臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2984號
原 告 甲○○
訴訟代理人 陳憲鑑 律師
複代理人 李智陽 律師
被 告 臺北市政府
代 表 人 乙○○市長）住同
訴訟代理人 丙○○
上列當事人間因請求發還土地事件，原告不服內政部中華民國97
年11月5 日台內訴字第0970170397號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
緣原告依內政部訂頒之「原墾農民訴求還我土地實施計畫」 ，於民國（下同）97年5月5日向被告機關申請發還坐落臺北 市○○區○○段三小段3、11、11-1、11-2、28、28-1、28- 2、28-3、28-4、111、111-1、111-2、119、119-1、119-2 、119-3、120、120-1、147、147-1、147-2、149、149-1、 149-2 地號等24筆土地（所有權人為臺北市，管理機關為臺 北市政府產業發展局）及同小段110、110-2、110-3、151、 152、153、161、162、163、389、393、394、395、399地號 等14筆土地（所有權人為中華民國，其中除110-3 地號土地 管理機關為行政院農業委員會林務局外，餘均為財政部國有 財產局），經被告機關審查，上開地號土地使用分區為保護 區，系爭土地與原墾農民訴求還我土地實施計畫適用範圍不 符，被告機關乃分別以97年7月29日府地一字第09731851600 號函及97年7月29日府地一字第00000000000號函否准原告申 請。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟 。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定、原處分均撤銷。 ⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告申請發還系爭土地，經被告否准，是否適 法？
㈠原告主張之理由：
⒈原告於97年5月5日向被告申請依內政部97年3 月20日訂 頒之「原墾農民訴求還我土地實施計畫」（以下簡稱本 實施計劃）申請發還台北市○○區○○段三小段3 、11 、11-1、11-2、28、28-1、28-2、28-3、28-4、111、 111-1、111-2、119、119-1、119-2、119-3、120、120 -1、147、147-1、147-2、149、149-1、149-2地號等24 筆土地接管台北市所有（管理機關為臺北市政府產業發 展局）土地及同段小段 110、110-2、110-3、151、152 、153、161、162、163、389、393、394、395、399 地 號等14筆土地接管中華民國所有（管理機關除110-3 地 號土地為行政院農業委員會林務局外，餘均為財政部國 有財產局）土地等兩案，被告卻以經查系爭土地使用分 區為保護區與本實施計畫適用範圍不符，被告逐以97年 7 月29日府地一字第09731851600號及第00000000000號 函予以駁回。經原告不服於97年8 月26日提起訴願，內 政部仍以相同的理由將原告之訴願駁回。
