臺北高等行政法院判決
98年度訴字第146號
原 告 甲○○
被 告 交通部公路總局
代 表 人 林志明（局長）住同上
訴訟代理人 成介之 律師
上列當事人間因補助費事件，原告不服交通部中華民國97年11
月18日交訴字第0970050131號訴願決定，提起行政訴訟。本院判
決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告甲○○（原任職臺灣省交通處公路局，即 被告之前身）前於民國75年7 月8 日借用被告經管位於臺北 縣中和市○○路144 巷18弄2 號之國有眷舍（下稱系爭眷舍 ），嗣被告以原告87年及89年整年出國天數均逾183 天以上 ，不符居住事實之認定標準，以93年1 月12日路用產字第09 30089029號函請原告於93年4 月9 日前繳還系爭眷舍，惟原 告未配合辦理，被告乃訴請原告繳還系爭眷舍並給付不當得 利。案經臺灣板橋地方法院以95年11月7 日94年度訴字第12 30號民事判決原告敗訴，原告遂於96年10月9 日委請律師向 被告請求核給1 次補助費，經被告以96年10月16日路用產字 第0960048140號函（下稱被告96年10月16日函）否准在案， 並經原告於96年11月29日返還系爭眷舍。嗣臺灣高等法院以 97年7 月1 日96年度上字第478 號民事判決廢棄原判決關於 命原告給付不當得利之部分，原告再於97年8 月5 日請求被 告核轉公務人員住宅及福利委員會（下稱住福會）核發1 次 補助費，被告以97年8 月15日路用產字第0970033731號函（ 下稱原處分）否准所請。原告不服，提起訴願，經遭駁回， 遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：
⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉被告應將原告關於「1 次補助費」之申請，核轉住福會辦 理補助費之核發。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、原告甲○○前於64年間獲先前任職之臺灣省交通處公路局配 住臺北市○○區○○街12號之眷舍1 戶。嗣因該局配合地方 政府拓寬道路而有拆除原告眷舍房屋之需要，乃另配借系爭 眷舍。其後原告即始終居住於系爭眷舍，迨被告於96年9 月 17日提出行政院核定之臺北縣中和市○○段130 地號等國有 眷舍房地辦理騰空標售之公文（94年5 月16日院授人住字第 0940304032號函），即遵守「宿舍房地借用契約」第2 條應 於1 個月內遷出之約定，立即於96年10月9 日自行遷出，並 經被告於96年11月29日至現場點收完畢。原告於上述遷出日 之前，始終為合法現住人，應無疑義。
二、因原告於知悉行政院核定騰空標售後，隨即於1 個月內「自 行遷出」，乃以陳情書陳請被告依據「國有宿舍及眷舍房地 加強處理方案」第陸、㈠、2.相關規定，核轉住福會辦理 國有眷舍現住戶「1 次補助費」之核發。詎被告竟以空泛而 無具體理由之原處分回復略以：「因台端不符上開處理要點 第3 點之合法現住人之要件，本局無法報請公務人員住宅及 福利委員會核發，所請歉難辦理」等語。按行政處分以書面 為之者，應記載「理由及其法令依據」，又「行政行為之內 容應明確。」行政程序法第96條第1 項第1 款、第5 條分別 定有明文。原處分所謂不符合法現住人之要件云云，不僅非 屬事實，且完全未敘明不符之理由及其依據為何？自屬違法 之行政處分。
三、案經原告向交通部提起訴願，然交通部卻為訴願不受理之決 定，其理由略以：「公務人員保障法第4 條第2 項：『公務 人員提起之復審、再申訴事件，由公務人員保障暨培訓委員 會審議決定。』、第25條第1 項：『公務人員對於服務機關 或人事主管機關所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致 損害其權利或利益者，得依本法提起復審。非現職公務人員 基於其原公務人員身分之請求權遭受侵害時，亦同。』…… 查本件本部公路總局係以訴願人不符『中央各機關學校國有 眷舍房地處理要點』第3 點所定合法現住人之要件為由，以 系爭函拒絕核轉住福會請領1 次補助費，揆諸首揭判決意旨 ，固屬行政處分性質，惟訴願人如認該處分違法或顯然不當 ，致損害其基於原公務人員身分之請求權，應依前揭特別規 定之程序，向公務人員保障暨培訓委員會提起復審以求救濟 ，尚非訴願審議之範疇，訴願人逕行對系爭函提起訴願，揆 諸首揭法條規定，程序即有未合，應予不受理。」等語。
