臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2557號
原 告 甲○○
乙○○
共 同
訴訟代理人 陳錦隆 律師
複代理人 黃雪鳳 律師
被 告 行政院金融監督管理委員會
代 表 人 陳冲（主任委員）
訴訟代理人 丁○○
丙○○
上列當事人間因證券交易法事件，原告不服行政院中華民國97年
8 月5 日院臺訴字第0970086195號及97年8 月20日院臺訴字第09
70088761號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件起訴時被告代表人為陳樹，嗣於訴訟繫屬中變更為陳冲 ，茲已據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、事實概要︰
原告二人係代表興和投資開發股份有限公司( 以下簡稱興和 公司）擔任建台水泥股份有限公司( 以下簡稱建台公司) 之 董事。而依公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施 規則（以下簡稱查核實施規則）第2 條之規定，建台公司96 年9 月份之全體董事持股總數至少須達到15,701,765股，始 符合法定最低持有股權成數，而實際上則有不足，經該公司 以96年10月15日以(96)建總財發字第96152 號函請全體董事 自行補足未果，被告乃以96年10月18日金管證三字第096005 9110號函命全體董事須於96年11月26日前補足法定應持有股 數。但截至96年11月30日止，該公司全體董事持股總數僅為 3,949,541 股，距法定應持股數，仍不足11,752,224股。被 告因認原告二人違反上開規則第5 條規定，而依證券交易法 第178 條第1 項第6 款規定，以96年12月14日金管證三罰字 第0960070059號裁處書處以罰鍰新臺幣( 下同)36 萬元，再 以96年12月14日金管證三字第09600700591 號函命須於97年 1 月14日前補足所缺之股權成數。然原告二人仍未遵照辦理 ，迄於97年1 月14日止，全體董事之持股數猶未達法定標準 ，被告復依證券交易法第178 條第1 項第6 款、第2 項規定
，以97年1 月28日金管證三罰字第0970004030號裁處書，處 以罰鍰60萬元。原告二人對於上開二次處分均不服，提起訴 願，皆經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張略以：
㈠本件行為時之查核實施規則第7 條(86 年5 月13日修正發布 時之條號為第8 條) 關於違反查核實施規則，而應依證券交 易法第178 條第1 項第6 款規定處罰之處罰對象及多數違反 行政法上義務之人之歸責方式所為之規定，並無法律依據或 法律明確授權，逕以命令定之，顯已違反處罰法定原則，且 與憲法第23條規定之法律保留原則尚有未符，已據司法院大 法官釋字第638 號解釋違憲在案，則被告依該違法命令作成 之處分，自屬當然違法。固然，該解釋載謂：「應於本解釋 公布之日起六個月內失其效力」，但其本旨為法規修改及重 新制定之過渡期間，絕非放任或鼓勵行政機關在該期間內仍 得適用該違法、違憲之命令繼續處罰人民，而侵害人權，否 則，明顯違反公平正義原則，並嚴重傷害人民對我國政府及 法制度之感情與信賴。況各級法院對於行政命令之違憲或違 法，本享有獨立之司法審查權，對於違憲、違法之命令，自 得逕於個案中拒絕適用。