⒉按憲法第15條規定︰「人民之生存權、工作權及財產權 應予保障。」憲法第172 條規定︰「命令與憲法或法律 牴觸者無效。」因此行政命令或解釋必須未違反上開憲 法的規定始得適用內政部97年3 月20日訂頒訂之「原墾 農民訴求還我土地實施計畫」係鑑於墾農使用之已登記 之國有林地，於光復初辦理總登記時，疏未依限申請登 記，致未能取得產權。藉由本計畫，依墾農所提出之證 明文件審核後，符合規定者同意發還，當可滿足墾農需 求，同時減少民眾抗爭社會之付出。上開計畫符合憲法 第15條規定之人民之財產權應予保障之規定，合乎憲法 保障人民私有財產之精神，應予以肯定，又上開規定的 主要目的在於返還農民之先祖早於政府來台前即使用墾 地，應發還原墾農民土地所有權等。而依法計畫的處理 原則的第1 條亦明定，須訴求取得土地所有權者，請墾 農提出足資證明其產屬文件（如︰丈單、地契、登記濟 證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書等）文件 ，以證明墾農的土地所有權，惟證明土地所有權屬文件 並非僅限上開「丈單」、「地契」、「登記濟證」、「 土地台帳」、「日據時期法院判決確定證明書」而已， 其文未加「等」字，表示除上開文件外，其他足資證明 土地所有權歸屬於墾農或墾農之先祖的文件，均應屬於 上開計畫處理原則第一條的權屬文件原告已提出土地台 帳、四鄰證明書等文件證明系爭土地係原告先祖所有，
而原告是繼任之原墾農民，合先敘明。
⒊原告提出之土地台帳登記等文件已可證明系爭土地確為 原告祖先之所有：
⑴原告申請發還的主旨是在於發還農民祖先早於政府來 前，即開林墾地之德政。但內政部卻又以使用地目來 限定農民之申請資格，實為不合理之規定，規定恐已 違反憲法第15條人民之財產權應予保障之規定。 ⑵被告機關認為原告所提之證明文件中的土地台帳謄本 （證物1）並非本件的處理原則（證物2）第1 條中所 指的土地台帳，而光緒官方定界會同書（證物3 ）及 光緒上手地契分產證明（證物4 ）均無法證明該土地 是原告祖先所有。則試問土地台帳謄本是否是從土地 登記簿中擷取出來？是否等同土地台帳？而且處理原 則第一條的內容指明：「訴求取得土地所有權者，請 墾農提出足資證明其權屬文件（如丈單、地契、登記 濟證、土地台帳…）……辦理發還」。上開條約內容 明白指出只要能提出足資證明其權屬文件：如丈單、 地契等即可，而非「一定要丈單、地契…」等文件； 而原訴願決定書卻未針對此點提出不予採認之理由， 逕自駁回原告之訴願，已令原告之權益受損甚鉅。 ⑶原告所提出四鄰證明（證物5）及里長證明（證物6） 等文件，在在均可證明系爭申請之土地確實為原告祖 先所有，代代相傳營林至今。且原告也附上關係表（ 證物7）及戶口名簿（證物8），足資證明原告為有權 源申請發還土地之人，惟原訴願亦為針對此點說明不 採之理由，已經違反法令。
⒋日本政府在當大正年間透過所謂「地方林野調查委員會 」查定土地的方式，霸佔台灣人民原本有登記的土地， 因此原告祖先之土地實為日據時代遭日本政府竊取侵占 ，此有原告祖先於系爭土地繳交之地租文件可證明： ⑴茲先就原告先祖張晉祿所有的日據時代8 筆土地，即 現今變更登記後的24筆土地﹙即台北市政府所有﹚的 部分，先行說明提出補充訴願理由如下︰除先前原告 依行政院核定之「原墾農民訴求『還我土地』實施計 劃」提出申請時所提的土地台帳、登記濟證各項文件 足證明系爭土地為原告先祖名張晉祿下所有並由原告 繼續數代造林耕作之外，更重要的證據是台北市政府 所提訴願答辯理由書第7頁第5行中段所提︰「查系爭 標的依土地台帳沿革欄記載『 4年1月8日地方林野調 查委員會查定……』（應為大正4 年），業主為『國