四、惟查，公務人員保障法第25條第1 項固規定：「公務人員對 於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，認為違法或顯 然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。非現 職公務人員基於其原公務人員身分之請求權遭受侵害時，亦 同。」然而，本件係依據「中央各機關學校國有眷舍房地處 理要點」（下稱「處理要點」）所為之請求，是否屬「非現 職公務人員基於其原公務人員身分之請求權遭受侵害」已有 疑義。況原告原係被告依「原事務管理規則」，而自行遴選 之「作業手」，屬於無資位之技工、工友，並非公務人員保 障法第3 條第1 項所稱之公務人員（所稱公務人員，係指法 定機關依法任用之有給專任人員及公立學校編制內依法任用 之職員）。故就本件原告而言，亦無公務人員保障法所定復 審程序之適用。交通部未察而遽為不受理之決定，顯有誤會 。
五、又關於被告於訴願程序中答辯所稱「依作業原則規定宿舍借 用人需滿足1 年內居住日數累計達183 日者之規定，惟甲○ ○並不符合前開作業原則中實際居住之規定」等語云云，查 行政院雖於92年5 月7 日以院授人住字第0920304408號函訂 定「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原 則」（下稱「認定標準及查考作業原則」），對於1 年內居 住日數累計未達183 日者，認即屬不符實際居住之認定標準 ，「應終止借用，並責令搬遷」。惟查：
㈠「認定標準及查考作業原則」於主旨段明示「自即日起生效 （即自發文日92年5 月7 日起生效）」，則按「法規不溯及 既往原則」及「信賴保護原則」，所定「因出國1 年內居住 日數累計未達183 日」，自不得以法規生效日92年5 月7 日 之前已出國之事實，作為認定「實際居住」之準據，要屬不 辯自明之理。
㈡原告自91年11月28日以後，即未曾再出國，亦即自「認定標 準及查考作業原則」92年5 月7 日生效日之後，原告均居住 於國內，完全符合「居住日數累計達183 日」之規定，並無 不符實際居住之認定標準，被告主張原告不符合前開「認定 標準及查考作業原則」中實際居住之規定，自與事實不符。 ㈢揆諸司法院釋字第605 號解釋大法官曾有田協同意見書闡釋 意旨：「法律不溯及既往原則，係法律主治（rule of law ）的本質意涵，乃指人民按行為時法律所創設之秩序規範 決定其舉措，因為在法治國家，不能期待人民於現在行為時 遵守未來制訂之法令，此為法治國家基本原則之一。依此原 則，法律僅能於制訂後向未來生效，不得溯及既往對已完結 之事實發生規範效力，原則上亦不容許國家經由立法對於既
已完結之事實，重新給予法律評價……」。據此，被告自不 得溯及既往對於「認定標準及查考作業原則」生效前已完結 之事實（關於原告出國之事）發生規範效力或重新給予法律 評價。
㈣有關「1 年內居住日數累計未達183 日」規定之適用界限， 尚有被告與第三人劉汝達間「補助費事件」之行政訴訟，被 告亦係援引上揭「183 日」之規定為「不予補助」之行政處 分，惟案經鈞院96年度訴字第410 號判決略以：「……但查 『中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則 』係行政院於92年5 月7 日以院授人住字第0920304408號函 所訂定，並自該日起生效，此有行政院上開函在卷可憑。另 『中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法』於92年12月8 日 由行政院以院授人住字第09203105410 號令廢止，代之以92 年12月10日行政院院授人住字第0920310544號函核定之『中 央各機關學校國有眷舍房地處理要點』。