㈡查核實施規則第5 條規定公司董事或監察人須補足持股成數 之情形，係以因董事或監察人在任期中轉讓股份或部分解任 所致不足者為限。而董事解任，依公司法規定，僅限於決議 解任(公司法第199條)、裁判解任(公司法第200條)及當然解 任（公司法第195條第2項、第197條第1項、第192條第5項準 用第30條）等三種情形；至於董事辭職係指董事主動終止與 公司間之委任關係者而言，二者意義不同，則董事辭職自不 能適用於上開規定。本件建台公司全體董事持股總數不足法 定成數，乃係因原當選公司董事之東盟開發公司及東展興業 公司之法人代表自願辭職所致，並非因該公司董事在任期中 轉讓股份，自不該當於轉讓股份或部分解任之法定要件，不 允依類推適用等解釋方法，恣意擴張處罰之界限，否則，即 違反處罰法定及明確性原則。又建台公司雖因有部分董事自 願辭職致全體董事之持股成數降低，但各未退任之董事所持 股份數並未因此當然減少，依其持股而與公司利益產生連結 之狀態並無任何改變，其對公司之向心力及穩定公司經營之 努力，均不當然因部分董事之辭職而有所減損。是以本件不 得以部分董事辭職，即推論必然導致原告向心力下降。 ㈢本件原代表東盟開發公司及東展興業公司之董事五席全數辭 職後，建台公司之董事僅剩原告二席，建台公司雖曾訂於96 年11月16日召開臨時股東會以補選董事，惟因東盟開發公司
及東展實業公司故不出席，致出席股份不足而流會，是原告 二人事實上不可能在短時間內補足高達1,175萬2,224股之差 額股份。況建台公司股票在公開市場獲悉該公司董事需補足 持股之訊息後，股價即大幅上揚，致無論原告二人或興和投 資公司，均已無資力繼續購入不足部分之股票，衡情難認原 告二人之不為補足持股乙節，有任何故意或過失，自無行政 罰法第7條第1項規定之主觀責任要件。
㈣期待可能性原則係屬行政行為應遵守之一般法律原則。本件 原告二人欲在短短2 個餘月內，籌措鉅資補足高達11,752,2 24股之差額股份，已遠超出能負擔之資力範圍，被告所為處 分，不啻責令其等二人身陷龐大財務困境，完全欠缺國家對 人性尊嚴之應有尊重，顯已違反前揭期待可能性原則，自難 辭無違法。
㈤本件原告二人須補足之股份高達11,752,224股，所需資金頗 鉅，非原告二人資力所能負擔，原處分責令原告所負之義務 ，已然對原告之財產權造成過度侵害，違反比例原則中之必 要性原則；實質上形同逼迫原告辭去董事職務，致令建台公 司陷於無人運作之混亂境地，其結果僅是使全體股東及員工 之權益受損，已難謂有任何公益上之正面效益，再參以原告 所受之財產上過度負擔，則該損害與原處分欲達成目的間明 顯已喪失均衡，亦違反比例原則中之衡平性原則等語。為此 訴請判決撤銷原處分及訴願決定。
四、被告則抗辯略以：
㈠司法院大法官釋字第638 號解釋乃謂86年5 月13日修正發布 之查核實施規則第8 條第1 項及第2 項後段（該規定內容嗣 變更條號為第7 條）應自該解釋公布之日即97年3 月7 日起 ，至遲於屆滿6 個月內，失其效力，並非立即失效。而依司 法院大法官釋字第188 號解釋，司法院依聲請所為之統一解 釋，須解釋文內未明定其生效日期，始自公布當日起發生效 力。再參照最高行政法院96年度判字第140 號判決意旨，解 釋文未明定其失效日者，對於聲請人方有溯及之效力，如解 釋雖確定法規違憲，但明示該法規於一定期限內尚屬有效者 ，自不生溯及失其效力。故原告自難以上開規定，業據司法 院大法官釋字第638 號解釋違反憲法第23條法律保留原則， 執為免罰之論據。
㈡依公司法第201 條規定董事缺額達三分之一時，董事會應於 30日內召開股東臨時會補選，同法第217 條之1 規定監察人 全體均解任時，董事會應於30日內召開股東臨時會選任之。 可知公司法規範董事及監察人因故解任未足法令規定員額即 應予補選，而其造成原因，自包括前述各種解任或辭任等情
