最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第432號
上 訴 人 甲○○
被 上訴 人 臺中縣政府
代 表 人 乙○○
上列當事人間建築執照事件，上訴人不服中華民國96年2月8日臺
中高等行政法院95年度訴字第236號判決，提起上訴，本院判決
如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、訴外人呂淑惠於民國（下同）90年8月3日經由臺灣臺中地方 法院之公開拍賣程序買受坐落臺中縣清水鎮○○段下湳子小 段400-13地號土地（下稱400-13地號土地）後，於90年9月 19日向被上訴人申請查明400-13地號有無建築使用及提供為 法定空地，經被上訴人以90年9月25日90府工建字第268056 號函覆呂淑惠略以：經查400-13地號已有建築使用並領有其 64建都營使字第1990號使用執照（下稱系爭使用執照）在案 。呂淑惠於90年10月29日向被上訴人陳情：依據系爭使用執 照之記載，起造人即上訴人（大元針織成衣廠）新建建築物 之建築地點（地址）為（臺中縣）清水鎮○○里○○路398 號，而依據臺中縣清水地政事務所之土地登記謄本及建物登 記謄本所示，該建築物坐落於同小段402-20地號土地（下稱 402-20地號土地），為同小段135建號（下稱系爭建號建物 ）；而其標得之400-13地號土地上現況並無系爭建號建物存 在之事實，更無建物第一次登記之建號存在，爰請被上訴人 函請上訴人更正系爭建號建物基地地號或註銷系爭使用執照 。被上訴人遂於90年11月13日、91年2月27日赴現場實地勘 查結果，發現400-13地號土地為空地，系爭建號建物實際坐 落於402-20地號土地上；經調閱系爭使用執照存根，臺中縣 清水地政事務所依據建物所有權人所提供之系爭使用執照影 本地號（除400-13地號外，尚有同小段400-104、401-4、40 2-7、402-20地號）與被上訴人檔案資料地號（僅400-13地 號）不符，乃以91年6月28日府工建字第09116708700號函請 上訴人於91年7月8日攜帶系爭使用執照正本核對，並以電話 請上訴人提供任何可資證明系爭建號建物基地地號變更相關 資料。因上訴人未提供，被上訴人再以91年8月27日府工建 字第09123569500號函請上訴人、設計（監造）人、承造人 於91年8月30日前提供執照正本、保存登記或變更設計等相 關資料核對，逾期未提供上開資料，被上訴人擬撤銷該執照
。各該人等均未提供，被上訴人遂認定系爭使用執照上載建 築地點（地址）為（臺中縣）清水鎮○○里○○路398號之 地號為400-13地號，與建物實際位置坐落之基地地號為402- 20地號（經臺中縣清水地政事務所確認）不符，而依本院59 年度判字第141號判決（被上訴人誤為判例）意旨，以91年 10月14日府工建字第09127885600號處分書「撤銷原領64工 建使字第1990號建照及使用執照」。上訴人不服，提起訴願 ，內政部以93年4月22日台內訴字第0930002089號決定「原 處分撤銷，於二個月內由原處分機關另為適法之處理」。嗣 被上訴人認定申請核准建築地點（400-13地號）與實際興建 地點（402-20地號）中間隔有國有土地（同小段538-4地號 《下稱538-4地號》），另查財政部國有財產局臺灣中區辦 事處函覆說明：「經查本處產籍資料，並無民眾向本處申請 架設橋樑情事」，故400-13地號與402-20地號非屬一宗土地 。又經臺灣省臺中農田水利會函覆，538-4地號土地於64年 以前已有水溝存在，水溝乃為永久性空地，依行為時（下同 ）建築技術規則建築設計施工編第1條第1項第1款規定，建 築基地為道路、鐵路或永久性空地等分隔者，不視為同一宗 土地，故400-13地號與402-20地號係屬二宗土地，無法合併 建築，並無申請變更建築設計或增加402-20地號為建築基地 之可能性。綜上，核發之系爭使用執照違反行為時（下同） 建築法第11條第1項規定，而其違規情形無法飭依法補正或 自動更正，乃依本院59年度判字第141號判決意旨，以94年1 月31日府工建字第0940028254號處分書「撤銷原領64建都營 字第1990號建造執照及使用執照」。