次查，依前揭原告 出入境資料所示，原告未在國內居住之時間，均係在當時有 效之中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法（下稱『處理辦 法』）適用期間，且為『認定標準及查考作業原則』尚未生 效之前，從而，被告主張本件有上揭『認定標準及查考作業 原則』及『處理要點』規定之適用，而依該等規定認定原告 非系爭宿舍之合法現住人，即有未洽。」、「原告於87年至 91年間雖有多年在國內居住時間未達183 日，但當時有效之 『中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法』並無92年5 月7 日始生效之『中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查 考作業原則』可資適用；迨92年12月24日原告依『中央各機 關學校國有眷舍房地處理要點』第8 點規定，向被告提出自 願繳回原配住國有眷舍辦理騰空標售並請領1 次補助費之申 請時，其雖有『中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及 查考作業原則』之適用；但原告當時並無1 年內居住國內未 達183 日之情事，其為系爭宿舍之合法現住人，要無疑義… …」等語，判決被告即交通部公路總局敗訴（被告應認定原 告為合法現住人，並應將原告關於1 次補助費之申請，函轉 住福會辦理補助費之核發。）。亦堪供鈞院參考審酌。乙、被告主張之理由：
壹、程序部分
一、本件補助費之請求乃源於兩造之眷舍關係，應屬私法爭議， 歸普通民事法院管轄：
㈠按「……我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律 之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關 於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所
生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出 租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行 政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對 之爭執，自應循民事訴訟程序解決。行政法院58年判字第27 0 號判例及61年裁字第159 號判例，均旨在說明行政機關代 表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審 判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之 行使，與憲法並無牴觸。……」司法院釋字第448 號解釋闡 釋甚明。
㈡再按「訴願法第1 條及行政訴訟法第1 條第1 項所謂處分， 係指中央或地方官署所為公法行為中廣義的行政處分而言。 若人民對於官署之私法行為有何爭執，則屬關於私權之爭執 ，屬於民事訴訟範圍，應由普通民事法院受理審判，不得依 行政爭訟方法，以求救濟。業經本院著有判例（45年判字第 18號判例）又確定人民之私權即私法上法律關係之存否，應 由民事法院依民事訴訟程序行之，行政官署，除依法律之特 別授權外，無確定人民私權事項之權限。」最高行政法院51 年判字第85號判例著有明文。
㈢查因任職關係獲准配住宿舍，其性質為民法上之使用借貸， 最高法院44年臺上字第802 號判例、82年度臺上字第1770號 判決、82年度臺上字第2814號判決、86年度臺上字第964 號 判決、88年度臺上字第482 號判決、91年臺上字第1926號判 例及91年度臺上字第2130號判決迭著有明文。是以，本件原 告乃因職務宿舍關係所衍生之補助費爭議，自屬私法爭議， 應由民事法院依民事訴訟程序行之，鈞院則應依行政訴訟法 第200 條第1 款裁定駁回原告之訴。
二、本件被告97年8 月15日路用產字第0970033731號函（原處分 ）並非行政處分：