庫』，且於大正12年保存登記，所有者為『國庫』， 其部分土地並已移轉等三人，足證明該土地確非原告 祖先所有。」云云，惟查依原告先祖張晉祿的所有系 爭土地，正是當時的日本政府透過所謂「地方林野調 查委員會」這種侵害人民權益的方式，強制將原告先 祖張晉祿的土地登記為日本政府國庫保存，按既然原 告能提出先祖張晉祿擁有系爭土地之土地台帳資料， 表示原告的先祖確實就系爭土地擁有所有權，並經日 本政府地政機關登記系爭土地為原告先祖張晉祿所有 ，且為日本政府所明知之事實，而土地台帳在日據時 代主要的功能，除了證明土地權利所有權之外，就是 要向日本政府繳交地租﹙即類似今日之地價稅﹚，而 原告先祖張晉祿在大正4 年當時，因所有已登記的土 地的所有權，不知土地已被日本政府強制登記為「國 庫」保存，仍就一直繳交地租，系爭土地在目前台北 市政府所保存的日據時代的土地登記濟證中，即大正 4 年日本政府依據所謂地方林野調查委員會查定，將 原告先祖張晉祿所有系爭有登記的土地編為日本國庫 保存當年，原告的先祖張晉祿仍有繳交地租﹙即地價 稅﹚，若是系爭土地無人所有並經地方林野調查委員 會「合法」查定編入日本國庫，則豈會有人繳交地租 ，亦即地方林野調查委員會調查確認係無主的土地才 會編入日本政府國庫保存，若是無主土地當然不會有 人繳交地租，更有甚至者，由於原告的先祖並不知所 有土地被日本政府強行登記為國庫保存，因此一直繳 交地租到大正12年，這些繳交地租的日據時代的登記 濟證資料係由台北市政府地政事務所保管中，經原告 申請調閱得知，足以證明原告先祖擁有系爭土地所有 權，並一直持續向日本政府繳納地租，且在日本政府 於大正4 年未知會原告的先祖張晉祿的情況下，強行 將系爭屬於原告先祖張晉祿所有之土地登記為日本國 庫保存，而原告的先祖張晉祿在不知情的情況下仍持 續向日本政府繳納地租至大正12年，日本政府在有人 繳交地租的情況下，豈有不知系爭土地是屬於先祖張 晉祿所有，惟日本政府不合理的任意強占，並且是透 過所謂地方林野調查委員會的查定方式咨意的侵害人 民的權利，當然符合台北市政府答辯理由書中第六頁 第六點︰「內政部89年5月17日台﹙89﹚內中地自第 890 9660號函說明二所述『經查明確實有已登記之產 權憑證及證明文件之土地』，係指日據時期被日本政
府強占之土地同意發還之對象為『經前台灣總督府強 制徵收未給價，經查明確已登記之產權憑證及證明文 件之土地。』」應予以發還原告，被告的答辯理由中 引用上開行政院核定之「原墾農訴求『還我土地』實 施計畫」的資料，卻未做正確的解讀致駁回原告之申 請，其駁回申請之處分違法。
⑵其次關於原告先祖張然所有日據時代11筆土地現今變 更登記為14筆土地的部分，如前所述原告在依「原墾 農訴求『還我土地』實施計畫」申請返還土地時已提 供光緒13年土地丈量單定界會同書，光緒17年上手地 契分產證明，日據時代與現時土地地號對照表，土地 台帳、土地登記濟證，遺產稅逾核准期間同意移轉證 明書、四鄰所有權證明書、戶籍謄本等權屬文件，足 證明系爭土地是原告先祖張然所有，而依土地登記濟 證的記載，系爭土地在大正4 年當時先祖張然仍有繳 納地租，亦足證系爭土地為原告先祖私人所有，而日 本政府透過地方林野調查委員會的方式強占原告張然 所有土地為日本政府國庫保存，而土地目前仍由原告 耕作造林至今，當然符合行政院之核定︰「原墾農訴 求『還我土地』實施計畫」之返還土地的對象，被原 告不察駁回原告之申請，其駁回之處分為違法之處分 應予撤銷。
