公務員懲戒委員會議決書 98 年度鑑字第 11389 號
被付懲戒人 乙○○
甲○○
上列被付懲戒人等因違法失職案件經監察院送請審議本會議決如
下
主 文
乙○○記過壹次。
甲○○申誡。
事 實
甲、監察院移送意旨：
壹、案由：經濟部加工出口區管理處處長乙○○無視法令限制， 率與日月光半導體製造股份有限公司簽訂「合作興建多功能 儲運廠房大樓契約書」；且為掩飾前揭違法行為，與第二組 建管地政科科長甲○○，違法指示下屬研定「建築基地使用 容積率超出法定容積率之回饋辦法」，復未依該辦法辦理回 饋，違法核准建築執照，事涉違反建築法、建築技術規則、 高雄市建築管理自治條例、加工出口區建築管理辦法、都市 計畫法高雄市施行細則與經濟部楠梓加工出口區綱要計畫等 相關法令規定。另乙○○未經公開招標甄選程序，逕將楠梓 加工出口區社區土地租予不具承租資格之中華民國加工出口 事業勞資關係協進會，又未經報核，即任意調降法定租金率 ，違反加工出口區設置管理條例、國有財產法、楠梓加工出 口區社區土地租用辦法、加工出口區土地租用及費用計收標 準、八十六年度房屋及土地之當地一般租金標準、高雄市市 有土地出租租金率計收標準及陳報經濟部核定之土地開發規 劃報告之開發方式等相關規定，事證明確，情節重大，均有 違公務員服務法之規定，爰依法提案彈劾。
貳、違法失職之事實與證據：
一、有關日月光半導體製造股份有限公司（下稱日月光公司）增 資擴廠部分：
（一）被彈劾人乙○○無視法令限制，率與日月光公司簽訂「合 作興建多功能儲運廠房大樓契約書（下稱合建契約書）」 ，擅權違法，核有違失。
1、查民國（下略）86 年 11 月間經濟部加工出口區管理 處（下稱管理處）受理區內廠商日月光公司申請增資擴 廠【證 1】，經雙方自 87 年 2 月起多次召會協商， 同意採「共同承租合建」方式，分 3 期進行擴建，由 管理處提供楠梓加工出口區（下稱楠梓加工區○○○段 二小段 727 地號土地作為建廠用地，興建工程款項則 由日月光公司負擔，並於同年 10 月 12 日簽訂合建契
約書，載明：「本契約興建之大樓以地上 12 層、地下 2 層為原則…」，附件 3『甲、乙雙方分配建物面積明 細表』並載明：「基地面積 15,307 ㎡，建蔽率 58.21 % 、容積率 727.74%」【證 2】。
2、惟查楠梓加工區於高雄市政府 71 年 12 月 30 日公告 發布實施之「擴大及變更高雄市楠梓、左營、灣子內、 凹子底及原高雄市都市計畫區主要計畫（通盤檢討）案 」中，已劃設為乙種工業區，且按該府 82 年 11 月 11 日高市府工都字第 34349 號令修正發布之都市計 畫法高雄市施行細則第 28 條規定，應實施容積率管制 ，且建蔽率不得超過 60%，容積率不得超過 300% 【證 3 】。據此，管理處依法僅能以日月光公司實際承租之 建築基地面積最高核予 300% 之容積率。詎乙○○竟無 視當時法令限制，率與日月光公司簽訂高於法定容積率 2 倍有餘之合建契約書，擅權違法，核有違失。（二）被彈劾人乙○○與甲○○，在無法律授權之下，違法指示 下屬研定「建築基地使用容積率超出法定容積率之回饋辦 法」，顯有重大違失。
