系爭建照上誤載為「新建」，僅為誤寫，應得為更正，並非 因此無效。縱認鶯歌鎮公所就系爭建照核發有逾越權限之嫌 ，亦屬得撤銷，而非無效，原處分逕指原告依系爭建照施工 之建物為違建，命為停工，顯有違誤等語。
二、被告則以：原告現於系爭土地施工建物顯非59年12月31日鶯 歌鎮都市計畫實施前存在之建築物，係原建物全部拆除後新 建，並非改建、增建，原不屬鶯歌鎮公所依系爭辦法所授權 得核發整建執照權限範圍，鶯歌鎮公所核發系爭「新建」建 照行為逾越被告委任之事務權限，依行政程序法第111 條第
6 款規定，為無效之行政處分，原告現有建物為違章建築， 依建築法第25條第1 項規定，應予拆除，原處分命其停工， 並無違法云云，資為抗辯。
三、原告所有系爭建物，前因被告為拓寬重慶街街道而部分徵收 拆除，於95年2 月27日經向鶯歌鎮公所就系爭建物剩餘基地 提出就地整建申請，經該公所於於95年4 月6 日核發系爭建 照，嗣被告逕認原告依系爭建照施工之現有建物為違章建築 ，乃以原處分通知原告現有建物係屬程序違建，應立即停工 ，30日內至被告補行申請建造執照等情，為兩造所不爭執， 並有系爭建照及原處分等件影本在卷為憑。綜上兩造爭執， 被告指原告現有建物為違章建築，無非以鶯歌鎮公所核發系 爭建照，有行政程序法第111 條第6 款逾越事務權限之事由 ，乃無效行政處分為其前提，是故，本案之爭點厥為鶯歌鎮 公所核發系爭建照是否為無效之行政處分，茲論述如下： ㈠按行政處分是否有所謂「無效」之問題，不僅屬於法規適用 之技術層次之事項，尚涉及意識形態因素。蓋法律上所謂無 效，係指自始、當然、確定無效，行政處分為一種國家行為 ，是否可與私人之法律行為等同看待，在法制上承認有所謂 無效行政處分存在，理論上素有爭執。有基於國家權威之自 我確信者，認為即使為違法行政處分，原則上仍屬有效，僅 在瑕疵明顯之例外情形承認行政處分之無效，此為「明顯說 」；有基於保障法律秩序之安定及維護交易安全者，以瑕疵 是否重大為判別無效之標準，認行政處分罹有特別重大之瑕 疵，不能據以建立該行政處分正確性之信賴保護時無效，此 為「重大說」。我國行政程序法第111 條除於第1 款至第6 款，分別例示具體之無效原因外，並於第7 款，以「其他具 有重大明顯之瑕疵者」概括其餘，足見係採「明顯說」理論 。是依體系解釋而論，行政程序法第111 條第6 款後段所謂 缺乏事務權限者，行政處分無效之意涵，應限縮於欠缺事務 管轄權重大明顯之情事，諸如違背權力分立等憲法層次之權 限劃分基本原則︰由議會代替行政機關作成處分行為，或如 教育行政機關核發建築執照、由衛生行政機關發給駕駛執照 等等，任何人一望即知，已達重大明顯程度，方屬無效。 ㈡第按，建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機 關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除，固 為建築法第25條第1 項前段所明定。又「非縣（局）政府所 在地之鄉、鎮，適用本法之地區，非供公眾使用之建築物或 雜項工程，得委由鄉、鎮（縣轄市）公所依規定核發執照。 鄉、鎮（縣轄市）公所核發執照，應每半年會報縣（局）政 府備案。」「（第1 項）左列各款經直轄市、縣（市）主管