⑶既然日本政府有心透過「地方林野調查委員會」的查 定方式，霸佔原告先祖張晉祿、張然所有之私人產業 ，當然有一些防範的措施以令原告先祖若發現土地被 日本政府霸時，向日本政府追討，而日本政府可以解 釋，所以日本政府在當時將原告先祖張晉祿所有系爭 土地之官方資料，自日本政府大正4 年以前，關於原 告張晉祿、張然擁有系爭土地的登記的資料全部抽掉 ，導致日後原告向台北市政府所屬地政事務所調取先 祖張晉祿、張然土地所有的資料，自大正4 年以前均 付之闕如，無論怎樣申請調閱卻只有調閱到日本政府 大正四年開始的土地登記濟證資料，至於更早的時間 ，包含明治時期的資料均申請調閱不到任何資料，但 是原告先祖另一筆為被侵占的土地如附件1 向台北市 政府地政事務所申請調閱時，卻一直到明治時期的土 地登記資料均非常完整，該登記資料中明確記載土地 原告先祖張然所有，足以說明，日本政府在當大正年 間透過所謂「地方林野調查委員會」查定土地的方式 ，霸佔台灣人民原本有登記的土地不知凡幾，而類似
使用國家強權強制登記的手段霸佔人民的私有土地財 產，一般人民根本沒有抵抗的能力，本案幸因日本政 府覬覦原告先祖張晉祿繳交的地租稅收，仍讓擁有所 有權之先祖張晉祿、張然繳納地租，而在收租的官員 ﹙地價稅﹚不知情之情況下登記於土地登記濟證之中 ，始令原告得以舉證系爭土地確實為先祖張晉祿所有 。
⒌被告依照無效的97年6 月25日內政部內授中辦04700463 10號函釋內容駁回原告的聲請，駁回的依據顯然違法： ⑴查被告主張依內政部97年6月25日內授中辦地字第097 0046310 號函釋︰「二、查本部訂定之『原墾農民訴 求還我土地實施計畫』，緣於92年12月17日陳前總統 前往南投縣視察，有『南投縣原墾農民權益促進會』 為台大實驗林契約林地放領問題像前總統陳情。嗣後 全國各縣市林權會串連組成『台灣原墾農權聯盟』」 陳情渠祖先早於政府來台前即使用墾地，惟因疏未於 總登記期間申請登記，致權屬登記為中華民國，而其 僅取得使用權（租用或占用）。嗣因墾農於96年3 月 28日向總統府陳情訴求渠祖先早於政府來台前及使用 墾地，應發還土地所有權等。本部基於照顧墾農並為 解決上開問題，爰經訂定上開實施計畫。因懇農訴求 發還土地，大多位於中、高海拔之「國有林班地」及 「實驗林地」，是本部訂定之旨揭計畫林地之適用範 圍應為國有林班地及實驗林地，倘尚有疑義，請逕洽 行政院農業委員會林務局。」的函釋內容為理由將原 告之申請駁回係違法的行政處分。
⑵首先依照97年3 月20日所頒定的「原墾農民訴求還我 土地實施計劃」中並沒有規定土地的適用範圍僅限「 國有林班地」及「實驗林地」，而原告是依上開計畫 於97年5月5日向被告聲請，內政部卻於97年6月5日始 為不當函釋，於函釋中再加上土地適用範圍的限制， 與前開實施計畫相衝突，顯然是違法之函釋，同時該 函釋違反憲法第15條的對人民私有財產應予保障規定 ，已是違法的函釋，行政範圍不應採用做為駁回原告 申請的依據，又上開函釋第3 點「因墾農訴求發還土 地」，「大多」位於中、高海拔之國有林班地及實驗 林地，前開文中指「大多」的用語應指大部分，並非 絕對所有的請求返還土地的原墾農民的土地均位於中 、高海拔之國有林班地及實驗林地，所以內政部的前 開函釋的內容本就自相矛盾，而本案原告所依據內政
部97年3 月30日所頒訂之「原墾農民訴求還我土地實 施計劃」所規定，依法申請返還土地，是基於對政府 機關依法行政之信賴保護原則，因原告目前所耕作的 先祖所有之系爭上開土地完全符合「原墾農民訴求還 我土地實施計畫」之內容，該內容未規定土地適用範 圍，內政部不該於原告於97年5月5日申請後，於97年 6月25日內授中辦地字號第097004310號函釋第3 點中 加註「是本部訂定之旨揭計畫林地之適用範圍應為國 有林班地及實驗林地……」等的限制，其函釋顯然違 反原告依信賴保護原則向被告申請返還土地之行政法 上信賴保護原則。