㈠按訴願法第1 條第1 項規定：「人民對於中央或地方機關之 行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依 本法提起訴願。……」、第3 條第1 項規定：「本法所稱行 政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定 或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為 。」、第77條第8 款：「訴願事件有左列各款情形之一者， 應為不受理之決定……對於非行政處分或其他依法不屬訴 願救濟範圍之事項提起訴願者」。
㈡另改制前行政法院52年度判字第269 號判例：「提起訴願， 以有官署違法或不當之行政處分存在，為其前提要件。所謂 行政處分，則指官署對人民所為之單方行政行為而發生具體 的法律上效果而言，若非屬行政處分，自不得對之提起行政
爭訟。……」。最高行政法院62年度裁字第41號判例：「官 署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所 准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法 上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許」。 ㈢原告配住於被告管有眷舍，係屬使用借貸關係，被告97年8 月15日路用產字第0970033731號函覆說明，其內容僅依原告 就住事實認定標準為單純的事實敘述或理由說明，不屬行政 救濟範圍。因此，原告對之提起訴願及本件訴訟，揆諸前述 規定及判例意旨，自非法之所許。
三、原告訴願既係主張被告原處分係損害其基於公務人員身分之 請求權，自應向公務人員保障暨培訓委員會提起複審： ㈠按訴願法第56條第1 項第4 款既規定訴願應具訴願書，載明 訴願請求之事項，且訴願機關應係就訴願人聲明訴願之範圍 而為決定，不得訴外裁判。是以，苟若訴願人未予聲明之事 項，訴願機關自不得逕為審認決定。
㈡本件原告於訴願程序既係主張被告原處分係損害其基於公務 人員身分之請求權，而有關公務人員身分事件，依法應向公 務人員保障暨培訓委員會提起複審，尚非訴願審議之範圍， 故訴願機關依訴願法第77條第8 款決定不受理，並無違誤。 ㈢故原告無視訴願時之主張，於起訴時另行主張原訴願範圍以 外之事項，於法並無依據。換言之，原告訴之聲明第2 項部 分既未經訴願機關實體審理而予駁回，自無逕提起課予義務 之訴之餘地。
貳、實體部分：
一、「認定標準及查考作業原則」與「處理要點」皆為現行有效 之法律，自得為本件適用之依據：
㈠依司法院釋字第557 號解釋意旨，行政院對國有眷舍房地之 管理及處理得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。 是行政院先後訂頒「認定標準及查考作業原則」、與「處理 要點」，自屬有權行為，此均屬眷舍主管機關或其上級機關 依其行政職權制訂之行政規則，位階相同，得互為補充，自 應整體予以適用（最高行政法院94年度判字第1584號判決意 旨參照）。
㈡按「……按『本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機 關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及 運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定 。行政規則包括下列各款之規定︰關於機關內部之組織、 事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。為 協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量 權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。』『行政規則應下達
