臺灣高等法院民事判決 97年度重上字第355號
上 訴 人 壬○○
巳○○
辰○○
辛○○
己○○
庚○○
寅○○
卯○○
癸○○
乙○○
共 同
訴訟代理人 羅秉成律師
戴愛芬律師
被 上訴人 新竹地方法院檢察署
法定代理人 丙○○
訴訟代理人 甲○○
戊○○
丁○○
被 上訴人 國立台灣科技大學
法定代理人 子○○
被 上訴人 新竹縣政府
法定代理人 丑○○
上 列二人
共 同
訴訟代理人 午○○ 住同上
唐琪瑤律師
上 列一人
複 代理人 唐行深律師
上列當事人間租佃爭議事件，上訴人對於中華民國97年6月13日
臺灣新竹地方法院96年度重訴字第34號第一審判決提起上訴，本
院於98年4月21日言詞辯論終結，判決如下：
主 文
上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、本件訴訟標的價額未逾新台幣（以下同）50萬元，原審行通 常訴訟程而為判決，上訴人提起上訴，本院爰依適用簡易訴 訟事件第二審程序之規定行之（民事訴訟法第451條之1第1
、3項參照）。
二、本件被上訴人新竹地方法院檢察署 (下稱新竹地檢署 )之法 定代理人已由吳慎志變更為丙○○，茲據丙○○具狀聲明承 受訴訟 (見本院卷第56至57頁 )，經核並無不合，應予准許 ，合先敘明。
貳、實體方面：
一、上訴人起訴主張：上訴人巳○○、辰○○、鄭秋月【民國（ 下同）94年2月14日死亡，由辛○○、己○○、庚○○等3人 繼承】、寅○○、卯○○之父親鄭坤城（89年10月31日死亡 ，下稱上訴人巳○○等之被繼承人) 及上訴人壬○○、癸○ ○、乙○○分別於50餘年起向被上訴人新竹縣政府承租頭前 溪北岸【即坐落新竹縣竹北市○○段461、462、462-1 地號 土地如附圖所示編號5、6、1-1、1- 2、2、4-1、7、8 部分 】河川公地開墾耕作，每年均如期向被上訴人新竹縣政府繳 納租金，並無遲延。嗣於75年間被上訴人新竹縣政府將前開 耕地劃出河川區域外，而為浮覆地，屬一般土地，新竹縣政 府仍按例每年兩期繼續收取河川公地使用費，直至79年下期 自行停止，惟伊等仍繼續耕作，被上訴人新竹縣政府並未為 反對之表示，已成立不定期租賃。又前開土地現登記管理者 分別為被上訴人新竹地檢署、國立台灣科技大學 (下稱台灣 科技大學 )及新竹縣政府，前開耕地租賃關係對於伊等應繼 續存在，惟為被上訴人否認等情。爰求為確認㈠上訴人壬○ ○與被上訴人新竹地檢署間就新竹縣竹北市○○段461 地號 (下稱系爭461地號)土地上如附圖所示編號1-1部分面積0.83 2032公頃不定期耕地租賃關係存在。㈡上訴人巳○○、辰○ ○、辛○○、己○○、庚○○、寅○○、卯○○ (下稱巳○ ○等7 人)與被上訴人新竹地檢署間就系爭461地號土地上如 附圖所示編號5 部分面積0.166772公頃不定期耕地租賃關係 存在。㈢上訴人壬○○與被上訴人台灣科技大學間就新竹縣 竹北市○○段462地號 (下稱系爭462地號 )土地上如附圖所 示編號1-2 部分面積0.036792公頃不定期耕地租賃關係存在 。㈣上訴人癸○○與被上訴人台灣科技大學間就系爭462 地 號土地上如附圖所示編號2 部分面積0.516934公頃不定期耕 地租賃關係存在。㈤上訴人乙○○與被上訴人台灣科技大學 間就系爭462地號土地上如附圖所示編號4-1部分面積0.2641 07公頃不定期耕地租賃關係存在。㈥上訴人巳○○等7 人與 被上訴人台灣科技大學間就系爭462 地號土地上如附圖所示 編號6 部分面積0.511484公頃不定期耕地租賃關係存在。㈦ 上訴人乙○○與被上訴人新竹縣政府間就新竹縣竹北市○○ 段462-1地號 (下稱系爭462-1地號)土地上如附圖所示編號7