1、查乙○○明知楠梓加工區土地業於 71 年底經高雄市政 府都市計畫通盤檢討劃設為乙種工業區，且「經濟部楠 梓加工出口區綱要計畫修正圖」（下稱綱要計畫）並經 行政院 73 年 7 月 4 日台 73 經 10777 號函核定 ，復經高雄市楠梓地政事務所重測並報編完成區內各地 號地目在案【證 4】，是區內土地業經細分供廠商申請 建廠使用，已無「全區總量管制」之適用，竟仍違法指 示建管地政科承辦技士，先於 87 年 2 月 26 日以簽 呈方式將楠梓加工區全區視為「一宗土地」核算日月光 公司建物之容積率【證 5】，復於同年 3 月 13 日再 次簽擬採「總量管制」方式控管全區土地之容積率【證 6 】，惟經會簽該處研考室時，研考室分別於同年 3 月 16 日及 23 日以區內土地既已依土地法第 40 條編 列為數宗，自無一宗土地之適用而加註反對意見【證 7 】，故同年 4 月 17 日建管地政科專員王河海奉乙○ ○指示赴高雄市楠梓地政事務所洽辦區內土地地目變更 事宜，期能合法廢除區○○道」地目土地，以符合全區 總量管制之法定要件，惟因考量區內經營現況，無法順 遂其意，全案遂告中止【證 8】。迨 87 年 10 月間， 甲○○到任建管地政科科長乙職，乙○○遂於 88 年 2 月 3 日再次責成承辦技士以全區總量管制方式簽擬實 施方案；該簽呈送核期間，乙○○、甲○○ 2 人均無
視該處研考室先前加簽及秘書室（法制）88 年 2 月 8 日簽註之反對意見，在區內土地現況與法定要件均無 改變之情況下，首開先例違法同意區內建案以「全區總 量管制」方式實施容積率管制；甲○○進而分別於 88 年 2 月 3 日及 10 日簽擬有關各基地使用容積率超 過法定標準，要求業者增加租地面積，以符合建管法令 之回饋方案【證 9】。同年 4 月 1 日管理處以甲○ ○所簽擬之回饋方案為本，在無法律授權之下，自行開 會創定『建築基地使用容積超出法定容積率之回饋辦法 』（下稱回饋辦法），據以提高日月光公司所申請合建 案之容積率【證 10 】。
2、惟查楠梓加工區係按加工出口區建築管理辦法第 6 條 規定，以綱要計畫做為實施建築管理之依據【證 11 】 ，該綱要計畫之性質實相當於細部計畫；又楠梓加工區 位處高雄市轄內，雖按建築法第 2 條規定以特設之管 理機關（管理處）為主管建築機關，惟其建築管理仍應 合於建築法相關規定，按建築法第 48 條及第 101 條 【證 12 】，故有高雄市建築管理自治條例（行為時稱 高雄市建築管理規則）第 3 條規定，地目為「道」， 並有通行事實存在者，即屬供公眾通行具有公用地役關 係之現有巷道【證 13 】之適用；且「道路」相關定義 ，建築技術規則建築設計施工編第 1 條【證 14 】並 有明定。是則，楠梓加工區內土地地目既經編列為「道 」，自不得併入建築基地計算容積率，乙○○及甲○○ 竟違法指示下屬研定回饋辦法，採全區總量管制方式， 使個別建築基地之容積率得超出法定容積率，違反前揭 法令規定，顯有重大違失。
3、另本院約詢乙○○與甲○○分別答稱：「區○道路屬性 係屬私設道路，區內並不指定建築線」、「一宗基地係 以整個加工區視為一宗基地整區為 300% 容積率限制， 一宗土地可為多筆土地，建築法上道路並不包括私設通 路」云云，以為抗辯。惟核，本院約詢內政部營建署建 築管理組組長李玉生表示：「道路定義技規第 1 條第 36 款有定義『法定道路及現有巷道』。現有巷道依建 築法規定於建管規則定之，高市建管條例現有巷道中地 目為道，經指定建築線，確實做道路使用，視為現有巷 道，技規第 1 條第 1 款規定，建築基地為道路、鐵 路、永久性空地分隔者，不視為一宗土地」等語。是則 ，依據前揭法令暨主管人員意見，被彈劾人所云均屬事 後卸責之詞，委無足採，附予敘明。
（三）被彈劾人乙○○未依回饋辦法辦理回饋，違法核准建築執 照，亦有違失。