⑶又內政部97年6 月25日內授中辦地字第0970046310號 函釋︰「……因墾農訴求發還土地，大多位於中、高 海拔之國有林班地及實驗林地，是本部訂定之旨揭計 畫林地之適用範圍應為國有林班地及實驗林地……」 上開函釋內容明顯的排除少數墾農訴求發還土地非位 於中、高海拔之國有林班地及實驗林地其函釋內容明 顯的歧視前開少數原墾農民訴求返還土地非位於國有 林班地及實驗林地之原墾農民，該函釋內容已違反憲 法第7 條規定︰「中華民國人民，無分男女、宗教、 種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」的平等權 的規定，既然法律之前人人平等，而內政部97年6 月 25日內接中辦地字0970046310號函釋內容，卻解釋出 違背憲法人民法律之前人人平等的平等權原則，依前 述憲法第172 號之規定，該函釋應屬無效，被告以該 函釋的內容為依據，並且以行政院農業委員會林務局 及行政院農業委員會林業試驗所查明該等土地皆非屬 國有林班地及實驗林地，自無本實施計畫之適用。系 爭土地既無本實施計畫之適用，自毋須就申請人提出 之證明文件審核，而應予駁回為由，而駁回原告之申 請，如前所述，其所依據的前開內政部內授中辦第09 70046310號函的函釋內容違反憲法第7 條之規定之內 容，及逾越其原本「原墾農民訴求還我土地實施計畫 」之規定，係屬無效之函釋，則被告依無效之函釋駁 回原告之申請，其行政處分當然違法，應予撤銷。 ⑷按對於原墾農民的土地在日據時代遭日本殖民政府強 佔，而我國政府沿用日本殖民政府的霸權強佔人民的 土地，實大大的為憲法第7 條、第15條之平等權及財 產保障權之規定，因此立法委員顏文章於96年11月15 日召開「轉型正義－原墾農民土地正名記者會」，其
文中第三點做好的銓釋︰「轉型正義在228 後還有一 件事沒做－還原墾農土地權：過去228 的受難者，一 度也被當作罪犯看待，但如今皆得平反。而現在的墾 農卻仍然受到白色恐怖時期遺毒迫害，祖先耕作與居 住數百年及數十年的土地、房子竟不是自己的，被國 民黨政府侵占後，還要受到司法告訴或文攻武嚇，不 從者即收回土地停止租約，讓墾農喪失農民資格，不 能享有農保及一切福利。現在轉型正義追討黨產、平 反228 都已經獲得空前的成果。惟獨默默耕耘台灣這 塊土地的原墾農們，至今仍然被當作竊佔國土的土匪 ，無法擺脫恥辱及沉重的惡名。當大陸逃來，無產無 地的榮民們眷村改建有房子可領、高山上榮民及原住 民皆可得土地可耕作時，從三百多年來祖先渡海來台 ，半數以上皆長住於山上與墾拓、對於台灣的穩定及 經濟成長作為最大犧牲、奉獻的原墾農們，卻遭到日 本殖民政府及國民黨如土匪強取豪奪國有及人民財產 ！如今民進黨政府在催討國民黨不當黨產時，也應該 秉持轉型正義及公平原則，將以前政府不當佔領人民 財產還地於民！四、比照「金門馬祖東沙南沙地區土 地歸還或取得所有權登記審查辦法」原墾農土地應依 法正名：當初國民黨的榮民，政府花錢幫他們買地安 置，提供給他們開墾，榮民與原住民只是使用林班地 ，退除役官兵輔導委員會及原住民委員會協助他們皆 可取得土地所有權，應有的「生存權、財產權、平等 權」。但是反而是原本就在台灣的原墾農，土地被國 民黨政府劃歸為國有，一點補償也沒有，不但要繳納 租金，而且還被當成竊佔國土的土匪，這樣公平嗎？ 我們不能任由這群無辜的原墾農自生自滅，更不能將 過去霸權政府的錯誤，加在他們的身上，因此顏文章 主張，應比照「金門馬祖東沙南沙地區土地歸還或取 得所有權登記審查辦法」，推動「原墾農土地歸還或 取得所有權登記特別條例」，全面清查原墾農人數及 土地狀況，並秉持以下四項原則盡速處理：一、有地 契或依「四鄰原則」能證明該筆土地所有權者，應辦 理歸還。二、暫無法證明該土地所有權者，應輔導其 就地承租使用，保障其生活。三、有涉及水土保持問 題者，應輔導其轉就職並補償其地上物的損失。四、 撤銷所有進行中訴訟，讓原墾農生活免於恐懼。」（ 證9）內政部97年3月20日所訂頒的「原墾農民訴求還 我土地實施計畫」當然本諸上開原則，應對於政府機