部分面積0.231806公頃不定期耕地租賃關係存在。㈧上訴人 乙○○與被上訴人新竹縣政府間就系爭462-1 地號土地上如 附圖所示編號8 部分面積0.121099公頃不定期耕地租賃關係 存在之判決。
二、被上訴人新竹縣政府、台灣科技大學則以：系爭461、462、 462-1地號土地於55年間劃為河川公地 ，被上訴人新竹縣政 府基於河川管理機關之地位許可上訴人等 (或其被繼承人 ) 使用系爭土地，並依河川管理規則之規定收取使用費，性質 上並非私法上租賃契約之租金，兩造間就系爭462、462-1地 號土地，並無不定期耕地租賃關係。更何況，系爭461、462 、462-1 地號土地於95年3月1日業經被上訴人新竹縣政府公 告徵收，並於94年5月24日及95年2月27日無償撥用登記予被 上訴人新竹地檢署及台灣科技大學，且因徵收係屬公法上之 行為，上訴人殊無可能於該土地續為耕作，上訴人主張確認 租賃關係存在，顯無確認實益等語，資為抗辯。 被上訴人新竹地檢署則以：上訴人乙○○及上訴人巳○○等 之被繼承人鄭坤城等於50餘年起，在頭前溪北岸開墾耕作之 公有土地，與上訴人及其被繼承人等於55年間經被上訴人新 竹縣政府許可使用之河川公地不同。伊與上訴人壬○○、巳 ○○等7人間就系爭461地號土地並無不定期耕地租賃關係等 語，資為抗辯。
三、原審判決駁回上訴人之請求（按原審對㈦確認上訴人乙○○ 與被上訴人新竹縣政府間就系爭462-1 地號土地上如附圖所 示編號7 部分面積0.231806公頃不定期耕地租賃關係存在部 分漏未判決），上訴人不服，提起上訴，並聲明：㈠原判決 廢棄。㈡確認上訴人壬○○與被上訴人新竹地檢署間就系爭 461地號土地上如附圖所示編號1-1部分面積0.832032公頃不 定期耕地租賃關係存在。㈢確認上訴人巳○○等7 人與被上 訴人新竹地檢署間就系爭461地號土地上如附圖所示編號5部 分面積0.166772公頃不定期耕地租賃關係存在。㈣確認上訴 人壬○○與被上訴人台灣科技大學間就系爭462 地號土地上 如附圖所示編號1-2 部分面積0.036792公頃不定期耕地租賃 關係存在。㈤確認上訴人癸○○與被上訴人台灣科技大學間 就系爭462地號土地上如附圖所示編號2部分面積0.516934公 頃不定期耕地租賃關係存在。㈥確認上訴人乙○○與被上訴 人台灣科技大學間就系爭462地號土地上如附圖所示編號4-1 部分面積0.264107公頃不定期耕地租賃關係存在。㈦確認上 訴人巳○○等7人與被上訴人台灣科技大學間就系爭462地號 土地上如附圖所示編號6 部分面積0.511484公頃不定期耕地 租賃關係存在。㈧確認上訴人乙○○與被上訴人新竹縣政府
間就系爭462-1地號土地上如附圖所示編號8部分面積0.1210 99公頃不定期耕地租賃關係存在。㈨確認上訴人乙○○與被 上訴人新竹縣政府間就系爭462-1地號土地如附圖所示編號7 部分面積0.231806公頃不定期耕地租賃關係存在。 被上訴人答辯聲明：上訴駁回。
四、兩造不爭執之事實：
㈠上訴人巳○○等之被繼承人及上訴人壬○○、癸○○、乙○ ○分別於50餘年起於頭前溪北岸如附圖所示編號1-1、1-2、 5、6、2、4-1、7、8等地開墾耕作。其中上訴人乙○○曾於 51年及52年上期繳納「公有土地繳納代金地租」，52年下期 起即因葛樂禮颱風埋沒土地後未再繳納；55年劃入頭前溪河 川區域後，開始繳納「河川公地使用費」至79年下期為止； 其餘上訴人則只繳納「河川公地使用費」至79年下期為止（ 被上訴人新竹縣政府至79年下期停止徵收河川公地使用費） 。被上訴人新竹縣政府於80年8月16日通知終止河川使用許 可後，上訴人即未再繳納任何金錢；上訴人繼續耕作迄今。 ㈡被上訴人新竹縣政府因興建堤防之需，於75年5 月24日以府 建水字第147936號函公告將上訴人耕作之系爭土地劃出河川 區域外。