1、查管理處與日月光公司共同承租楠梓加工區○○段○○ 段 727 地號土地（面積 15,307 ㎡）興建儲運廠房大 樓，88 年 10 月 18 日乙○○以日月光公司所加租之 土地係區內未出租之公共設施土地，而該等公設土地管 理處並未繳納地價稅為由，同意免償提供同小段 571-2 地號土地（「道」地目，面積 23,000 ㎡）予日月光公 司，藉以提高容積率【證 15 】。同年 11 月 4 日日 月光公司掛號申請建造執照，經管理處以同年月 24 日 經加處（88）二建字第 0349 號核發建造執照，容積率 為 749.86%（註），復經一再變更設計增加容積，迄至 90 年 6 月 22 日使用執照核發時，容積率高達 750.77% （註）【證 16 】。（註：容積率＝建築容積 ／基地面積；建築容積＝總樓地板面積－地下層面積－ 屋頂突出物〈第 3 層〉面積，基地面積以 15,307 ㎡ ）
2、惟查前開合建案既係適用回饋辦法而得以超出法定容積 率，且係該辦法第 2 點「已核准投資計畫尚未申請建 造執照之廠房建築」，自應依該辦法規定計收土地租金 ，【證 10 】乙○○卻未依該辦法計收土地租金辦理回 饋，違法核准建造執照，亦有違失。
（四）被彈劾人乙○○及甲○○上開違法事實，經臺灣高雄地方 法院檢察署檢察官認觸犯貪污治罪條例第 6 條第 1 項 第 4 款之罪嫌提起公訴，並具體求處乙○○有期徒刑 12 年，併褫奪公權 8 年；甲○○有期徒刑 6 年，並 褫奪公權 3 年在案【證 17 】。
二、有關中華民國加工出口事業勞資關係協進會（下稱勞資關係 協進會）承租楠梓加工區社區土地部分：
（一）被彈劾人乙○○未經公開招標甄選程序，逕將楠梓加工區 社區土地租與不具承租資格之勞資關係協進會，核有違失 。
1、緣 86 年 6 月間，高雄市政府邀請管理處召開「研商 楠梓區○○段市場用地、停車場用地、兒童遊藝場用地 三合一開發會議」，並決議由管理處負責開發，該處遂 公開甄選委託鼎漢國際工程顧問股份有限公司高雄分公 司整體規劃，該規劃報告結論擬採土地出租、公開招標 甄選區內事業或其他投資者開發，營運一定期限後重新 訂約或收回土地之招標方式辦理，管理處並將上開報告 以 87 年 6 月 9 日經加處（87）秘事字第 005397
號函報經濟部在案【證 18 】。嗣經管理處針對楠梓區 ○○段三小段 28、29、30 地號市場、停車場、兒童遊 戲場用地（市十、停十、兒十）整體獎勵投資開發計畫 多次研議評估，並於 88 年 8 月 20 日召開初稿審查 委員會，初步決議以整體獎勵投資開發方式公開競標， 並以回饋金多寡及開發計畫書規劃品質為評審依據，另 擬從「標租開發」或「標售開發」兩方案中擇優執行， 若採「標租開發」方式，管理處可獲利約 9,477 萬元 ，而採「標售開發」方式，則依保守估計兩倍公告現值 計算約 2 億 5 千萬元，預估管理處將有 9 千萬元 至 2 億 5 千萬元間之期待利益【證 19 】。惟迄同 年 11 月 16 日管理處再就整體獎勵投資開發計畫召會 研商，經乙○○當場指示略以：「一、以出售方式辦理 不予採用。二、本案開發對象無須公告甄選，逕由勞資 關係協進會租用開發…。三、土地租金租率以公告地價 百分之五計收。（下略）」【證 20 】管理處遂於 89 年 1 月間與勞資關係協進會簽訂土地租賃契約書，簽 約日並追溯至 89 年 1 月 1 日【證 21 】。