下級機關或屬官。行政機關訂定前條第2 項第2 款之行政規 則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。』行政程 序法第159 條、第160 條定有明文。依上規定，足見行政規 則在功能上包括組織性行政規則、作業性行政規則、解釋性 行政規則及裁量基準4類，前二類僅具有對內之效力，而具 有拘束下級機關、屬官乃至於訂定機關之效力，屬於組織法 層次之規範，因此僅須下達即生效力，與解釋性行政規則及 裁量基準，須登載於政府公報並踐行發布程序不同。是原審 以行政院先後訂頒認定標準及作業原則與處理要點，係關於 國家機關學校其依組織法規管理財物事項之規範，即屬前開 組織法層次之行政規則，非屬於行政程序法第159 條第2 項 第2 款所稱之行政機關為處理對外事項，協助下級機關或屬 官統一解釋法令、認定事實及行使裁量權而訂頒之解釋性規 定或裁量基準，自無庸依同法第160 條第2 項刊登政府公報 始生效力，並無不合。上訴人主張上開行政院先後訂頒之認 定標準及作業原則與處理要點，屬行政程序法第159 條第2 項第2 款所定之『行政規則』，依同法第160 條第2 項之規 定，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之云云，並不 可採。末按『行政行為應保護人民正當合理的信賴。』為 行政程序法第8 條關於信賴保護原則之規定；故信賴保護原 則之適用，通常需具備：㈠信賴基礎：國家行為。信賴表 現：人民安排其生活或處置其財產。㈢信賴值得保護：人民 誠實、正當、並斟酌公益。本件上開『處理辦法』雖經廢止 ，行政院另訂定『處理要點』，惟『處理辦法』第3 條規定 ：『本辦法所稱合法現住人，應合於下列各款之規定：…… 有居住之事實。』與『處理要點』第3 點規定：『、本要 點所稱合法現住人，應合於下列各款規定：……㈢有居住之 事實。』均屬相同，並無更易，而有關『認定標準及作業原 則』，亦僅機關內部事務或業務管理之規定，並無涉及法規 之廢止或修改，自無信賴保護原則之適用。……」最高行政 法院96年度判字第72號判決著有明文。是「處理要點」及「 認定標準及查考作業原則」僅為機關內部事務或業務管理之 規定，並無涉及法規廢止或修改，自無違反法規不溯及既往 原則或信賴保護原則。
二、本件原告確實未符合請領眷舍1次補助費之規定： ㈠按前開「處理要點」第3 點所稱合法現住人，應合於下列各 款規定略以：「㈠於民國72年5 月1 日以前依法配（借）住 眷屬宿舍。㈡為現職人員、退休人員、資遣人員或其眷屬。 「㈢有居住之事實。……現住人不合第1 項規定者，各機關 學校應通知其於3 個月內返還；如拒不返還，應依法訴追，
並提返還不當得利之訴。」。又「處理要點」第3 點第4 項 復規定：「合法現住人之認定，由各機關學校依權責辦理。 」。是以，被告自有權認定認定配住人是否符合合法現住人 之要件。
㈡復按「認定標準及查考作業原則」第1 點之說明：「基於宿 舍管理考量，各機關學校首長宿舍、職務宿舍、單身宿舍之 借用人及72年5 月1 日前配住之眷屬宿舍借用人，有下列情 形之一者，即屬不符實際居住之認定標準，應終止借用並責 令搬遷：㈠連續30日以上未居住者。㈡3 個月內居住日數累 計未達45日者。㈢對出國、至大陸地區或住院等特殊情形， 不受前2 款之限制，惟於1 年內居住日數累計仍未達183 日 者。㈣經宿舍經管機關依說明2 之查考作業訪查3 次均未獲 回覆，且借用人無法提出符合前3 款標準之具體說明者」是 以，若眷戶於國內未居住滿183 日，即屬無「居住事實」之 類型，非合法現住人。
㈢首查，本件原告並非於72年5 月1 日前依法配住系爭眷舍， 而係於75年7 月8 日方與被告簽訂借用契約而居住於系爭眷 舍，並不符合「於72年5 月1 日以前依法配（借）住眷屬宿 舍」之要件。
㈣又查，本件原告87年及89年二年度間，於1 年內居住國內日 數累計未達183 日之情形，原告對此亦不爭執。 ㈤是以，原告並非合法現住人，本件請求並無所據。至於原告 以鈞院另案主張前開「認定標準及查考作業原則」對於居住 事實之認定溯及未生效前之事實，故不生效力一節，亦有誤 會，蓋：
⒈原告所提鈞院96年訴字第410 號判決，並未確定，被告業已 依法上訴，故尚不得拘束本件。
⒉又依前開最高行政法院96年度判字第72號判決可知，行政院 先後訂頒「認定標準及查考作業原則」與「處理要點」，自 屬有權行為，再「認定標準及查考作業原則」與「處理要點 」，係國家機關學校其依組織法規管理財物事項之規範，並 非屬行政程序法第159 條第2 項第2 款所稱之行政機關為處 理對外事項，協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實 及行使裁量權而訂頒之解釋性規定或裁量基準，其經下達下 級機關或屬官即生效力，且並無涉及法規之廢止或修改，自 無信賴保護原則或誠信原則之適用。