㈢系爭462、462-1(此地號為94年10月27日自462地號分割增加 )地號土地於73年5月29日登記使用分區為「特定農業區」， 使用地類別為「農牧用地」。
㈣前開土地現已登記為新竹縣竹北市○○段461地號、462地號 及462-1 地號，管理者分別為被上訴人新竹地檢署、台灣科 技大學及新竹縣政府。
㈤依據「新竹縣竹北鄉52年公有土地 (河川地 )地租實物繳納 清冊」所載，上訴人乙○○、訴外人鄭坤城於52年上期有繳 納地租實物。
㈥上訴人癸○○所耕作系爭462 地號部分土地，於92年間興辦 「高鐵站區○○道路系統改善計畫新竹站頭前溪北岸河濱公 路西段工程」已領取使用面積547平方公尺之3分之1 地價補 償費511,559元；上訴人乙○○所耕作系爭461地號部分土地 ，於94年間被上訴人新竹地檢署因無償撥用取得遷建用地時 ，上訴人乙○○已依據國有耕地租賃契約書領取1248平方公 尺之3分之1地價補償費1,664,000元，地上物補償費352,242 元，合計2,016,242元。
五、上訴人前後使用面積並不相符，難認係使用相同土地： ㈠依上訴人乙○○於原審提出其於51、52年間，向被上訴人新 竹縣政府繳納之公有耕地租金收據聯單 (見原審卷㈡第81-8 3頁）及公有土地地租實物繳納清冊 (見原審卷㈠第233頁）
記載，上訴人乙○○（上開單據誤記為田榮塗）耕作面積為 0.8145平方公尺，嗣被上訴人新竹縣政府許可使用之土地， 依上訴人乙○○提出之55年上、下期河川公地使用費面積為 0.2735公頃，56年-58年上期為0.2735公頃，59年-60年為0. 1850公頃，63年上期為0.3355公頃，70年下期為0.3030公頃 ，73年下期至79年下期為0.0835公頃（見原審卷㈡第84-111 頁）；另依上開公有土地地租實物繳納清冊記載，上訴人巳 ○○等之被繼承人鄭坤城於52年間承租面積為0.5900公頃， 嗣新竹縣政府許可使用之土地，58年上期面積為0.7570公頃 ，59年上期為0.6000公頃，下期為0.0785公頃，60年上期為 0.6000公頃，下期為0.119公頃，61年上期為0.119公頃，61 年下期至69年為0.1980公頃，70年上期為0.5031公頃，73年 下期至79年下期為0.1992公頃；先後面積未盡相同，難認51 、52年間承租之面積與河川公地使用土地相同。 ㈡依上訴人癸○○於原審提出「河川公地使用費繳納聯單」上 之記載，上訴人癸○○於70年上、下期使用面積為0.0350公 頃，73年下期至79年下期使用面積為0.5068公頃；上訴人壬 ○○於58年下期至70年下期使用面積為0.7500公頃，73年下 期至79年下期使用面積為0.7474公頃（見原審卷㈡第112-17 8 頁），亦僅足證明上訴人有使用土地之情形，不能認定有 租賃關係。
六、兩造間並不成立不定期租賃關係：
㈠依上開公有耕地租金收據聯單及公有土地地租實物繳納清冊 記載，上訴人乙○○於51、52年間；上訴人巳○○等之被繼 承人鄭坤城於52年間，固向被上訴人新竹縣政府承租使用， 惟55年以後已變更為河川公地使用土地並收取使用，承租面 積與許可使用之面積既不相同，名稱復異，再參照公有土地 地租實物繳納清冊備註欄附記「52年間因葛樂禮風災埋沒」 及卷附資料所示葛樂禮颱風確於52年侵台，造成嚴重災情（ 見原審卷㈡第226頁），堪信該土地於52年間 ，確因葛樂禮 颱風埋沒致滅失，並非僅係一時無法耕作，否則於55年以後 ，被上訴人新竹縣政府許可上訴人等再次使用時，面積前後 不同，長達數年之久，未見上訴人乙○○、上訴人巳○○等 之被繼承人鄭坤城等有所爭執，故上訴人主張系爭土地僅一 時無法耕作並無滅失，自不可信。按租賃之標的物，因天災 或其他事變致全部滅失者，租賃關係，當然從此消滅；租賃 標的物因天災或意外事變滅失者，其租賃關係既無存續之可 能，無論原契約有無存續期間，均可為終止之原因（司法院 28年院字第1950號、最高法院19年上字第1060號判例參照） ，茲上訴人乙○○於51、52年間，訴外人鄭坤城於52年間，
