最高法院民事判決 九十八年度台上字第五四七號
上 訴 人 甲 ○ ○
52號
甲 丑 ○
819號5樓
乙 ○ ○
7號2樓
丙 ○ ○
丁 ○ ○
之1
林 俊
戊○○○
己 ○ ○
庚 ○ ○
辛 ○ ○
黃 孟 嬌（即謝財德之承受人）
謝 文 博（同上）
謝 文 郡（同上）
壬 ○ ○
癸 ○ ○（原名呂秋月）
張 綺 珉（即張寶玉）
子 ○ ○
丑 ○ ○
寅 ○ ○
卯 ○ ○
2樓
辰 ○ ○
4樓
巳 ○ ○
午 ○ ○
15號
王 橞 雯（即王詩涵）
未○○○
申 ○ ○
酉 ○ ○
戌 ○ ○
亥 ○ ○
天 ○ ○
地 ○ ○
宇 ○ ○
宙 ○ ○
玄 ○ ○
黃 ○ ○
Ａ ○ ○
Ｂ ○ ○
Ｃ ○ ○
Ｄ ○ ○
Ｅ ○ ○（原名蔡美秀）
Ｆ ○ ○
Ｇ ○ ○
Ｈ ○ ○
Ｉ ○ ○
Ｊ ○ ○
Ｋ ○ ○
Ｌ ○ ○
Ｍ ○ ○
Ｎ ○ ○
Ｏ ○ ○
Ｐ ○ ○
Ｑ ○ ○
蔡 佩 樺（即蔡春桃）
Ｒ ○ ○
Ｓ ○ ○
Ｔ ○ ○
Ｕ ○ ○
Ｖ ○ ○
Ｗ ○ ○
Ｘ ○ ○
Ｙ ○ ○（原名熊曾菊）
Ｚ ○ ○
ａ○○○
ｂ ○ ○
ｃ ○ ○
ｄ ○ ○
ｅ ○ ○
ｆ ○ ○
ｇ ○ ○
ｈ ○ ○
ｉ ○ ○
ｊ ○ ○
ｋ ○ ○
ｌ ○ ○
ｍ ○ ○
ｏ ○ ○
ｎ ○
游 子 駖（即游靜莉）
ｐ ○ ○
ｑ ○ ○
ｒ ○ ○
廖 玉 姮（即廖秀治）
ｓ ○ ○
ｔ ○ ○
ｕ ○ ○
ｖ ○ ○
ｗ ○ ○
ｘ ○ ○
ｙ ○ ○
ｚ ○ ○
甲 甲 ○
甲 乙 ○
甲 丙 ○
甲 丁 ○
甲 戊 ○
甲 己 ○
甲 庚 ○
甲 辛 ○
甲 壬 ○
甲 癸 ○
甲 子 ○
甲 寅 ○
甲 卯 ○
甲 辰 ○
甲 巳 ○
甲 午 ○（原名張美鳳）
甲 未 ○
甲 申 ○
甲 酉 ○
甲 戌 ○
甲 亥 ○
甲 天 ○
甲 地 ○
甲 宇 ○
甲 宙 ○
甲 玄 ○
羅 桂
甲 黃 ○
甲 Ａ ○
甲 Ｂ ○
甲 Ｃ ○
甲 Ｄ ○
甲 Ｅ ○
甲 Ｆ ○
甲 Ｇ ○
甲 Ｈ ○
甲 Ｉ ○
甲 Ｊ ○
甲 Ｋ ○
甲 Ｌ ○
甲 Ｍ ○
甲 Ｎ ○
甲 Ｏ ○
甲 Ｐ ○
甲 Ｑ ○
陳 瑞 彬（即陳志偉）
甲 Ｒ ○（即楊登發之承受訴訟人）
甲 Ｓ ○
之4號之2
甲 Ｔ ○
甲 Ｕ ○
甲 Ｖ ○
甲 Ｗ ○
甲 Ｘ ○
甲 Ｙ ○
甲 Ｚ ○
甲 ａ ○
甲 ｂ ○
甲 ｃ ○
甲 ｄ ○
甲 ｅ ○
甲 ｆ ○
甲 ｇ ○
甲 ｈ ○
甲 ｉ ○
甲 ｊ ○
甲 ｋ ○
甲 ｌ ○
甲 ｍ ○
甲 ｎ ○
甲 ｏ ○
甲 ｐ ○
甲 ｑ ○
甲 ｒ ○
甲 ｓ ○
甲 ｔ ○
甲 ｕ ○
甲 ｖ ○
甲 ｗ ○
甲 ｘ ○
甲 ｙ ○
甲ｚ○○
乙 甲 ○
乙 乙 ○
乙 丙 ○
乙 丁 ○
乙 戊 ○
乙 己 ○
乙 庚 ○
乙 辛 ○
乙 壬 ○（原名劉玉琴）
乙 癸 ○
乙 子 ○
乙 丑 ○
乙 寅 ○
乙 辛 ○
乙 卯 ○
乙 辰 ○
乙 巳 ○
乙 午 ○
乙 未 ○
乙 申 ○
乙 酉 ○
乙 戌 ○
共 同
訴訟代理人 陳盈壽律師
甲Ｒ○律師
被 上訴 人 台中縣政府
法定代理人 乙 亥 ○
訴訟代理人 蔡壽男律師
王文聖律師
上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國九十七年
九月二十四日台灣高等法院台中分院第二審更審判決（九十六年
度重上國更㈠字第一號），提起上訴，本院判決如下：
主 文
原判決除假執行部分外廢棄，發回台灣高等法院台中分院。 理 由