2、查乙○○全程參與及督導所屬執行前揭整體獎勵投資開 發計畫，理應基於最有利於該機關之經營判斷法則，採 行謀取機關最大利益之方案；惟於 88 年 11 月 16 日 管理處召會研議時，明知依據楠梓加工出口區社區土地 租用辦法第 2 條【證 22 】及國有財產法第 32 條【 證 23 】等規定，楠梓加工區社區土地租用對象之資格 僅限定具有開發能力之加工區內各事業，且陳報經濟部 之計畫為「採土地出租、公開招標甄選區內事業或其他 投資者開發」，而勞資關係協進會係依人民團體法核准 立案之社會團體【證 24 】，並非事業單位，自亦非加 工出口區設置管理條例第 3 條所稱之區內事業或在區 內營業之事業【證 25 】，並不具備承租資格，亦知該 協進會並無資金與人力參與此土地開發案，若要開發則 尚須尋求區內事業合作進行開發事宜，竟不採行原先報 部核備之計畫，而當場在會議中指示逕由不具承租資格 之勞資關係協進會租用開發，因循寬貸，便宜行事，核 有違失。
（二）被彈劾人乙○○，未經依法報核，即任意調降法定租金率 ，違失之咎，殊非尋常。
1、查 89 年 1 月 10 日管理處第二組建管地政科簽報略 以：「辦理勞資關係協進會租用社區土地市十、停十、 兒十土地案之土地租賃契約，依處長 88 年 12 月 27
日指示辦理如下：一、租金率部分：（一）訂約後應繳 納市場用地面積申報地價千分之 5 年息計收土地租金 ，取得建造執照後調升為 1% 。（二）停車場及兒童遊 樂場用地俟動工後始計收土地租金，租金率為 1% 。（ 三）3 筆用地正式營運後統一訂為 5% 。二、租期自 89 年 1 月 1 日起至 98 年 12 月 31 日止計 10 年。…」【證 26 】管理處遂以前揭指示條件與勞資關 係協進會簽訂土地租賃契約。迄 89 年 10 月 11 日勞 資關係協進會以無法覓得區內適當事業單位配合興建為 由，函請管理處終止土地租賃契約【證 27 】；是該協 進會自 89 年 1 月 1 日起迄同年 10 月 11 日止， 共計租賃期間為 9 個月又 11 日，總承租土地面積 4,837 平方公尺，按公告地價 5% 之租金率（每月、每 平方公尺 26 元）核算，應收租金共計 1,176,483 元 ，惟該會實際繳納租金期間僅 8 個月，按每月租金 4,866 元核算，該會實際繳納租金僅 38,928 元，管理 處計短收租金達 1,137,555 元。
2、按楠梓加工出口區社區土地租用辦法第 6 條【證 22 】、加工出口區土地租用及費用計收標準第 13 條【證 28】、八十六年度房屋及土地之當地一般租金標準【證 29】及高雄市市有土地出租租金率計收標準等規定，一 般公有基地之現行租金率應「依公告地價 5% 計收」， 如有變更租金租率情事亦應報請經濟部核准。惟乙○○ 卻未事先報核，即率予指示調降租金率，並納入土地租 賃契約書內據以計收租金，致管理處短收租金達 1,137,555 元，輕率偏頗，違失之咎，殊非尋常。（三）被彈劾人乙○○上開違法事實，經台灣高雄地方法院檢察 署檢察官認觸犯貪污治罪條例第 6 條第 1 項第 4 款 之罪嫌提起公訴，並具體求處有期徒刑 7 年，併宣告褫 奪公權 6 年在案【證 30 】。
參、彈劾理由及適用之法律條款：
一、「公務員應遵守誓言，忠心努力，依法律命令所定執行其職 務」、「公務員應誠實清廉，謹慎勤勉…」、「公務員不得 假借權力，以圖本身或他人利益」、「公務員執行職務，應 力求切實，不得畏難規避，互相推諉或無故稽延。」公務員 服務法第 1 條、第 5 條、第 6 條及第 7 條均分別載 有明文。
二、被彈劾人乙○○係經濟部加工出口區管理處處長，綜理全台 各加工出口區一切行政管理及區內各事業單位管理等業務， 被彈劾人甲○○係管理處第二組建管地政科科長，主管加工