向被上訴人新竹縣政府承租使用之土地，既於52年間因葛樂 禮颱風風災而滅失，依解釋及判例意旨，租賃關係自已消滅 ，上訴人主張兩造間所訂租賃關係仍繼續存續云云，自無理 由。
㈡另上訴人癸○○、壬○○並未提出公有耕地租金收據聯單， 且公有土地地租實物繳納清冊上，亦無渠等為承租土地之記 載，不能為有利之證明，自難以其提出之「河川公地使用費 繳納聯單」即證明上訴人癸○○於70年前、上訴人壬○○於 58年前（即繳納公地使用費之前）與新竹縣政府亦有租賃關 係存在。
㈢按，稱租賃者，乃當事人立於平等地位，約定一方以物租與 他方使用收益，他方支付租金而成立之私法上契約，而河川 公地為公有公物，河川公地之使用乃公物之利用關係，依據 台灣省河川管理規則第34條第1項（71年修正前第41條第1項 ）規定，應向河川管理機關申請許可，同規則第34條第2 項 、第34條（71年修正前第41條第2項、第42條 ）並規定河川 管理機關於一定條件下得撤銷許可，此項許可及撤銷，性質 上為河川管理機關基於公法上地位，就河川公地之使用所為 之行政處分，河川公地之利用關係顯屬公法上之許可使用關 係，並非管理機關與河川公地使用人立於平等地位所為之私 法上租賃契約關係，至於同規則第38條（71年修正前第43條 ）所規定之使用費，則為管理機關因許可使用河川公地向使 用人徵收之規費（同規則第4條第1項第13款），性質上亦非 私法上租賃契約之租金。許可使用之期限縱變更為不定期， 其屬於公法上許可使用關係之性質，亦不因之改變，許可期 滿後未再訂立書面，而繼續使用並收費，亦不變更為不定期 租賃關係。又水利法第10條規定省（市）縣（市）各級主管 機關辦理水利事業，於不牴觸本法範圍內，得訂定單行章則 。台灣省河川管理規則即係台灣省政府依據水利法第10條規 定之授權，就有關台灣省河川治理工程、防汛、搶險及河川 地管理開發等水利事業所訂定之法規性命令（同規則第1 條 ）。另依水利法第89條規定，興辦水利事業人得向使用人按 其使用情形酌收費用。是台灣省河川管理規則就河川地之使 用規定申請許可、徵收使用費及撤銷許可等程式，均係依據 水利法授權所為，核其內容與水利法之規定亦無牴觸；又， 政府許可民眾在河川地耕作或為其他使用，係屬國家統治權 行使之公法上行政行為，並非雙方平等之私法契約行為，使 用費則係管理機關因許可使用河川公有土地，向使用人徵收 之規費，並非租金（最高法院87年度台上字第1172號、88年 度台上字第3311號判決參照）。查，依上訴人提出之「河川
公地使用費繳納聯單」記載，上訴人乙○○76年上期徵收金 額376元，77年上期徵收418元，訴外人鄭坤城76年上期徵收 金額897元，77年上期徵收997元，先後金額並不同，其原因 在於76年上期註記「減1成 」（見原審卷㈡第105、136頁） ，茲使用費之徵收既非固定，管理機關復得依年度而決定調 整，彼此間自非立於平等地位，足證該使用費係被上訴人新 竹縣政府因許可使用河川公地向使用人徵收之規費，兩造並 未另外合意成立租賃關係，上訴人主張其繳納之河川公地使 用費性質與租金相同，兩造間就系爭土地存在租賃契約，自 不可採。