本件上訴人主張：坐落台中縣太平市○○段第二五四之一○地號、二五四之一一地號、二五四之三五地號、二五四之四二地號、二五四之四四地號、五八○地號、五九一地號土地（下稱系爭土地）於民國八十年間由訴外人林宏宗所有之宏總集團規劃興建Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ四棟共三百四十五戶之宏總（十七）期生活公園住宅大樓（下稱系爭建物），再由宏總集團之關係企業宏總建設股份有限公司（下稱宏總公司）申請建築執照並為建案之起造人；同時由宏總集團之關係企業宏統營造股份有限公司（下稱宏統公司）為承攬營造廠，伊均係購買系爭建物之所有權人或其繼承人，各所有之建物位置、面積如原判決附表所示（下稱附表）。又系爭建物經歷八十八年九月二十一日集集大地震時（下稱九二一大地震），Ａ棟當場倒塌，造成多人死傷；至Ｂ、Ｃ、Ｄ三棟，則受損嚴重而全數拆除。是被上訴人所屬公務員未盡督導職責，審查設計圖說時，漏未查明設計圖說之缺失；且自始即未依建築法第五十六條第一項規定，採行隨時勘驗抽查等配套措施，發現建商違背建築技術成規，未按原設計圖施作，竟仍核發建築執照、使用執照，致使伊等誤信該建案為經被上訴人機關查核通過之合法可靠建物，被上訴人所屬公務員怠於執行職務已至為顯然，自具有故意或過失之責。又本件損害發生之直接原因固為地震，然造成伊屋毀之結果，卻係因被上訴人公務員怠於執行職務，放任建商偷工減料並違背建築技術成規及未按圖施作而致。從而本件損害之發生與被上訴人所屬機關公務員怠於執行職務之不作為間，即有相當因果關係。又系爭建物之監造人石鐵錚乃係基於建築法第五十六條規定之直接授權實施屬公權力行使之勘驗行為，其於實施勘驗時，應屬受委託行使公權力之人，並視同主管建築
機關之公務員。而依其於台灣台中地方法院（下稱台中地院）刑事庭八十九年度訴字第一五三二號過失致死等案件審理中之陳稱，足認其確未於各層樓板或屋頂配筋完畢澆置混凝土前，前往施工現場勘驗配筋，始會發生至現場查核時模板已封，致無法核對是否與設計圖說相符之情事，致使該工程得以在有上揭與圖說不符之嚴重缺失下仍能繼續施工，並進而使起造人宏總公司矇混取得使用執照，視同被上訴人公務員之系爭建物監造人石鐵錚建築師，在實施受委託行使公權力之勘驗行為時，確有怠於執行勘驗義務之重大過失。足見石鐵錚怠於執行職務之過失與系爭建物倒塌受損間，應有相當因果關係存在，被上訴人自應對系爭建物之所有權人負國家賠償責任，爰依國家賠償法第二條及第四條第一項後段規定，各請求被上訴人賠償如第一審判決附表判准金額欄所示金額之判決。（上訴人逾此範圍之請求業據第一審判決其敗訴，未據其聲明不服，已告確定。）
被上訴人則以：據內政部營建署九十二年八月六日營署建管字第○九二○○四五二五九號函文，業已明白表示設計圖說係屬設計建築師簽證項目，並非主管建築機關受理建造執照申請時，所應審核之範圍；且依國立中興大學九十二年九月二十四日函文，系爭建物之設計圖說亦無缺失；又參以工程會九十四年九月二十五日之鑑定書，亦無法判定設計圖說之缺失與標的物受損是否有相當因果關係，是伊所屬機關核發建造執照，並無任何缺失。又按內政部依建築法第三十四條第三項規定製定之建造執照審查表、及建造執照設計建築師簽證負責項目表觀之，關於建造執照之審查，建管單位與建築師各就其業務範圍及專業各有所職司，而伊於核發系爭建物之建造執照時，既僅就上開形式事項審查是否符合，於系爭建物未施工且至實地勘驗前，尚難發現系爭建物有施工之缺陷及未依建築技術成規、設計圖施工等情，足證伊所屬公務員核發建造執照時，並無故意或過失可言，且非導致系爭建物倒塌造成傷亡之原因。