出口區建築及土地管理，包括建築執照核發、土地及標準廠 房出租等，均係依據法令從事公務之人員。乙○○無視法令 限制，率與日月光半導體製造股份有限公司簽訂「合作興建 多功能儲運廠房大樓契約書」；且為掩飾前揭違法行為，與 第二組建管地政科科長甲○○，違法指示下屬研定「建築基 地使用容積率超出法定容積率之回饋辦法」，復未依該辦法 辦理回饋，違法核准建築執照，事涉違反建築法、建築技術 規則、高雄市建築管理自治條例、加工出口區建築管理辦法 、都市計畫法高雄市施行細則與經濟部楠梓加工出口區綱要 計畫等相關法令規定，並嚴重違反依法行政原則，濫權草率 ，莫此為甚。另乙○○未經公開招標甄選程序，逕將楠梓加 工出口區社區土地租與不具承租資格之中華民國加工出口事 業勞資關係協進會，又未經報核，即任意調降法定租金率， 違反加工出口區設置管理條例、國有財產法、楠梓加工出口 區社區土地租用辦法、加工出口區土地租用及費用計收標準 、八十六年度房屋及土地之當地一般租金標準、高雄市市有 土地出租租金率計收標準及陳報經濟部核定之土地開發規劃 報告等相關規定，違失事實昭然明甚，不容卸責。據上論結，經濟部加工出口區管理處處長乙○○、第二組建管地政科科長甲○○違反公務員服務法第 1 條、第 5 條、第 6條及第 7 條之規定，並有公務員懲戒法第 2 條第 1 款之應受懲戒事由，爰依憲法第 97 條第 2 項及監察法第 6 條之規定提案彈劾，移請司法院公務員懲戒委員會審議，依法懲戒。肆、檢附證據（均影本在卷）：
證 1、日月光半導體製造股份有限公司 87 年 2 月 18 日 87 明總字第 0201 號及同年 3 月 6 日 87 明總 字第 0302 號函。
證 2、經濟部加工出口區管理處、日月光半導體製造股份有 限公司合作興建多功能儲運廠房大樓契約書（87 年 10 月 12 日）。
證 3、內政部營建署 90 年 11 月 20 日 90 營署建管字第 063535 號函、高雄市政府都市發展局 92 年 4 月 18 日高市都發二字第 0920003952 號函、高雄市政 府 92 年 11 月 12 日高市府都二字第 0920061026 號函及都市計畫法高雄市施行細則（82 年 11 月 11 日高市府工都字第 34349 號公告）。
證 4、經濟部楠梓加工出口區綱要計畫修正圖（行政院 73 年 7 月 4 日台 73 經 10777 號函核定）、高雄 市○○區○○段二小段 571-2、727 地號地籍圖謄本 。
證 5、經濟部加工出口區管理處工商科 87 年 2 月 26 日 簽。
證 6、經濟部加工出口區管理處工商科 87 年 3 月 13 日 簽。
證 7、經濟部加工出口區管理處研考室 87 年 3 月 16 日 及同年月 23 日簽。
證 8、經濟部加工出口區管理處工商科 87 年 4 月 17 日 簽。
證 9、經濟部加工出口區管理處第二組建管地政科 88 年 2 月 3 日簽及甲○○另簽。
證 10 、經濟部加工出口區管理處第二組建管地政科 88 年 4 月 6 日簽暨同年 4 月 1 日研商「建築基地
使用容積超出法定容積率之回饋辦法」會議紀錄。 證 11 、加工出口區建築管理辦法（第 6 條）。 證 12 、建築法（第 2 條、第 48 條及第 101 條）。 證 13 、高雄市建築管理自治條例（第 3 條）。 證 14 、建築技術規則建築設計施工編（第 1 條第 1 項 及第 32 項）。
證 15 、經濟部加工出口區管理處第二組建管地政科 88 年 9 月 18 日簽及同年 10 月 18 日經加處（88）二 建字第 011528 號函。
證 16 、經濟部加工出口區管理處建造執照經加處（88）二 建字第 0349 號、建造執照申請書、第 1 次變更 設計申請書、經濟部加工出口區管理處使用執照經 加處（90）二建使字第 0330 號及使用執照申請書 。