⒊按「行政院為推行輔助中央公教人員購置住宅政策，強化國 家資產管理，有效處理中央各機關學校（以下簡稱各機關學 校）國有眷舍房地（以下簡稱眷舍房地），特訂定本要點。 」「處理要點」第1 點定有明文。是以，對於給予宿舍居住
之行政機關員工而言，另外發給1 次補助費之發給，乃是特 別之恩惠，行政機關自得為特別且嚴格之要件。 ⒋本件中，作為發給1 次補助費依據之「處理要點」既已規定 必須於72年5 月1 日以前依法配（借）住眷屬宿舍且有居住 事實之合法現住人方得請求，且是否有居住事實，又為行政 機關本於權責而予認定。則只要行政機關在判斷有居住事實 之標準上（即行政裁量），並無明顯違反不當之情形，司法 機關自應予以尊重。
理 由
壹、程序部分：
一、按司法院釋字第557 號解釋：「行政機關、公立學校或公營 事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任 職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至 因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之 宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫 時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責 ，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服 務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必 要合理之規範，以供遵循。」據此，行政院為處理國有眷舍 房地所訂頒之「處理要點」（其前身為已廢止之「處理辦法 」），其第7 點規定，眷舍合法現住人於符合一定要件下， 由執行機關按核定騰空標售時之公務人員輔購住宅貸款標準 給予1 次補助費，係賦予合法現住人請求發給1 次補助費之 公法上請求權，其向管理提供眷舍之所屬機關學校提出申請 ，該機關學校審查其是否符合處理要點所規定之發給補助費 之規定，以決定是否造冊送執行機關請領，乃是機關學校居 於高權之地位所為之公法上之決定，為行政處分（參見91年 各級行政法院法律問題座談會法律問題5 之研討結論），其 因此所生爭議為公法上爭議，依行政訴訟法第2 條規定，行 政法院有審判權（最高行政法院96年判字第72號判決可資參 照）。查依「處理要點」第2 點規定：「本要點有關眷舍房 地之處理，以行政院人事行政局為督導機關；公務人員住宅 及福利委員會為執行機關；中央各部會及相當層級以上之機 關為主管機關。」。本件被告為原告原任職機關，原告因認 其符合「處理要點」規定，得請求被告將原告關於「1 次補 助費」之申請，核轉住福會辦理補助費之核發，故為本件課 予義務之請求，依照首揭說明，被告審查原告是否符合居住 事實之認定標準，即是否符合「處理要點」所規定之發給補 助費之規定，以決定是否造冊送執行機關請領，為其居於高 權之地位為之公法上之決定，為行政處分，被告主張原告借
住於被告管有眷舍，應屬兩造間之私法爭議，歸普通民事法 院管轄、原處分內容為事實敘述及說明，非行政處分，不屬 行政救濟範圍云云，並不足採，先予陳明。
二、次按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令 所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損 害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關 應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟（第1 項） 。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回， 認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後， 得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定 內容之行政處分之訴訟（第2 項）」行政訴訟法第5 條定有 明文。