上訴人不服，循序提起 訴願及行政訴訟，均遭駁回，乃提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：建築技術規則建築設計施工編第1條第1項 第36款規定之永久性空地，係指位於都市計畫法或其他法律 規定劃定且已開闢之河川、綠帶及其他類似之空地；而地目 為水之水利用地，其實際作為排水溝渠之範圍土地寬度達4 公尺以上者，始得為永久性空地。自538-4地號分割出之同 小段538-6地號土地（下稱538-6地號土地）早已填平，未作 排水溝渠使用，與上開規定之要件不合，非屬永久性空地。 402-7、402-20地號於73年9月6日由訴外人林建二申請指定 建築線，被上訴人指定之建築線橫越538-6地號土地，足證 本件土地得合併建築，不受538-6地號土地區隔影響。本院 59年度判字第141號判決意旨係指得撤銷建造執照，而被上 訴人併將使用執照撤銷，於法無據。縱認本件核發64建都營 字第1990號建造執照及使用執照違反建築法第11條第1項規 定，然依同法第78條第4款規定，僅主管建築機關得令飭限
期拆除或由主管建築機關強制拆除，非得遽予撤銷使用執照 。依本院90年度判字第1620號判決要旨，在無行政程序法第 119條規定信賴不值得保護之情形下，不得撤銷已為之行政 處分。本件上訴人未將538-4地號列為建築基地，更未誆稱 已取得財政部國有財產局同意將該水溝用地列入建築基地， 上訴人並無信賴不值得保護之情形。上訴人因建造執照及使 用執照遭撤銷，無法繼續向銀行貸款，遭受財產上重大損失 ，被上訴人未依行政程序法第120條規定及司法院釋字第525 號解釋意旨給予合理之補償，亦未採合理之補救措施，或訂 定過渡期間之規定，於法不合。被上訴人以上訴人所執使用 執照影本與機關檔案資料不符，卻無法查出不符原因及當時 實際情況，在原申請資料業已滅失之情形下，逕認前所核發 之建造執照及使用執照有誤，有認定事實不憑證據之違法， 亦不符憲法保障人民財產權之意旨等語，求為判決撤銷訴願 決定及原處分。
三、被上訴人則以：上訴人領有之64建都營字第1990號建造執照 及使用執照存根之地號為400-13地號，而上訴人所提供之保 存登記之使用執照基地地號增加400-104、401-4、402-7、4 02-20等地號土地，其中並未包括538-6地號土地。依地籍圖 謄本所示，400-13、400-104地號土地與402-7、402-20地號 土地間隔有538-6地號土地，縱依上訴人所提供之保存登記 之使用執照基地地號為400-13、400-104、401-4、402-7、4 02-20等地號土地，亦非為「一宗土地」，與建築法第11條 第1項之規定相違。依上訴人所附之配置圖所示，402-7、40 2-20等地號土地之建築線臨接既成道路雖包括538-6地號土 地，但不得即將400-13、400-104、401-4、402-7、402-20 等地號土地視為一宗土地。另從該配置圖所示，402-7地號 土地為林建二於73年間申請指定建築線，益證上訴人所述40 2-7地號土地為64建都營字第1990號建造執照基地之一之齟 齬。按建築使用執照係依申請人所申請核准之建造執照內容 為核准基礎，建造執照經依法撤銷，其使用執照即失所附麗 ，為符行政一貫之原則，原核照機關當將建造執照與其使用 執照併為撤銷。本院90年度判字第1620號判決為退休事件之 判決，尚難謂得為「在無行政程序法第119條規定信賴不值 得保護之情形下，不得撤銷已為之行政處分」之見解。而以 建築物為擔保之借貸利益，並不是建造執照及使用執照核發 之目的或標的，況且借貸契約對其擔保建築物之價值認定考 量因素眾多，是以難謂為建造執照及使用執照遭撤銷，與上 訴人續向銀行貸款間具有直接關聯外，有無法證明上訴人遭 受財產損失等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之