證 17 、臺灣高雄地方法院檢察署檢察官追加起訴書 92 年 度偵字第 6388 號。
證 18 、經濟部加工出口區管理處 87 年 6 月 9 日經加 處（87）秘事字第 005397 號函及經濟部同年 8 月 6 日（87）總字第 87291419 號函。 證 19 、經濟部加工出口區管理處 88 年 11 月 9 日經加 處（88）二建字第 012291 號開會通知單（稿）。 證 20 、研商「楠梓加工出口區社區土地（市十、停十、兒 十）整體獎勵投資開發計畫」會議紀錄（88 年 11 月 16 日）。
證 21 、經濟部加工出口區管理處社區土地租賃契約書。 證 22 、楠梓加工出口區社區土地租用辦法（第 2 條、第 6 條）。
證 23 、國有財產法（第 32 條）。
證 24 、內政部 90 年 2 月 14 日台（90）內社字第 9005371 號函。
證 25 、加工出口區設置管理條例（第 3 條）。 證 26 、經濟部加工出口區管理處第二組建管地政科 89 年 1 月 10 日簽。
證 27 、中華民國加工出口事業勞資關係協進會 89 年 10 月 11 日（89）加勞資協字第 197 號函及經濟部 加工出口區管理處同年月 23 日經加處（89）二建 字第 011312 號函。
證 28 、加工出口區土地租用及費用計收標準（第 13 條） 。
證 29 、八十六年度房屋及土地之當地一般租金標準。 證 30 、臺灣高雄地方法院檢察署檢察官起訴書 91 年度偵 字第 24695 號。
證 31 、本院 92 年 11 月 11 日及同年 11 月 18 日調查 案件詢問筆錄。
被付懲戒人乙○○申辯意旨：
第 1 次申辯意旨：
壹、加工出口區管理處儲運中心與日月光半導體製造股份有限公 司合作興建多功能儲運廠房案
一、監察院稱申辯人率與日月光半導體製造股份有限公司（以下 稱日月光公司）簽訂該公司承租土地高於法定容積率 2 倍 之「合作興建多功能儲運廠房大樓契約書」一節，說明如下 ：
（一）加工出口區管理處（以下稱加工處）與日月光公司合建案 中有關以楠梓加工出口區（以下稱加工區）全區總量管制 容積率之經過：
1.日月光公司於 86 年 11 月 3 日向加工處提出「增資 建廠增資案」，該處儲運中心經針對設備更新提出與廠 商合建大樓之企畫案，計畫內容係由儲運中心提供土地 、廠商出資興建，完工後，儲運中心可分得 1、2 樓之 所有權，因該企畫案係一初步構想，並無詳細之具體內 容，且加工處各科室對該企畫案均有不同意見，所以副 處長洪瑞國乃召集各科室研議討論，承辦科工商科爰據 以就有關建管建蔽率及容積率問題進行研究，根據研究 結果，由承辦單位技士戴兆豐於 87 年 2 月 26 日針 對是否實施容積率管制研擬三方案【證 1，臺灣高雄地 方法院檢察署偵查卷宗第 178 頁，朱訓智證詞】，並 經相關主管（副處長洪瑞國、主任秘書劉第）建議實施 容積率管制，並以全區土地視為 1 筆土地作為實施對
象（即 B 案），其中研考室（法制人員，以下僅稱研 考室）未就三方案表示法令意見，申辯人經就副處長洪 瑞國、主任秘書劉第之建議意見，亦考量如細分為個別 廠商之用地計算容積率，可能造成部分廠商被迫離開臺 灣，因此基於對加工區未來轉型較有利之考慮，且因楠 梓加工區係 30 幾年的舊工業區，並無多餘土地可供設 廠，為鼓勵廠商重建為高樓廠房，對日後廠商之招攬， 及國家整體經濟發展，當有裨益，爰批示「如擬」【證 2 】。