關對此一不公不義的現象應予正視，並且訂頒前開計 畫以求彌補及維護原墾農民的合法權益予以肯定，但 是內政部卻於97年6 月25日的函釋，將上開「原墾農 民訴求還我土地實施計劃」的範圍限定適用範圍「國 有林班地及實驗林地」顯然又為德不卒，並且徒增民 怨，同時亦違反憲法第7 條、第15條及行政法上之信 賴保護原則之規定。
⒍被告於答辯以「『原墾農民訴求還我土地實施計畫』， 係內政部於97年3月20日以函頒方式訂定施行，並非以 法律定之，該部97年6月25日內授中辦地字第097004631 0 號函釋，在補充說明該計畫內容，係以後函解釋前函 ，並非如原告指稱，有憲法第172 條規定，命令牴觸法 律之情形，自非為違法之行政函釋。尚且依該實施計畫 貳、處理原則二、三，及染、預期效益，均已顯示該計 畫之適用範圍係為已登記之國有林地（預期效益）－國 有林班地（處理原則三）及實驗林地（處理原則二）， 內政部上開函釋僅係就該部訂頒該實施計畫之緣由及適 用範圍，詳予說明，並非增加原實施計畫所無土地適用 範圍之限制。」然被告之答辯實多有違誤之處，以下分 別述明之：
⑴「針對法律以及授權命令等抽象的法規範，上級行政 機關經常下達『解釋性行政規則』，詮釋界定法律或 授權命令所使用的若干法律概念，據以拘束下級行政 機關對於該等法規範的具體適用。由於行政規則的制 定欠缺直接或間接的民主正當性基礎，且並非公布周 知的外部法規範，其當然不能進而創設法律或授權命 令所無的要件限制，而僅能依客觀公認的法律解釋方 法，就各該法律或授權命令的解釋與適用表示意見。 對於此等行政規則的規範審查，從而原則上均應該依 循法律解釋方法的各項準則，檢視其是否逾越了法律 解釋的界限，據以貫徹法律保留原則乃至法律優位原 則等憲法規範意旨。」司法院大法官441 號解釋蘇俊 雄大法官不同意見書參照。
畫，由於上開計畫涉及對多數不特定人民就發還土地 ⑵本件「原墾農民訴求還我土地實施計畫」為一行政計 事項所做抽象對外發生法律效果之規定，並對外公布 ，使不特足多數人均得依該計畫內容申請發還土地， 而對政府的行政單位產生拘束效力，既然上開計書具 有外部法效性，故至少其法位階為法規命令，絕無僅 是行政規則之可能。而內政部系爭函釋係補充上開計
畫內容，故其性質為解釋性行政規則，由於解釋性行 政規則的制定欠缺直接或間接的民主正當性基礎，且 並非公布周知的外部法規範，其當然不能進而創設法 規命令所無之要件限制。故「原墾農民訴求還我土地 實施計畫」對發還之土地並無做地目上之限制，然內 政部系爭函釋卻對上開計畫做地目上之限縮，依上開 說明內政部系爭函釋當為違法之函釋已屬益疑。 ⑶上開計畫貳、處理原則二、三及染、預期效盃（證物 2）等，均無做地目上之限制：
①「處理原則二、審核結果不合發還者，由農委會、 教育部邀請相關部會及專家學者籌組專案小組，在 查明不妨礙國土保安之原則下，予以解除林地編定 並完成編定用途，由林務局、國立台灣大學生物資 源暨農學院實驗林管理處造具土地清冊……依國有 財產法相關規定官理。」此處理原則僅係在說明審 查不合發還者，予以解除林地編定，但其並未說明 聲請發還之土地僅限於國有林班地及實驗林地，被 告以「處理原則二」導出上開計畫發還對象限於實 驗林地恐有誤會之處。
②「處理原則三、經查定不宜解編者，仍由農委會林 務局依林班地管制規定使用。……」此處理原則僅 在說明不宜解編時，依林班地管制規定使用，但其 並未說明聲請發還之土地僅限於國有林班地及實驗 林地，被告以「處理原則三」導出上開計畫發還對 象限於林班地恐有誤會之處。