訴。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：㈠上訴人所領有之系 爭使用執照，被上訴人留存之建造執照及使用執照存根所載 之建築基地地號僅400-13地號1筆土地，基地面積1033平方 公尺，然上訴人所提供之保存登記之使用執照基地地號卻尚 載有400-104、401-4、402-7、402-20地號等土地，二者顯 不相符。雖然被上訴人留存之使用執照存根與臺中縣清水地 政事務所提供之使用執照影本基地面積、法定空地、建蔽率 相同，但400-13、400-104、401-4與402-7、402-20地號中 間夾有一國有土地538-6地號分隔，而538-6地號係分割自53 8-4地號，538-4地號分割自538地號，此業經原審法院現場 勘驗屬實，並有勘驗筆錄、現場勘驗圖、現場勘驗照片、地 籍圖謄本及土地登記謄本附原審卷可稽。㈡依臺灣省臺中農 田水利會93年9月6日中水管字第0930401643號函所載，538- 4地號土地係五福圳幹線第二小組區域內之水對分溝。上訴 人領有之64建都營字第1990號建造執照及使用執照，被上訴 人留存之存根所載之建築基地地號為400-13地號土地，而上 訴人所提供之保存登記之使用執照基地地號尚載有400-104 、401-4、402-7、402-20地號等土地，其中並未包括538-6 地號土地，為上訴人所不爭執。依地籍圖謄本所示，400-13 、400-104地號土地與402-7、402-20地號土地間隔有538-6 地號土地，本件縱依上訴人所提供之保存登記之使用執照基 地地號為400-13、400-104、401-4、402-7、402-20地號等 土地，亦非一宗土地，而與建築法第11條第1項規定有違， 亦與上訴人所主張永久性空地（河川應達4公尺）無涉。況 上訴人所提出之其向臺中縣清水地政事務所所調取之登記時 所附之使用執照係影本，並無原本（或正本）可供核對，且 所提出之使用執照影本上之402-20地號，在應記載空格外， 字跡亦與空格內400-13地號之記載不同，又無校對之章蓋於 其上，自難資以憑認其為真正。㈢上訴人指稱402-7地號土 地於73年9月6日由林建二申請指定建築線（原判決誤植為大 元工業社林晉恭），被上訴人指定之建築線橫越538-6地號 土地，然依其配置圖所示，建築線臨接既成道路雖包括538- 6地號土地，但並不得將400-13、400-104、401-4、402-7、 402-20地號等土地視為一宗土地。而402-7地號土地既為林 建二於73年間申請建築線指定，則上訴人主張402-7地號土 地又為64建都營字第1990號建造執照基地之一，自為不可能 。㈣按建築使用執照係依申請人所申請核准之建造執照內容 為核准基礎，建造執照經依法撤銷，其使用執照即失所附麗 ，為符行政一貫之原則，原核照機關當將建造執照與其使用
執照併為撤銷，自為當然結果。至上訴人所提本院90年度判 字第1620號為退休事件，核與本件案情不同，尚難執為上訴 人於本件有信賴值得保護之依據。㈤以建築物為擔保之借貸 利益，並不是建造執照及使用執照核發之目的或標的，況且 借貸契約對其擔保建築物之價值認定考量因素眾多，是以難 謂為建造執照與使用執照遭撤銷，與上訴人續向銀行貸款間 具有直接關聯外，又無法證明上訴人遭受財產損失。㈥上訴 人主張本件建造執照有申請變更之情事，惟未能提出證據以 實其說，況於本院所調取被上訴人所留存之建造執照及使用 執照存根上均無上訴人所稱准予變更之記載，且上開所存檔 案封存完整，並無上訴人所稱申請變更之資料，上訴人主張 曾有申請變更云云，亦難採信。本件無論以被上訴人留存之 建造執照及使用執照存根，抑或依上訴人所提供之保存登記 之使用執照影本所示，其建築基地均非為一宗土地，該64建 都營字第1990號建造執照及使用執照，核與建築法第11條第 1項規定有違。從而，上訴人於64年間申請核准建築地點為 400-13地號（按，上訴人於建造執照設計申請書建築地點之 地號載為400-13地號《原判決誤植為400-103地號》），而 實際建築地點為402-20地號，中間隔有國有土地538-4地號 水溝用地，屬永久性空地，自不得視為同一宗土地，故400- 13地號與402-20地號非屬同一宗基地，上訴人申請建物建造 過程並未經財政部國有財產局同意將水利用地（538-4地號 或538-6地號）作為建築基地，且屬無法補正或更正，使建 造執照主管機關之被上訴人依法發給建造執照、使用執照， 被上訴人通知上訴人撤銷原領64建都營字第1990號建造執照 及使用執照，並無不合。㈦再據被上訴人95年1月5日府工建 字第0940343917號函稱：「…三、…若僅以402-20地號計算 ，則其容積率為112.25%，建蔽率為31.26%，該建物並未超 出法定容積率及法定建蔽率…。」則上訴人非不得重新申請 建造執照及使用執照等詞，為其判斷之基礎。