又依建築法第五十六條及第五十八條之規定，建築工程必須勘驗部分，係採報備制，施工勘驗之義務人乃承造人及監造人，伊僅係監督機關，並非施工勘驗之義務人，又因人員不足僅負抽驗之責，未抽查勘驗之因與承造人有無偷工減料之結果間實難認有必然之關係，即難認其間有相當因果關係存在。又查系爭建物倒塌之鑑定報告及起訴書中，均認為鋼筋搭接未依規定錯開及箍筋不符規定施作，均屬施工不良、未按圖施工等偷工減料行為所致，依建築法第十三條、第二十六條、第五十六條、第六十條及建築師法第十九條等均明文規定係屬建築師及專業工業技師應負之責任。惟施工過程中，建築師、專業工業技師及監工並未負起應有之監造責任，而實際監督施工之現場工業技師及監工人員，對於承造人偷工減料，未按圖施作之行為，均
疏未注意，且作不實之勘驗認定，以致矇混取得使用執照；且系爭建物之所以在九二一大地震時倒塌，主要在於第一至三樓鋼筋配筋問題，四樓以上則無此問題，於系爭房屋建造之時，並無接獲民眾檢舉或其他訊息，得以預知（或可得稍加懷疑）該建造個案之鋼筋配筋有任何未依圖施工之情事，既無人民權益所受侵害之危險已非常迫切，公務員對於損害之發生係可得預見之情形，如何期待公務員對二、三樓之配筋，逐一加以勘驗不可，而四樓以上，因無違反建築成規有未按圖施工之情形，縱未加勘驗，亦無不可，如何能謂伊公務員怠於執行職務？又監察院上揭函之調查意見，就伊部分，雖提及伊機關未依建築法第五十六條規定，採行隨時勘驗抽查等配套措施以嚇阻不法，作法顯非周延，惟建築法第五十六條既規定主管機關得隨時勘驗之，與釋字第四六九號解釋所謂該主管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地之要件，尚屬有間。再者，本件監造人石鐵錚於執行系爭建物之設計、監造事宜，乃緣於其與宏總公司簽訂委任契約書而來，並非基於法律、法規命令、行政處分或行政契約而執行該等設計、監造事宜，則其顯非國家賠償法第四條所謂受託行使公權力之人等語，資為抗辯。
原審廢棄第一審所為上訴人勝訴部分之判決，改判駁回其訴，無非以：系爭建物在設計、施工過程中，是否符合建築技術規則，有無符合原設計圖說等缺失，其倒塌並與九二一大地震強烈之地震力交互作用之關係，前後計有中興大學土木系、土木技師公會、行政院公共工程委員會（以下簡稱工程會）等三個鑑定單位鑑定在卷，有鑑定報告三紙可證，其中工程會所認系爭建物存有「未規定柱筋之搭接位置及搭接長度」乙項缺失一節，則與中興大學鑑定認該缺失不成立不合，而土木技師公會則無法判定，據此，系爭建物是否存有上開設計圖上缺失，尚有疑義。至施工部分，其地下室高度增加一公尺，對地上物結構安全之影響甚微，與建築物之受損應無相當因果關係。系爭建物於施工過程中，主結構鋼筋數量、配置、搭接未符合原設計圖說或建築技術規則等，與九二一大地震之地震力交互作用，共同導致系爭建物之受損。再者，工程會於八十九年初次鑑定所認設計圖說之五項瑕疵，非僅為中興大學土木系鑑定書所否認，其後該工程會亦自行推翻首次認定，謂僅其中未規定柱筋之搭接位置及長度，致施工者無所依據一項缺失存在，自難認系爭建物之設計圖確有工程會所述之上開之瑕疵。另當時之被上訴人所為審查系爭圖說之人員廖邦義，亦具有建築法第三十四條第二項之設計圖審查人員資格，已據其証述在卷，復為兩造所自認。又按內政部依建築法第三十四條第三項規定製定之建造執照審查表、建造執照設計建築師簽証負責項目表及台中縣政府八十年一六五一○四號建造卷宗所附之建