是課予義務訴訟制度之設計，旨在對於人民依法向行 政機關申請而未獲核准之案件提供救濟之管道，其著重者並 非行政機關是否已就該申請案作成否准之行政處分（其差別 僅在於究係行政訴訟法第5 條第1 項或第2 項而已），其所 著重者，在於人民就其依法申請案最終是否能獲准許，而達 到權利保護之功能。易言之，就一因人民依法申請而開始行 政程序之案件，無論行政機關係根本未予置理、或係作成否 准行政處分、或係不斷的以退件或命補件或其他方式而未直 接表示准駁，在行政訴訟上，只要其已依法提起訴願而未獲 救濟，自得向行政法院請求救濟，而自權利保護必要之要件 來看，此際人民所應提起之訴訟類型應屬課予義務訴訟。查 本件原告向被告請求「1 次補助費」之申請，核轉住福會辦 理補助費之核發，經被告以原處分回覆原告略以「……有關 陳請本局核轉住福會核發1 次補助費，因台端不符上開處理 要點第3 點之合法現住人之要件，本局無法報請住福會核發 ，所請歉難辦理」等語，茲據被告陳明原告本件申請請領1 次補助費不符合規定等語，參酌上開原處分意旨可知被告乃 有否准原告此項請求之意；又原告前即曾委由律師於96年10 月9 日向被告請求核發1 次補助費，經被告以96年10月16日 函復略以「因原告不符『處理要點』第3 點規定之合法現住 人之要件，本局無法報請住福會核發，所請歉難辦理」等語 ，其意旨亦表明否准原告上揭申請案所為之行政處分，然因 被告96年10月16日函及原處分均未告知救濟期間，有上揭函 文及原處分附原處分卷可參，可見被告對於原告上揭申請案 ，係為否准之處分，則被告既於原處分重申否准原告請求之 意旨，而經原告於97年9 月15日提起訴願，依行政程序法第 98條第3 項規定「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為 更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達1 年 內聲明不服時，視為於法定期間內所為」可知，原告就被告
否准本件申請案，提起訴願，應仍係在法定期間內所為，又 原告於提起本件行政訴訟前，業已踐行訴願程序，故其向本 院提起請求被告應為行政處分之課予義務訴訟，即屬合法， 合先敍明。
貳、實體部分
一、按依司法院釋字第557 號解釋意旨，行政院對國有眷舍房地 之管理及處理得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循 。是行政院先後訂頒「認定標準及查考作業原則」與「處理 要點」，自屬有權行為，再「認定標準及查考作業原則」與 「處理要點」，係關於國家機關學校其依組織法規管理財物 事項之規範，並非屬於行政程序法第159 條第2 項第2 款所 稱之行政機關為處理對外事項，協助下級機關或屬官統一解 釋法令、認定事實及行使栽量權而訂頒之解釋性規定或裁量 基準，其經下達下級機關或屬官即生效力，與解釋性行政規 則及裁量基準，須登載於政府公報並踐行發布程序不同，無 庸依同法第160 條第2 項刊登政府公報始生效力。次按「行 政行為應保護人民正當合理的信賴。」為行政程序法第8 條 關於信賴保護原則之規定；故信賴保護原則之適用，通常需 具備：信賴基礎：國家行為。信賴表現：人民安排其生 活或處置其財產。信賴值得保護：人民誠實、正當、並斟 酌公益。查上開「處理辦法」雖經廢止，行政院另訂定「處 理要點」，惟「處理辦法」第3 條規定：『本辦法所稱合法 現住人，應合於下列各款之規定：……有居住之事實。』 與「處理要點」第3 點規定：「本要點所稱合法現住人，應 合於下列各款規定：……㈢有居住之事實。」均屬相同，並 無更易，而有關「認定標準及查考作業原則」，亦僅機關內 部事務或業務管理之規定，並無涉及法規之廢止或修改，自 無信賴保護原則之適用。……」。是「處理要點」及「認定 標準及查考作業原則」僅為機關內部事務或業務管理之規定 ，並無涉及法規廢止或修改，自無違反法規不溯及既往原則 或信賴保護原則。