形。如將查核實施規則第5 條規定之解任狹隘闡釋為僅止於 股東會決議解任、法院裁判解任及當然解任三種情形，則因 辭任或其他原因導致董事及監察人缺額尚不需進行補選或補 足持股，將造成前揭法令窒礙難行，無法達到法令規範目的 。再者，如部分解任不包括自願辭任所造成全體董事及監察 人持股不足，將會鼓勵董事以請辭方式，規避規範，則無法 達到證券交易法第26條全體董事及監察人應符合法定持股成 數之立法目的。故查核實施規則第5 條規定所指之部分解任 ，非止於股東會決議解任、法院裁判解任及當然解任，尚及 於其他終止董事與公司間委任關係，例如辭職、死亡或其他 原因發生缺額等情形。故原告托詞查核實施規則第5 條規定 之董事部分解任應補足義務，不包括董事辭任之情形，而指 摘被告所為處分違反一般法律原則，實不可採。 ㈢證券交易法第26條係規定全體董事為補足持股義務人，亦即 每一位董事均負有使全體董事總持股數符合成數之義務，故 縱因其他董事辭任致全體董事持股不足，全體董事均負有補 足持股之義務，無法免責。另查核實施規則第5 條第2 項規 定，公司於每月15日以前依證券交易法第25條第2 項彙總向 主管機關申報內部人持有股數變動情形時，如公司全體董事 或監察人持有股份總額有不足法定成數情形者，公司應即通 知全體董事或監察人補足持股，並副知被告，被告於接獲公 司資料後，即依證券交易法第178 條第2 項規定，通知該公 司全體董事或監察人依查核實施規則第5 條規定應自被告或 公司通知之日起一個月內補足，故該持股補足期限法已明定 ，違反時依證交法第178 條規定予以處罰。被告就建台公司 持股不足之董事已發函通知原告補足持股成數，其未補足， 即認其主觀上有可非難性及可歸責性而認定為有過失。原告 為現任董事，其等接獲通知，已知悉其持股不足法定成數之 事實與未補足持股之法律效果，未於期限內補足持股，縱無 故意，亦屬有過失，被告據以處分，尚無違反行政罰法第7 條規定之虞。
㈣本件建台公司96年9 月份全體董事持股總數合計3,949,541 股，未達查核實施規則規定之成數標準，經被告於96年10月 18日函請全體董事於96年11月26日前補足持股，但迄於96年 11月30日該公司全體董事總持股數仍為3,949,541 股，不足 11,752,224股，被告復於96年12月14日函請須於97年1 月14 日前補足，惟至97年1 月14日全體董事持股數猶為3,949,54 1 股，並未增補任何持股。而在上開期間內建台公司股價最 低0.56元，股價最高1.64元，補足11,752,224股所需資金， 尚非原告所稱需要達數億元，且該期間建台股票市場成交量
合計37,004000 股遠超過須補足之股數11,752,224股，原告 所代表之興和公司應可自市場買進股票補足持股，足見全體 董事履行補足義務，非屬客觀上不能履行，並無原告所稱期 待不可能之情事。
㈤依證券交易法第26條之規定，全體董事皆有補足持股之義務 ，原告未依限補足，被告依證券交易法第178 條第1項第6款 規定，在法定額度之內裁罰，既為法所明定，且證券交易法 第26條及查核實施規則之立法目的，旨在保障投資人之權益 ，應維護之公益顯然大於個人利益，被告為確保投資人權益 所必要，依法行政，並無違背比例原則等語，聲明求為判決 駁回原告之訴。
四、本案兩造爭執要點如次：㈠查核實施規則第7 條規定於被告 裁罰時，是否已因司法院大法官釋字第638 號解釋宣告違憲 ，而失效？亦即被告在司法院大法官釋字第638 號解釋發布 後，得否再依據該規定對原告裁罰？㈡本件建台公司其他董 事辭職是否該當於查核實施規則第5 條第1 項所稱之部分解 任？亦即原告二人應否因此負補足董事持股成數之義務？㈢ 原告二人對於違反補足持股義務，主觀上有無故意或過失責 任？被告責令原告於期限內補足股份是否欠缺期待可能性？ 有無違反比例原則？