造執照審查表、建造執照設計建築師簽証負責項目表觀之，建管單位核發建造執照之審查項目為：土地及房屋權狀証明文件是否齊全，基地、建築線、用途等事項是否符合都市計劃規定；建築師資格是否符合規定等事項。而由設計建築師簽証負責項目表，則有申請建造類別、構造類別、承重牆、分間牆厚度、水電設備等結構設備之規範項目，足見依建築法第三十四條規定關於建造執照之審查，建管單位與建築師各就其業務範圍及專業各有所職司，而被上訴人於核發系爭建物之建造執照時，既僅就上開形式事項審查是否符合，於系爭建物未施工且至實地勘驗前，尚難發現系爭建物有施工之缺陷、及未依建築技術成規、設計圖施工等情，足證被上訴人所屬公務員核發建造執照時，並無故意或過失可言，且非導致系爭建物倒塌造成傷亡之原因。按國家賠償責任，係以公務員於執行職務行使公權力時，有故意或過失不法侵害人民自由或權利之行為，且與損害之發生有相當因果關係為要件。苟有此行為，按諸一般情形不適於發生此項損害，即無相當因果關係，又行為與行為後所生之條件相競合而生結果，二者倘無必然結合之可能，行為與結果，亦無相當因果關係可言。上訴人固指依建築法第五十八條規定，被上訴人所屬建管人員有到場勘驗之必要，其竟未為，顯有怠於執行職務。惟為被上訴人否認該義務存在。查系爭建物於八十年九月五日取得建造執照，八十二年十月二十日取得使用執照，有建造執照可稽。而建築法於七十三年十二月七日修正，依修正後之規定，建築工程除有建築法第五十八條規定情形外，承造人會同監造人按時申報後，即可繼續施工，並非須待主管建築機關勘驗合格，方得繼續施工，再對照建築法第五十八條及第六十一條規定及內政部營建署函覆內容以觀，建築法第五十六條有關主管建築機關於建築施工過程得隨時勘驗之規定，非屬主管建築機關之作為義務。上訴人復未舉証証明系爭建物施工過程中有建築法第五十八條所列之情形，從而被上訴人縱未派員至現場進行勘驗，亦難認有怠於執行職務情事。系爭建物承造人會同監造人按時申報後，已得繼續施工，被上訴人縱事後派員至現場勘驗，未必能發覺前述偷工減料及違反建築成規情事，而系爭建物竣工後，被上訴人依建築法第七十條第一項規定，查驗主要構造、室內隔間及建築物主要設備等與設計圖樣相符者，即應核發使用執照，被上訴人查核建物構造、隔間及設備是否與設計圖樣相符時，無從勘查得知建商有無偷工減料及違反建築成規，足見其所屬建管單位，於系爭建物施工過程中未至現場勘驗及系爭建物完工後，審查使用執照核發前已勘驗一節，並非造成廠商偷工減料及違反建築成規之原因，與上訴人所受損害間難認有因果關係存在。又若欲將公權力委託予「外部」之私人，則亦須依法以公權力之手段始得為之，諸如法律、法規命
令、行政處分或行政契約等，且其執行受託之公權力時所適用之法源須係屬行政作用法之範疇，而非私法契約，否則即非所謂之「依法令從事於公務之人員」，而僅為履行私法上契約義務（如承攬契約、委任契約等之契約當事人而已。而建築師受委託辦理建築物之監造時，依建築師法規定，是建築師執行其受託業務時，有關設計監造等，均應遵守建築師法相關規定，此自為建築師所應遵守與履行之義務，更非權利或公權力之行使，故不發生所謂之委託行使公權力之結果。又如前所述，建築工程中必需勘驗部分，應由主管建築機關於核定建築計畫時，指定由承造人按時申報勘驗合格後方得繼續施工，主管建築機關得隨時勘驗之。而建築工程在鋼筋混凝土構造及加強磚造各層樓板或屋頂配筋完畢，澆置混凝土前必須勘驗配筋，並由承造人會同監造人勘驗，申報勘驗之文件應經承造人會同監造人查核簽章後於該階段工程施工前送達當地主管建築機關次日方得繼續施工。由建築法第五十六條第一項、台灣省建築管理規則第二十八條第一項第三款、第三項所可知，上開規定，旨在督促監造人之建築師應善盡其監造之法定責任，而非由政府機關授權或委託監造人之建築師獨立行使公權力至明。且依上開規定可知，「指定」之權力係由主管機關行使，而承造人及監造人則「須按時申報」。建築師作為監造人之角色，其受聘並依法執行監造之行為，依法自須受主管建築機關之監督。