五、本院核原判決，固非無見，惟查：
㈠、按「本法所稱建築基地，為一宗土地，供建築物本身所占之 地面及其所應保留之空地。」為建築法第11條第1項所明定 。次按「本編建築技術用語，其他各編得適用，其定義如左 ：一、一宗土地：本法第11條所稱一宗土地係指一幢或二幢 以上有連帶使用性之建築物所使用之建築基地。但建築基地 為道路、鐵路或永久性空地等分隔者，不視為同一宗土地。 …三六、永久性空地：指依法不得建築或因實際天然地形不 能建築之土地（不包括道路）。（一）都市計畫法或其他法 律劃定並已開闢之公園、廣場、體育場、兒童遊戲場、河川
、綠地、綠帶及其他類似之空地。（二）海洋、湖泊、水堰 、河川等。河川、綠帶等除夾於道路或兩條道路中間者外， 其寬度或寬度之和應達4公尺。…」為建築技術規則建築設 計施工編第1條第1款、第36款所規定。再按「違法行政處分 於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部 之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者 ，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無 第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行 政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」及 「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、 以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二 、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機 關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違 法或因重大過失而不知者。」分別為行政程序法第117條及 第119條所明文。又按「行政官署對其已為之行政行為，發 覺其於法令有違誤之處，基於公益上之理由，而自動予以更 正或撤銷，並非法所不許。」本院59年度判字第141號著有 判決。
㈡、觀諸被上訴人留存之系爭使用執照存根（下稱前者）及上訴 人向臺中縣清水地政事務所所調取之登記時所附之系爭使用 執照影本（下稱後者），二者就建築地點均記載「（臺中縣 ）清水鎮○○里○○路398號」，基地面積均記載「其他： 3093.00平方公尺、法定空地面積927.90平方公尺」，惟就 基地地號前者記載「400-13地號」，後者記載「400-13、40 0-104、401-4、402-7、402-20地號」。復觀諸訴願卷及原 審卷附之土地登記謄本記載400-13地號土地於63年12月19日 因分割增加400-102地號（面積62平方公尺，於64年5月17日 因合併400-103地號土地，面積59平方公尺，面積增加為121 平方公尺），面積減少為524平方公尺，於64年5月17日因合 併400-14地號土地（面積509平方公尺），面積增加為1033 平方公尺，於64年11月19日因分割增加地號400-104至-105 地號，面積減少為589平方公尺，而其中400-104地號土地面 積為440平方公尺；401-4地號土地於64年11月19日分割自40 1-1地號，面積為26平方公尺；402-7地號土地於42年8月1日 因實施耕者有其田，由原402地號分割，面積為989平方公尺 ，於64年5月17日因合併402-8地號土地（面積1649平方公尺 ），面積增加為2638平方公尺，於64年11月19日因分割增加 地號402-20至-21地號，面積減少為1285平方公尺，而其中 402-20地號土地面積為889平方公尺。是400-13地號土地於 64年9月3日核發建造執照時，面積為1033平方公尺，於65年