二、次按行政院於92年12月10日院授人住字第0920310544號函核 定之「處理要點」及該要點之前身「處理辦法（於92年12月 8 日廢止），均於第3 條規定，凡合於：「㈠於72年5 月1 日以前依法配（借）住眷舍。㈡為現職人員、退休人員、資 遣人員或其遺眷。㈢有居住之事實。㈣未曾獲政府各類輔助 購置住宅。㈤非調職、轉任、辭職、解僱，解聘（含不續僱 、不續聘）、撤職或免職人員。㈥有續住之資格。㈦所居住 之眷舍仍屬配（借）住機關管有」等7 款情形，即係眷舍之 「合法現住人」。對於前開第3 款所謂「居住之事實」之認
定，行政院則於92年5 月7 日以院授人住字第0920304408號 函訂定有「認定標準及查考作業原則」，其第1 點規定：「 基於宿舍管理考量，各機關學校首長宿舍、職務宿舍、單身 宿舍之借用人及72年5 月1 日前配住之眷屬宿舍借用人，有 下列情形之一者，即屬不符實際居住之認定標準，應終止借 用並責令搬遷：㈠連續30日以上未居住者。㈡3 個月內居住 日數累計未達45日者。㈢對出國、至大陸地區或住院等特殊 情形，不受前2 款之限制，惟於1 年內居住日數累計仍未達 183 日者。㈣經宿舍經管機關依說明2 之查考作業訪查3 次 均未獲回覆，且借用人無法提出符合前3 款標準之具體說明 者。」
三、本件兩造爭執在於原告是否符合請領眷舍1 次補助費之規定 ，原告訴請被告核轉住福會請領1 次補助費是否有理由之問 題。經查：
㈠按「行政院為推行輔助中央公教人員購置住宅政策，強化國 家資產管理，有效處理中央各機關學校（以下簡稱各機關學 校）國有眷舍房地（以下簡稱眷舍房地），特訂定本要點。 」「處理要點」第1 點定有明文。是以，對於給予宿舍居住 之行政機關員工而言，另外發給1 次補助費之發給，乃是特 別之恩惠，行政機關自得為特別且嚴格之要件。次按「處理 要點」第3 點所稱合法現住人，應合於下列各款規定略以： 「㈠於72年5 月1 日以前依法配（借）住眷屬宿舍。㈡為現 職人員、退休人員、資遣人員或其眷屬。㈢有居住之事實。 ……」。又「處理要點」第3 點第4 項復規定：「合法現住 人之認定，由各機關學校依權責辦理。」。是以，被告自有 權認定認定配住人是否符合合法現住人之要件。 ㈡查本件原告原任職於被告，其於退休前獲配住位於臺北市○ ○區○○街12號眷舍1 戶，嗣於退休後，因配合地方政府拓 寬道路拆除原告原獲配之上開眷舍需要，乃於75年7 月8 日 與被告簽訂借用契約而居住於系爭眷舍等情，經兩造陳明在 卷，且有原告未予爭執為真正之宿舍房地借用契約附本院卷 可參（參見本院卷第53頁），自堪信為真正。參酌該借用契 約內載明「立宿舍借用契約人公路局（即貸與人）原告（即 借用人），茲以借用人原住房屋拆除，無處安身，同貸與人 借用後開宿舍房地使用，雙方同意議定條件如次：使用借 貸物：宿舍1 棟……房屋座落：台北縣中和市○○路144 巷 18弄2 號。……借用期間：如有左列情形之一者，借用人 應在貸與人通知後1 個月內遷出。⑴借用人配得公教輔建或 勞工貸款購建住宅時（依本契約第4 條辦理）。⑵借用房地 因貸與人依法需要改建或另有其他用途時。⑶借用人申請公
教輔建或勞工貸款購建住宅時，得比照未配住公家宿舍之規 定順序辦理。……貸與人依法收回房屋時除法有規定者外 ，遷出時絕不無理要求補償任何搬遷費」等語，則由上開契 約約定可知，原告與被告簽訂上開宿舍房地借用契約日期為 75 年7月8 日，且係於原告退休後始與被告簽訂上開宿舍房 地借用契約，即非於72年5 月1 日前依法配住系爭眷舍，並 不符合「處理要點」第3 點所稱「於72年5 月1 日以前依法 配（借）住眷屬宿舍」之要件，並非合法現住人甚明。至原 告固於退休前曾獲配住臺北市○○區○○街12號眷舍，然該 配住眷舍時係因原告任職被告機關，因其職務關係而獲配住 該眷舍，嗣原告既於退休後，已同意自該眷舍遷出，而另與 被告簽訂上揭借用契約，則原借用眷舍關係業已終止，而系 爭眷舍乃原告與被告間另成立之借用契約，該借用時間起自 75年7 月8 日，原告自不得以其原獲配住上揭臺北市○○街 12號宿舍之時間，主張其符合上揭「處理要點」第3 點所稱 之合法現住人。
㈢是依上揭規定可知，作為發給1 次補助費依據之「處理要點 」既已規定必須於72年5 月1 日以前依法配（借）住眷屬宿 舍之合法現住人方得請求，原告因於75年7 月8 日退休後始 與被告另行簽訂宿舍房地借用契約，已不符合上開得請發給