五、按證券交易法第26條規定：「( 第1 項) 凡依本法公開募集 及發行有價證券之公司，其全體董事及監察人二者所持有記 名股票之股份總額，各不得少於公司已發行股份總額一定之 成數。( 第2 項) 前項董事、監察人股權成數及查核實施規 則，由主管機關以命令定之。」第178 條第1 項第6 款規定 ：「有下列情事之一者，處新臺幣二十四萬元以上二百四十 萬元以下罰鍰：六、違反主管機關依第二十六條第二項所定 公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則有關股 權成數、通知及查核之規定。」再本件行為時即96年10月16 日修正發布施行之查核實施規則第2 條第1 項第4 款前段規 定：「公司實收資本額超過新臺幣二十億元者，全體董事持 有記名股票之股份總額不得少於百分之五，全體監察人不得 少於百分之○．五。」第4 條規定：「公開發行公司股東會 選舉之全體董事或監察人，選任當時所持有記名股票之股份 總額不足第二條所定之成數時，應由獨立董事外之全體董事 或監察人於就任後一個月內補足之。」第5 條第1 項規定： 「公開發行公司之董事或監察人，在任期中轉讓股份或部分 解任，致全體董事或監察人持有股份總額低於第二條所定之 成數時，除獨立董事外之全體董事或監察人應於一個月內補 足之。」第7 條規定：「除獨立董事外，其餘全體董事或監
察人未依第四條及第五條規定期限補足第二條所定持股成數 時，依本法第一百七十八條第一項第六款規定處罰獨立董事 外之全體董事或監察人。董事或監察人以法人身分當選者， 處罰該法人負責人；以法人代表人身分當選者，處罰該代表 人。」
六、經查：
㈠興和公司係建台建台公司之法人股東，而原告二人乃代表興 和公司當選為建台公司之董事，建台公司96年9 月份之全體 董事持股總數，因有其他董事辭職而少於法定最低持有股權 成數之15,701,765股，屢經該公司96年10月15日(96)建總財 發字第96152 號函及被告先後以96年10月18日金管證三字第 0960059110號函及96年12月14日金管證三字第09600700591 號函限期命補足，均未見遵照辦理，距法定應持股成數標準 ，仍不足11,752,224股等情，為兩造所不爭執，復有卷附被 告96年10月18日金管證三字第0960059110號函、建台公司截 至96年11月30日董事及監察人持股彙整表、被告96年12月14 日金管證三字第09600700591 號函、建台公司截至97年1 月 14日董事及監察人持股彙整表、建台公司內部人持股異動事 後申報表等件影本在卷，堪認屬實。
㈡原告雖主張：查核實施規則第7 條即86年5 月13日修正發布 時之第8 條規定已據司法院大法官釋字第638 號解釋宣告違 反憲法第23條規定之法律保留原則在案，被告不得據以裁罰 云云。惟按司法院大法官依人民聲請所為法令違憲審查之解 釋，基於法治國家法安定性原則，固應自解釋公布當日起， 向將來有拘束全國各機關及人民之效力，各機關自解釋公布 當日起，處理有關事項，均應依解釋意旨為之，乃其一般之 效力。但如司法院大法官解釋已審酌該法令違憲之程度，慮 及即時宣告失效，可能造成社會秩序及公共利益無法保障， 發生難予彌補之重大損害，而明文定期失效者，則該法令須 自解釋所定之期限屆滿後，始失其效力。經稽之97年3 月7 日公布之司法院大法官釋字第638 號解釋文，已載明前開規 定應於本解釋公布之日起6 個月內失其效力之意旨，則在97 年9 月7 日該6 個月期間屆滿之前，為免法益失所規範，該 規定仍屬有效，被告自得援為裁罰之依據，核無適用失效法 令裁罰之情事。
㈢原告雖復主張：查核實施規則第5條第1項所規定之部分解任 情形僅限於公司法第199條規定之決議解任、同法第200條規 定之裁判解任及同法第195條第2項、第197條第1項、第192 條第5 項準用第30條之當然解任等三種情形，本件建台公司 其他董事辭職並不屬之，而本件原告本身持股既未變更，毋