8月24日核發使用執照時，面積為589平方公尺，而前者（系 爭使用執照存根）竟記載該地號面積為3093平方公尺，則其 基地地號記載似有遺漏之嫌。再觀諸上訴人於原審所提出之 其向被上訴人函調系爭建築執照案卷所附之400-13、400-10 2、402-7地號土地所有人於64年7月28日書具之土地使用權 同意書，其上記載各該地號之面積核與上開土地登記謄本記 載者相符，面積總計3792平方公尺；而後者（系爭使用執照 影本）記載基地地號之面積總計3229平方公尺，較諸上開土 地使用同意書記載之面積為少；另觀諸原審卷附之臺灣省政 府建設廳64年7月19日建一字第96714號函記載：「大元針織 成衣廠申請在臺中縣清水鎮○○段下湳子小段402-7、400-1 3地號土地設立工廠製造毛衣、成衣乙案…」，而402-20地 號係於64年11月19日由原402-7地號分割，仍在該廠申請設 廠之土地範圍內，是訴願卷附之該廠新建辦公廳位置圖（蓋 有被上訴人於64年9月3日核准建築戳記）雖繪在400-13地號 土地上，然上訴人在64年9月3日至65年8月24日（核發使用 執照）之間，仍可在申請設廠之土地範圍內，變更設計，在 402-20地號土地上建築系爭建號建物，則上訴人於原審主張 於建造執照核發後，有變更設計之情事，尚非全然無據，原 審未傳訊系爭建築執照案之設計（監造）人、承造人等檢證 查明，遽謂上訴人上開主張殊無足採，似未盡調查之能事。㈢、由原審卷附之地籍圖謄本及現場勘驗圖以觀，上訴人主張40 2-20地號土地（由原402-7地號土地分割）為袋地，被上訴 人指稱其未連接建築線各情，尚堪採信；又因建築法第42條 前段規定建築基地與建築線應相連接，則402-20地號土地至 少需與400-13、402-7地號土地一起為建築基地，才會與現 場勘驗圖及照片2所示之既成道路相連接，且不得因林建二 嗣於73年9月6日對402-7地號土地申請指定建築線，而否定 先前建造執照申請案；復由現場勘驗照片6、7以觀，538-6 地號土地上之水溝寬度未達建築技術規則建築設計施工編第 1條第36款規定之4公尺（似得以涵溝處理，毋庸架設橋樑） ，自非永久性空地，此情亦經被上訴人於95年12月19日原審 行準備程序時肯認，則上訴人向臺中縣清水地政事務所所調 取之登記時所附之系爭使用執照影本記載之建築基地400-13 、400-104、401-4、402-7、402-20地號土地，似未為道路 、鐵路或永久性空地等分隔，原判決逕認不得視為同一宗土 地云云，尚嫌率斷。
㈣、上訴人向臺中縣清水地政事務所所調取之登記時所附之系爭 使用執照影本記載之建築基地中之402-20地號，雖記載在欄 位外，惟此乃因欄位內已記滿其他土地地號使然，而其字跡
與欄位內400-13地號之字跡相同與否，既未經專業機關鑑定 ，尚難遽謂為不同，而否定其為真正。是在無積極證據證明 系爭使用執照影本非為真正之情況下，上訴人既持以向臺中 縣清水地政事務所申請辦理系爭建號建物第一次登記，已有 客觀上具體表現之行為，原判決逕認上訴人無受信賴之保護 ，似有未洽。又在保護上訴人之信賴下，會否損及400-13地 號土地所有人呂淑惠之權益，有無依法命其獨立參加訴訟之 必要，似亦應一併審酌。
㈤、綜上所述，上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，非無 理由，且因本件部分事實未臻明確，尚待查明，本院無法逕 為法律上之判斷，爰將原判決廢棄，發回原審法院。六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 4 月 23 日 最高行政法院第三庭
審判長法官 高 啟 燦
法官 鄭 忠 仁
法官 黃 本 仁
法官 黃 合 文
法官 吳 慧 娟
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 98 年 4 月 23 日 書記官 張 雅 琴