③「預期效益：鑑於墾農使用之已登記之國有林地， 於光復初期辦理總登記時，疏未依限申請登記，至 未能取得產權。……」此預期效益僅係說明此計畫 可能產生如何效益，並未說明聲請發還土地僅限於 國有林班地及實驗林地，再者依照上開計畫壹、目 的及緣由「一、墾農於96年3 月28日向總統府陳請 訴求渠祖先早於政府來台前即使用墾地，應發還土 地所有權等。」由此目的可知，上開計畫並未對聲 請發還之土地做地目上之限制，被告對此恐有誤會 。
⒎按上開計畫在於保障原墾農民祖先早於政府來台前即使 用墾地，應發還土地所有權（證物2 ：壹、目的及緣由 ），故本計畫當為保障人民財產權而設，原告依此計畫 向被告聲請發還系爭土地當受憲法第15條之保障，只不 過須依上開計畫完成初審、覆審核定之程序才能取得系
爭土地之所有權，絕非在完成初審、覆審核定前即不受 憲法第15條之保障，原告於答辯之論述已非無疑。 ⒏按「憲法第7 條所定之平等權，係為保障人民在法律上 地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具 體案件事實上之差異及立法之目的，而為合理之不同處 置。」司法院大法官釋字第211 號解釋參照。次按「行 政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」行政程序 法第6 條訂有明文。系爭內政部函釋「…因墾農訴求發 還土地，大多位於中、高海拔之國有林班地及實驗林地 ，是本部訂定之旨揭計畫林地之適用範圍應為國有林班 地及實驗林地……。」系爭函釋僅保障國有林班地及實 驗林地之原墾農，而排除少數原墾農之權益，窺其理由 僅空泛以「因墾農訴求發還土地，大多位於中、高海拔 之國有林班地及實驗林地」而對原墾農為差別待遇，其 理由顯非屬正當，與大法官釋字第211 號解釋、行政程 序法第6條相違。
⒐至於被告答辯稱：「內政部自得依原墾農之訴求訂定相 關實施計畫，且該部前為解決民眾陳情發還日據時期被 日本政府強制徵收未給價土地問題，亦曾以……受理陳 請人申請發還土地，尚無違反憲法第7 條平等權的規定 ，原告亦曾就本案土地依上開內政部89年函頒處理原則 提出申請發還。」按內政部89年5 月30日台（89）內中 地字第8909607 號函頒係針對日據時期被日本政府強制 徵收未給價土地問題；然「原墾農民訴求還我土地實施 計畫」係針對政府來台前，原墾農民祖先為謀求生存開 墾荒地，應發還土地所有權。此二計畫所針對之對象已 有不同，難有比較之基礎，與平等原則無涉，故被告以 內政部89年5月30日台（89）內中地字第8909607號函頒 推論出「原墾農民訴求還我土地實施計畫」（依照被告 之認知上開計畫發還土地之範圍僅限於國有林班地及實 驗林地）並無違反平等原則，實不知所云為何。 ⒑原告提出之土地台帳登記等文件已可證明系爭土地確為 原告祖先所有，日本政府在大正年間透過所謂「地方林 野調查委員會」查定土地之方式，霸佔台灣人民原本有 登記的土地，因此原告祖先之土地實為日據時代遭日本 政府竊取侵佔。
⒒綜上所述，原告已經提出土地相關文件等證明，且已說 明其日據時代土地係遭日本政府以所謂「地方林野調查 委員會」這種侵害人民權益的方式，強制將原告先祖張 晉祿的土地登記為日本政府國庫保存，因此該土地確實
應發還予原告。被告依照無效的97年6 月25日內政部內 授中辦0470046310號函釋內容駁回原告的聲請，其駁回 的依據顯然違法，因此應予撤銷，請被告機關為依「原 墾農民訴求還我土地實施計劃」之內容另為適法之處分 ，為此請為此狀請鈞院鑒核，准予撤銷原行政處分。 ㈡被告主張之理由：