2.嗣後加工處承辦科工商科於 87 年 3 月 13 日簽呈有 關楠梓加工區實施容積管制將區內公共設施用地之建蔽 率、容積率分配於各廠商承租基地，以提高土地使用強 度事宜【證 3】，經研考室於同年 3 月 16 日表示「 加工區建築基地如欲規為一宗，應將其合併為一宗」【 證 4】，工商科則於同年 3 月 18 日簽載明「本區各 基地，雖有既成道路區○○○區○道路應可視為建築技 術規則第 163 條規定之『基地內各幢建築物間及建築 線間之通路，得計入法定空地面積』。且區○道路均非 都市○○道路，而是本區○○○○道路」【證 5】，爾 後研考室再於同年 3 月 23 日簽以「建築法第 11 條 第 1 項所稱建築基地係指依法申請之建築物本身所占 地面及其所應留設之法定空地而言，故法定空地屬建築 基地之一部分，而道係供公眾通行使用，不得做為建築 使用，非建築基地，所以，本處管理土地，地目既登記 為道，應不得視為法定空地」【證 6】。惟工商科科長 朱訓智認為得依「辦理地目變更注意事項」第 3 條及 第 9 條規定程序辦理地目變更，並請專員王河海至申 辯人辦公室說明，可至地政事務所辦理建築基地之合併 事宜，申辯人爰於同年 3 月 26 日重新批示：「照 B 案全區○○○○○道路等公共設施事宜另案辦理」【證 7 】，足證明申辯人之決策，係基於業務幕僚表示符合 法令規定之前提下所為之考量，至於實務作業上之困難 ，至 88 年 2 月 3 日建管地政科（組織改組前為工 商科）簽呈方才知曉，監察院所稱「無法順遂其意，全 案逐告中止」，當有誤會。
3.88 年 2 月 3 日建管地政科（組織改組前為工商科 ）簽明經科長甲○○率承辦人戴兆豐前往高雄市政府都 發處查詢加工區實施容積率管制情形，經都發處承辦人 張文欽告知工業區、農業區、保護區等，其土地使用分 區管制係於主要計畫（通盤檢討）中訂之，而細部計畫
內不再檢討，故加工區依 85 年 11 月 1 日發布之主 要計畫規定，應予實施容積管制。另據表示加工區係以 全區管制，與區內公共設施地目編訂無關。並據以擬具 二方案，均採全區總量管制方式實施容積率【證 8】， 惟研考室對加工處至都發處洽辦結果，未配合詳加了解 本案適用法令之相關情形，於同年 2 月 8 月簽僅以 「前已表示意見在案」一語帶過【證 9】，否定加工處 各級主管及相關單位各方考量，並抹煞其他人員及各級 主管之見解。
（二）楠梓加工區採全區總量管制方式實施容積率之法令分析： 1.楠梓加工區全區容積率總量管制符合法令規定 （1）容積率是管制土地使用強度，藉以控制建築總量及環 境品質之工具，類似「發展權」之性質，總量管制合 於學理。
（2）建築法令所稱之「一宗建築基地」與土地法令之「一 宗土地」立法意旨有別，一宗建築基地中若含數筆不 同地號，因其所有權持有情形、地價稅率計算不同等 ，自不宜於申請建造執照或使用執照時，強制要求合 併為一筆地號，業經內政部 83 年 2 月 24 日台（ 83）內營字第 8372163 號函檢送「研商建築法第 11 條『建築基地原為數宗，於申請建築前應合併為 一宗』之規定執行方案」會議紀錄，予各縣市政府在 案【證 10 】，足資證明其適法性。
2.楠梓加工區全區為一宗建築基地及主管機關內政部予以 確認之說明：
建築法令中「一宗土地」（一宗建築基地）之定義：依 建築技術規則建築設計施工編第 1 條第 1 款規定： 「一宗土地係指 1 棟或 2 棟以上有連帶使用性之建 築物所使用之建築基地。但建築基地為道路、鐵路或永 久性空地等分隔者，不視為同一宗土地。」【同證 10 】即已明示建築法令之「一宗土地」（一宗建築基地） 與土地法令（土地法第 40 條等）之「一宗土地」（1 筆土地）有別；至上開規定所稱道路及建築線等相關情 形說明如下：