庸因此負補足持股成數義務，原處分恣意擴張處罰之界限， 有違處罰法定及明確性原則云云。然法令用語，除已有定義 規定外，自應合於立法旨趣而為解釋，故不同規範目的之法 規，其用語雖屬相同，但各具之意涵則可能存有差異，非可 一概而論，彼此附會。經稽之查核實施規則及其母法之證券 交易法，均未就解任為定義。而查核實施規則第5 條係規定 ：「公開發行公司之董事或監察人，在任期中轉讓股份或部 分解任，致全體董事或監察人持有股份總額低於第二條所定 之成數時，除獨立董事外之全體董事或監察人應於一個月內 補足之。」揆其所稱部分解任乃與轉讓股份併列泛指可能造 成持股成數不足之二種成因。而考諸此規定暨其母法之證券 交易法第26條之立法目的，原在於避免因公司全體董事或監 察人之股權成數少於法定標準，易發生恣意妄為，而損及投 資人權益，乃課予在任董事或監察人負補足之義務，以增強 其經營理念，用以健全公司資本結構，並防止投機性之股票 買賣，影響證券交易之秩序( 最高行政法院93年度判字第11 75號判決要旨參照) 。核之上開現任全體董事或監察人應負 之補足義務，乃緣於公司全體董事或監察人之股權成數少於 法定標準之客觀情況而發生，初不因股權成數不足係由於其 他董事或監察人受決議解任或裁判解任，或因當然解任，抑 或辭職而異其效果，尤無強加區分而差別評價之適當理由。 是以查核實施規則第5 條所謂部分解任，應解為部分董事或 監察人喪失其資格而言，方符立法旨趣。原告上開主張，難 謂允洽，不能採取。
㈣又依證券交易法第26條及第178 條第1項第6款之規定，公司 全體董事須使所持有記名股票之股份總額不得少於公司已發 行股份總額一定成數，如有不足，即發生補足之法定義務。 此義務乃實現公益為目的，並不以全體董事就其原因事實有 可歸責之事由為必要。擔任董事職務之人若未曾有履行此義 務之積極舉措，而消極置之不理，即難謂其主觀上毫無責任 可言。又未盡解決之能事，亦無從遽認該義務在客觀上無實 現之可能，而有期待不可能之情形。查本件原告二人係以興 和公司代表人之身分當選為建台公司董事，於建台公司因其 他董事辭職發生全體董事之股權成數不足時，為該公司僅有 之二位董事，已據其等狀陳明確，並有卷附資料可憑，其等 二人為履行上開法定補足義務，本可由個人自行或促使所代 表之法人購入上市股票，或依公司法規定之增補建台公司之 董事缺位，或改由其他多量持股之股東擔任董事，以增加全 體董事持股之總數，其方法不一而止。然觀之原告二人於受 通知應盡補足義務後，從未積極為任何處置措施，長達3 個
月未見增補任何股數，縱使尚乏證據足認有故意違反不履行 之情事，仍難認其主觀上無任何過失可言。且渠等二人就全 體董事持股總數少於法定標準乙事，既從未積極謀求解決， 放任持股不足之原狀態不變，而徒託個人及所代表之股東法 人資力不足或無法召開臨時股東會云云，亦核與期待不可能 原則不相符。是以原告二人諉稱主觀上無責任及無期待可能 云云，俱屬不可採。另原告二人確有上揭違反補足義務之情 事，被告依證券交易法第178條第1項第6款及第2項規定，審 酌其違規情節，各於法定額度之內連續裁罰，用以保障證券 交易秩序及投資人之權益，尚具合法正當性，且其所維護之 法益顯優於原告二人之私利，並無違背比例原則至明。七、綜上所述，本件被告就原告二人違反法定補足義務，依當時 有效之法令連續裁罰，核與依法行政原則無違，適用法律並 無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執上開情詞 訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 4 月 1 日 臺北高等行政法院第二庭 審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 蕭 惠 芳
法 官 陳 金 圍
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 98 年 4 月 1 日 書記官 林 俞 文
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