⒈內政部97年3 月20日訂頒之「原墾農民訴求還我土地實 施計畫」（證物8 ）貳、處理原則「一、訴求取得土地 所有權者，請墾農提出足資證明其權屬文件（如丈單、 地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證 明書等）並填具土地登記申請書送土地所在地之縣（市 ）政府，依個案予以初審後，將符合規定轉呈內政部專 案小組複審核定後辦理發還。二、審查結果不合發還者 ，由農委會、教育部邀請相關部會及專家學者籌組專案 小組，在查明不妨礙國土保安之原則下，予以解除林地 編定並完成編定用途，由林務局、國立臺灣大學生物資 源暨農學院實驗林管理處造具土地清冊（租約及租金底 冊等）移交國有財產局接管，依國有財產法相關規定辦 理。三、經查定不宜解編者，仍由農委會林務局依林班 地管制規定使用。如墾農願意離林者，以行政救助（現 金救助）方式鼓勵其遷離原墾地。」及柒、預期效益「 鑑於墾農使用已登記之國有林地，於光復初期辦理總登 記時，疏未依限申請登記，致未能取得產權。藉由本計 畫，依墾農所提出之證明文件審認後，符合規定者同意 發還，當可滿足墾農需求，同時減少民眾抗爭等社會成 本之付出。」（原被證8）。
⒉內政部97年6 月25日內授中辦地字第0970046310號函釋 ：「二、查本部訂定之『原墾農民訴求還我土地實施計 畫』，緣於92年12月17日陳前總統前往南投縣視察，有 『南投縣原墾農民權益促進會』為台大實驗林契約林地 放領問題向前總統陳情。嗣後全國各縣市林權會串聯組 成『台灣原墾農權聯盟』陳情渠祖先早於政府來臺前即 使用墾地，惟因疏未於總登記期間申請登記，致權屬登 記為中華民國，而其僅取得使用權（租用或占用）。嗣 因墾農於96年3月28日向總統府陳情訴求渠祖先早於政 府來臺前即使用墾地，應發還土地所有權等。本部基於 照顧墾農並為解決上開問題，爰經訂定上開實施計畫。 …三、因墾農訴求發還土地，大多位於中、高海拔之國 有林班地及實驗林地，是本部訂定之旨揭計畫林地之適 用範圍應為國有林班地及實驗林地。倘尚有疑義，請逕
洽行政院農業委員會林務局。」。（證物9）
⒊土地法第10條規定：「中華民國領域內之土地，屬於中 華民國人民全體。其經人民依法取得所有權者，為私有 土地。私有土地之所有權消滅者，為國有土地。」。又 司法院大法官釋字第485號：「憲法第7條平等原則並非 指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地 位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目 的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待 。促進民生福祉乃憲法基本原則之一，此觀憲法前言、 第一條、基本國策及憲法增修條文第10條之規定自明。 立法者基於社會政策考量，尚非不得制定法律，將福利 資源為限定性之分配。……」（證物15）
⒋被告所屬地政處以97年7月7日北市地一字第0973107521 0號、第09731075130號函淮行政院農業委員會林務局97 年7月11日林企字第0971611990號、第0971611989號函 查復系爭土地非屬國有林班地（證物10 ），並以97年7 月21日北市地一字第09731723800號及第00000000000號 函准行政院農業委員會林業試驗所97 年7月24日農林試 推字第0970004009號、第0970004010 號函查復系爭土 地非屬試驗用林地。（證物11）