（1）道路：
①法令定義：依建築技術規則建築設計施工編第 1 條第 32 款規定：「道路：指依都市計畫法或其他 法律公布之道路（得包括人行道及沿海路邊綠帶） 或經指定建築線之現有巷道。除另有規定外，不包 括私設通路及類似道路。」【證 11 】
②加工區○○路之性質：
Ⅰ查加工區內無都市○○道路，區○○路亦非市區 道路條例、公路法等規定之道路【證 12 】，亦 非依法指定建築線之現有巷道。
Ⅱ復查加工區○○○路，部分地目為「道」，惟僅 係供內部交通之需所自行規劃留設，部分由廠商 分攤承租【證 13 ，請函詢加工處即明】，並依 法全部由區內廠商負擔建設費用，採門禁管理， 係供「特定人使用」，與供公眾通行具公用地役 關係之現有（既成）巷道不同，屬加工處之「私 設通路」【證 14 、私設通路定義參照】，私設 通路依建築技術規則第 163 條規定，得計入法 定空地【證 15 】，此等情形與高雄第一科技大 學、高雄大學及高雄中山大學校地部分地目為「 道」，惟其地籍圖建築基地面積計算未予扣除， 顯然認定不屬「道路」，並可計入法定空地，視 為一宗土地與本案情況當屬一致【證 16 、證
17、證 18 】。
Ⅲ另有關都市計畫區域內非都市○○道路，又非既 成巷道，僅地籍圖地目為「道」，是否一定作道 路使用之疑義，業經內政部 66 年 2 月 2 日
台內營字第 719698 號函釋：「查已發布都市計 畫之地區○○○○道路及既成巷路未依法廢止前 ，應作道路使用外，其餘土地，應依該都市計畫 所規定之使用為使用之依據。」【證 19 】，加 工區○設○路部分雖當年因節稅考慮登記為「道 」地目，實屬內政部上開函釋中，計畫道路及既 成巷道以外之「其餘土地」，仍應作都市計畫規 定之使用（即都市計畫乙種工業區）而使用。上 開情形，與其他分區仍有與分區不合之地目（如 明明是住宅區內，卻有田地目），道理完全相同 ，亦即地目如與使用分區不符，則仍應依使用分 區之規定為使用。
（2）建築線：
①建築線之規範：所謂建築線，係主管建築機關指定 已經都市○○○○○道路境界線，該定義於「建築 法」第 48 條第 1 項規定：「主管建築機關應指 定已經公告道路之境界線為建築線。」定有明文， 茲以楠梓加工區在都市計畫為乙種工業區，是為一 完整街廓，並未規劃細部計畫，準此，加工區係依
高雄市政府 74 年 5 月 8 日 74 高市府工都字
第 11979 號函公告發布實施都市計畫細部計畫－ 「變更高雄市楠梓區都市計畫案」【證 20 ，圖內 顯示，無規劃細部計畫道路，又楠梓加工區迄至目 前均維持上開擴區後之範圍】，以外圍道路之境界 線為建築線【證 21 】，該項認定，業經內政部 92 年 12 月 26 日台內營字第 0920091147 號函 釋：「經濟部加工出口區管理處係依本部 62 年 10 月 11 日台內地字第 559786 號函核定為主管 建築機關。另有關指定建築線之規定，建築法第 48 條已有明文規定。經本部依建築法第 2 條核 定之特設主管建築機關辦理建築線之指定，應依上 開規定辦理…」在案【證 22 】，是以加工區○道 路係依建築法第 48 條第 1 項之規定辦理，已無 疑義。
②加工區內建築線或牆面線，實際上之採擇情形： 依「加工出口區建築管理辦法」【行為時之法令， 內政部 62 年台內地字第 559786 號函公告、92 年 3 月 20 日廢止，證 23 】第 6 條規定：「
加工出口區內建築線或牆面線之指示，應依經核定
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