㈣按土地使用分區之劃分及使用地類別之編定，係為促進土地 及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加 速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利等公益目 的，對於土地利用所實施之管制方法；非都市土地經劃定使 用分區並編定使用地類別後，應依其容許使用之項目及許可 使用細目使用，各種使用地容許使用項目、許可使用項目及 其附帶條件依附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用 細目表」規定，為非都市土地使用管制規則第6條第1項前段 、第2項所規定（見原審卷㈠第168頁）。系爭462、462-1土 地55年劃為未登錄之河川公地，462地號土地於73年5月29日 新登錄（第一次登記）為台灣省，管理局為台灣省水利局， 至84年9 月15日管理者變更為台灣省新生地開發處，有新竹 縣土地登記簿影本在卷可稽（見原審卷㈠第51、52頁）。又 系爭462-1地號係於95年間，自462地號分割增加，其於95年 分割前 ，登記情形自與系爭462地號相同，為兩造所不爭執 ，並有土地登記簿謄本可稽（見原審卷㈠第33頁）。系爭46 2地號土地被上訴人於73年5月29日總登記後，雖因非都市土 地使用編定公告而登記為「特定農業區－農牧用地」（見原 審卷㈠第110頁 ），然依「各種使用地容許使用項目及許可 使用細目表」規定，農牧用地之使用，計有15項，且容許「 水源保護及水土保持設施」、「水庫、河川、湖泊、淤泥資 源再生利用臨時處理設施」、「再生能源相關設施」之使用 規定，農牧用地之使用（見原審卷㈠第169-170頁 ），並不 以耕作為限，其作為何種用地使用應依事實認定，非以使用 分區及使用地類別為認定標準，該土地於劃定為農牧用地後 ，管理單位、管理方式 (即許可使用）及使用方式（即耕作 ），自73年5月29日迄至80年8月間通知終止使用許可時止， 並未有何變動，自不能因土地使用分區之劃分及使用地類別 之編定，即據為認定公法上之單方許可使用行為變更為耕地 租用之契約關係，故上訴人主張因公告而登記為「特定農業
區－農牧用地」，已非河川用地，而屬於耕地，被上訴人新 竹縣政府卻仍許可上訴人耕作，並持續收取稻穀依時價折算 之現金，雖係以「使用費」之名義收取費用，惟其使用費收 取之計算基準，與公有耕地之計算基準並無不同，上訴人使 用系爭土地之性質應屬「耕地承租」行為，依民法第451 條 之規定，兩造間存在不定期耕地租賃契約關係云云，自非可 採。
㈤被上訴人新竹縣政府於上訴人另案95年度竹調字第297 號事 件中（上訴人嗣後撤回），95年11月2 日調解程序時固當庭 表示：「我們在處理461地號土地聲請人之陳情 ，確實我們 認定461 地號土地在我們75到79年管理期間，雙方有耕地租 賃關係」等語（見原審卷㈠第119頁）。另於93年8月18日府 地用字第0930103633號函，依最高法院73年台上字第1791號 判決「使用費性質上就是農民使用的對價，本質上就是租金 」之見解，認定有耕地租賃關係（見原審卷㈠第37頁）。惟 ，按河川公地為公有公物，河川公地之使用乃公物之利用關 係，依據「臺灣省河川管理規則」相關條文規定，河川公地 之使用應向河川管理機關申請許可，河川管理機關在一定條 件下亦得撤銷許可，此項許可與撤銷，性質上為河川管理機 關基於公法上地位，就河川公地之使用所為之行政處分，河 川公地之利用關係顯屬公法上之許可使用關係，並非管理機 關與河川公地使用人立於平等地位所為之私法上租賃契約關 係。至於同規則所規定之使用費，則為管理機關因許可使用 河川公地向使用人徵收之規費，性質上並非私法上租賃契約 之租金，該公法上之單方行為非被上訴人新竹縣政府之調解 代理人得以意思變更，是被上訴人新竹縣政府雖為上開表示 亦屬誤認，本院不受其拘束。至被上訴人新竹縣政府93年11 月10日府地用字第0140800號函 ，係表示自51年起即向上訴 人收取地租，自70年劃入河川區域內改收取使用費至79年止 之事實（見原審卷㈠第115頁 ），並未表示兩造間存有耕地 租賃關係，上訴人據為主張，亦不可採。