建築機關許可者，得不適用本法全部或一部之規定︰……五 、興闢公共設施，在拆除剩餘建築基地內依規定期限改建或 增建之建築物。……（第2 項）前項建築物之許可程序，施 工及使用等事項之管理，得於建築管理規則中定之。」「直 轄市、縣（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規 則，報經內政部核定後實施。」復為同法第27條、第99條第 1 項第5 款、第2 項及第101 條所規定，被告依此授權，於 95年4 月19日公告發布「臺北縣興闢公共設施拆除剩餘建築 基地內建築物改建增建辦法」第2 條第1 項、第3 項規定： 「（第1 項）興闢公共設施拆除剩餘建築基地（以下簡稱剩 餘基地）內合法建築物之改建、增建應向臺北縣政府申請建 造執照；於完工後，應申請本府核發使用執照。……（第3 項）本府辦理前二項業務，得依本法第二十七條規定委由鄉 （鎮、市）公所辦理。」依上開法令規定以觀，被告其實並 非依行政程序法第15條第1 項規定，委任鶯歌鎮公所就建築 法主管事項行使公權力，鶯歌鎮公所核發剩餘基地內合法建 築物之改建、增建執照，不過係受被告委託辦理行政事務， 亦即，有權核發所謂「剩餘基地內合法建築物改建、增建執 照」者仍係被告，被告並未將權限移轉，鶯歌鎮公所核發改 建、增建執照之行為，無非為被告手足，其主體仍為被告， 此由系爭建照文號為︰「95鶯就整建字第003 號．95北縣鶯 建字第0950003234號」，係採鶯歌鎮公所、被告雙文號制即 可推知。易言之，系爭建照之核發機關形式上雖為鶯歌鎮公 所具名，核其實際，應認係被告所核發，僅係由鶯歌鎮公所 為行政事務之處理而已。
㈢經查，系爭建照係鶯歌鎮公所依原告申請所核發，建照所載 建築地點、各層面積、工作物概要等，悉與原告申請書所載 相符，且形式要件具備，此有卷附申請書、系爭建照等件影 本可憑。而系爭建照係經鶯歌鎮公所派員現場勘查，依據系 爭辦法而核發等節，復據證人丙○○即辦理現場勘查之鶯歌 鎮公所土木技士到庭證述在案。是依系爭建照之形式外觀而 論，並無重大明顯瑕疵；就其內容而論，該建照建造類別上 記載為「新建」，並非「增建、改建」，與鶯歌鎮公所依系 爭辦法受委託辦理之事項為核發「剩餘基地內合法建築物改 建、增建執照」有別，然系爭建照核發機關其實為被告，並 非鶯歌鎮公所，已如前述，被告既為有權核發新建執照之主 管機關，實難謂系爭建照有何違背事務管轄之處。縱令採取 形式主義，認系爭建照所蓋關防為鶯歌鎮公所，而非被告， 即認系爭建照之處分機關係鶯歌鎮公所，核發「剩餘基地內 合法建築物新建建築執照」，與系爭辦法委託辦理之核發「
剩餘基地內合法建築物增建、改建建築執照」事項有所不同 ，其歧異之處，於主管機關主其事者尚且未便分曉，逾越權 限與否尚且不明，豈能將此不利歸諸於人民，揆諸前揭說明 ，系爭建照之核發縱有瑕疵，此瑕疵亦顯然並非「重大明顯 」，並無行政程序法第111 條第6 款之事由，縱被告認系爭 建照之核發有違法之處，亦不過應予撤銷（且應由其撤銷） ，非得逕認為無效。
四、綜上，系爭建照之核發並無無效之事由，其存續力隨送達而 發生，就其內容對相對人、關係人及原處分機關均發生拘束 力。是以，被告逕以原告依系爭建照施工之現有建物屬未經 取得建造執照而擅自建造之建築物，而依建築法第25條規定 ，以原處分通知原告應立即停工，並於30日內至被告補行申 請建造執照云云，自屬無據，訴願決定就此未予究明，亦有 違誤，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 3 月 11 日 臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華
法 官 楊得君
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 98 年 3 月 11 日 書記官 徐子嵐