系爭建物之監造人即建築師既係受建物起造人宏總公司之委託，擔任系爭建物之設計及監造工作，則其所為之監造工作，既載明含使承包商按圖說施工，其與起造人間委託契約中自含必須勘驗項目所為之勘驗行為，有石鐵錚建築師與起造人宏總公司之契約附卷足稽。則本件監造人之勘驗行為自非受被上訴人之委託，應屬履行義務性質之監造行為，並非公權力之行使，此與主管機關之「勘驗」乃屬典型監督性質，屬於公權力之行使，二者「勘驗」用語雖同，但性質明顯不同。況依修正之建築法第五十六條意旨，並非將主管建築機關關於建築工程之勘驗行為，委託監造人代為實施，故監造人並非受託行使公權力之人，縱監造人於系爭建築物施工過程中之放樣、配筋、基礎、鋼筋、屋架施工前後等，有怠於執行勘驗、查核之職務上行為，亦非行使公權力委託之職務，亦無國家賠償法第四條規定適用之問題。從而，上訴人依國家賠償法第二條第二項後段及第四條第一項後段規定，請求被上訴人賠償如第一審判決附表判准金額欄所示之金額，為無理由，不應准許等詞，為其判斷之基礎。惟查原判決以系爭建物建造執照之核發，被上訴人工務局人員並無實質審核設計圖說義務，施工期間亦無必須到場勘驗義務，上訴人所受損害與被上訴人所屬人員是否勘驗無因果關係。又建築師石鐵錚，固為系爭建物之監造人，惟其監造行為，乃建商宏總
公司之委任契約行為，非公權力之行使，更非受委託行使公權力之人，要難視同被上訴人機關之公務員，而為上訴人不利之認定。但按建築法之立法宗旨，於同法第一條明定，為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻而制定，依其立法目的，非屬單純之建築行政管理，兼有公共安全維護之保護他人法律目的。又同法第三十四條第一項固僅規定，主管建築機關審查或鑑定建築物工程圖樣及說明書，應就規定項目為之，而該規定項目係由內政部定之，內政部所定之項目究為何，原審僅引台中縣政府八十年一六五一○四號建造卷宗所附之建造執照審查表、建造執照設計建築師簽証負責項目表，做為論斷之依據，認為建管單位核發建造執照之審查項目為：土地及房屋權狀証明文件是否齊全，基地、建築線、用途等事項是否符合都市計劃規定；建築師資格是否符合規定等事項，未見其直接以內政部核定之項目做為基礎，即有判決不備理由之違法。再依同年有效之建築法第三十四條之一第一項規定，起造人於申請建造執照前，得先列舉建築有關事項，並檢附圖樣，繳納費用，申請直轄市、縣（市）主管建築機關預為審查；審查時應特重建築結構之安全。既係應特別注重結構安全，自當就系爭建物之預審項目為是否符合安全目的之審查，而非僅為形式審查而已，本院前次發回意旨就此業已指明，原審就系爭建物之申請建造執照，有無預審程序？且預審之項目，依同條第三項規定，由中央主管建築機關定之，預審項目為何？均未見原判決於判決理由項下說明，即認預審項目，亦係形式審查，自有未合。又原審就系爭建物是否存有「未規定柱筋之搭接位置及搭接長度」乙項缺失，因中興大學土木系，土木技師公會及工程會等三個鑑定單位之鑑定結果不同，認尚有疑義，然此項疑義究係指設計圖說，抑或指系爭建物存有該缺失？攸關被上訴人應否負賠償責任之問題。原審竟未進一步詳予查明認定，亦有可議。上訴論旨，指摘原判決不當，求予廢棄，非無理由。
據上論結，本件上訴為有理由。依民事訴訟法第四百七十七條第一項、第四百七十八條第二項，判決如主文。
中 華 民 國 九十八 年 三 月 二十六 日 最高法院民事第五庭
審判長法官 劉 延 村
法官 許 澍 林
法官 黃 秀 得
法官 許 正 順
法官 魏 大 喨
本件正本證明與原本無異
書 記 官
中 華 民 國 九十八 年 四 月 七 日 v