㈥綜上，上訴人乙○○於51、52年間，上訴人巳○○等之被繼 承人鄭坤城於52年間，向被上訴人新竹縣政府承租使用之土 地，租賃關係因葛樂禮颱風風災滅失已消滅；自55年上、下 期起至79年下期止，所繳納之河川公地使用費，係屬國家統 治權行使之公法上行政行為，向使用人徵收之規費，並非租 金；另，上訴人癸○○、壬○○並未能提出承租土地之證明 ，自難以其提出之「河川公地使用費繳納聯單」即證明與新 竹縣政府有租賃關係存在，上訴人主張兩造間所訂租賃關係 仍繼續存續云云，自無理由。
七、綜上所述，上訴人依民法第451 條之規定，請求確認㈠上訴 人壬○○與被上訴人新竹地檢署間就系爭461 地號土地如附 圖所示編號1-1 部分面積0.832032公頃不定期耕地租賃關係 存在。㈡上訴人巳○○等7 人與被上訴人新竹地檢署間就系 爭461地號土地上如附圖所示編號5部分面積0.166772公頃不 定期耕地租賃關係存在。㈢上訴人壬○○與被上訴人台灣科 技大學間就系爭462地號土地上如附圖所示編號1-2部分面積 0.036792公頃不定期耕地租賃關係存在。㈣上訴人癸○○與 被上訴人台灣科技大學間就系爭462 地號土地上如附圖所示 編號2 部分面積0.516934公頃不定期耕地租賃關係存在。㈤ 上訴人乙○○與被上訴人台灣科技大學間就系爭462 地號土 地上如附圖所示編號4-1 部分面積0.264107公頃不定期耕地 租賃關係存在。㈥上訴人巳○○等7 人與被上訴人台灣科技 大學間就系爭462地號土地上如附圖所示編號6部分面積0.51 1484公頃不定期耕地租賃關係存在。㈦上訴人乙○○與被上 訴人新竹縣政府間就系爭462-1地號土地上如附圖所示編號8 部分面積0.121099公頃不定期耕地租賃關係存在，均無理由 ，原審為上訴人敗訴之判決，並無不合。上訴意旨指摘原判 決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。至上訴人提 起上訴後，請求確認㈧上訴人乙○○與被上訴人新竹縣政府 間就系爭462-1地號土地上如附圖所示編號7部分面積0.2318 06公頃不定期耕地租賃關係存在部分，並未表示追加之意思 ，且上訴人於原審起訴時，已請求就該部分為判決（見原審 卷㈠第194-195頁)，言詞辯論時亦陳述「聲明同前」（見原 審卷㈡第232頁)，雖言詞辯論意旨狀就「確認上訴人乙○○ 與被上訴人新竹縣政府間就系爭462-1 地號土地上如附圖所 示編號7 部分面積0.231806公頃不定期耕地租賃關係存在」 部分，漏未載明（見原審卷㈡第235-236頁)，仍在起訴請求 範圍內，原審就此未予判決即屬裁判有脫漏，應由原審依民 事訴訟法第233條第1項規定處理，併予敘明。八、本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法與本件判決結果不生 影響，不予一一論述，附此敘明。
九、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第436條之1第 3項、第449條第1項、第78條，判決如主文。中 華 民 國 98 年 4 月 28 日 民事第十五庭
審判長法 官 林恩山
法 官 陳雅玲
法 官 黃國忠
正本係照原本作成。
不得抗告。
中 華 民 國 98 年 4 月 29 日 書記官 陳明俐