臺中高等行政法院判決
98年度訴字第28號
原 告 甲○○
被 告 臺中市中山地政事務所
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 丁○○
丙○○
上列當事人間因時效取得地上權事件，原告不服臺中市政府中華
民國97年11月18日府法訴字第0970277480號訴願決定，提起行政
訴訟。本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告前曾於民國（下同）97年3月11日向被 告申請辦理以時效取得坐落臺中市○區○○段七小段7地號 土地（下稱系爭土地）地上權登記，為被告以97年5月13日 中山地所一字第0970007657號土地登記案件駁回通知書駁回 ，原告不服提起訴願仍被駁回，即向本院提起行政訴訟，請 求撤銷訴願決定及原處分，並請求判命被告自97年3月11日 起至公告登記日止，按一般稅金標準賠償原告，及自公告登 記日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息，經本院於 98年3月5日以97年訴字第387號判決駁回原告之訴，原告已 提起上訴，由最高行政法院審理中，原告復就同一土地向被 告申請辦理以時效取得地上權登記。查原告先後訟爭之土地 雖為同一土地，惟其訴訟標的一者為被告97年5月13日中山 地所一字第0970007657號駁回通知書，本件之訴訟標的則為 被告97年7月25日中山地所一字第0970011872號駁回通知書 ，兩者訴訟標的並不相同，非屬同一案件。次查原告請求被 告損害賠償部分，前者係請求自97年3月11日起，至公告登 記日止，按一般租金標準即公告地價(40876元/平方公尺)× 面積(288平方公尺)×5%之損害賠償，並自公告日起至清償 日止，按年息百分之5計算利息。本件則請求自97年6月30 日起，至公告日止，年租金按一般租金標準即公告地價(408 76元／平方公尺)×面積(288平方公尺)×5%之損害賠償，並 自公告日起至清償日止，按年息百分之5計算利息。兩者請 求之賠償期間亦非相同，並非同一案件。本院就本件均應為 實體判決，合先敍明。
二、事實概要：緣原告於97年6月30日檢具土地登記清冊、戶籍
謄本及土地複丈圖等相關文件，向被告申請就系爭土地為時 效取得地上權之登記。案經被告審理後，認為原告未檢具占 有目的之證明文件及地上建物產權證明等文件，即以97年7 月4日中山地所一字第0970010672號補正通知單通知補正， 惟原告逾期未依補正事項完全補正，被告乃以97年7月25日 中山地所一字第0970011872號駁回通知書，駁回原告之申請 。原告不服，向臺中市政府提起訴願，遭駁回，遂提起本件 行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠原處分駁回說明按臺灣台中監獄（以下簡稱為台中監獄） 97年5月6日中監正總字第0970003242號函，原告占有土地 為借貸契約關係，被告僅憑一方之詞，無借貸契約及公證 書，該函之證據力證明力也未經地方法院民事庭審理，被 告卻逕自判決確定，據其心證駁回原告之申請登記，顯有 逾越權限，侵害原告權益。其所謂未補正事項之占有目的 之證明文件及產權證明等等文件，並非土地登記審查手冊 內之應備文件，據此駁回，有未受土地登記審查手冊法規 拘束之疑，對申請人顯失公平不利，令人對該行政行為之 誠實信賴產生疑慮。被告主張原告之占有已中斷，然觀原 告占有事實證明文件為入籍謄本及現籍謄本，確實為尚在 繼續占有中，符合民法第944條占有態樣之推定，次按民 事訴訟法第281條之相關規定，除非被告提出原告之占有 遭侵奪，對該地已喪失事實上管領力之有力反證，被告所 為駁回顯有失當不合法理，對申請人有利之情形未有注意 ，故意規避土地登記審查手冊之拘束，做出對申請人不利 之處分，顯失公平、正當合理及誠實信賴。
㈡被告答辯引據內政部89年9月21日台內中地字第8917295號 函釋，卻未備有理由及說明依函釋判決之相關證據，且此 函釋內容與被告認原告非為建物所有人之意旨，顯有矛盾 。又被告認原告於所居住之房屋建物為民法第464條之使 用借貸。然查民法第464條之要件為：物、交付事實及雙 方意思表示一致。觀被告所依建物謄本記載，建物為木造 、面積158.68平方公尺，無附建物位置圖，建物位置不明 ，而原告所主張之建物，構造為紅磚水泥及鋼筋鐵皮、面 積288平方公尺，位置誠如他項權利位置圖所示，就物而 言，難謂兩者所述為相同建物。就交付事實及雙方意思表 示一致來說，並無證據足證有交付事實及意思表示之一致 。而他方關係人之中監正總字第0970003242號函，也僅其 單自陳述表示意見，實難有足證明有交付事實及雙方意思 表示一致之證明力及證據能力。被告以為應屬使用借貸，
事實則與要件有所未洽，核有未合，將之引以駁回，於法 規適用有所失當。
㈢被告主張於地政事務所申請時效取得地上權時，應檢具以 行使地上權意思占有之證明文件及地上建築物產權證明。 然申請時效取得地上權，於地政事務所應備文件究竟為何 ，是否應檢具以行使地上權意思占有之證明文件及地上建 築物產權證明。經查，土地登記審查手冊第六章時效取得 土地權利登記載有明文，應備文件為：⑴登記申請書、登 記清冊⑵四鄰證明或占有事實之證明文件⑶申請人身分證 明⑷委託書⑸位置圖。另按土地登記規則第37條第2項之 規定，有關土地登記申請，應提出何項文件資料、登記機 關如何審查及異議處理，自應悉以土地登記規則規定為準 。土地登記規則第34條第1項「申請登記，除本規則另有 規定外，應提出下列文件：登記申請書。登記原因證 明文件。已登記者，其所有權狀或他項權利證明書。 申請人身分證明。五、其他由中央地政機關規定應提出之 證明文件。」之規定適用於所有土地登記申請事件。土地 登記規則第118條「土地總登記後，因主張時效完成申請 地上權登記時，應提出占有土地四鄰證明或其他足資證明 開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件（第1項）。 前項登記之申請，經登記機關審查證明無誤應即公告（第 2 項）。公告期間為三十日，並同時通知土地所有權人（ 第3項）。土地所有權人在前項公告期間內，如有異議， 依土地法第59條第2項規定處理（第4項）。」之規定為適 用於所有因時效取得地上權登記申請事件之特別規定，則 關於應提出何等證明文件以證明申請人具備時效取得地上 權之要件，應悉依此條規定。而占有他人土地係以行使地 上權之意思，正係依時效取得地上權之要件，則申請為此 項登記時，應提出何項證明文件以證明占有他人之土地係 以行使地上權之意思，自亦應依土地登記規則第118條之 規定。至於因時效取得地上權登記之具體個案，除前開規 定外，另應提出何項證明文件，當視個案之不同，而提出 個案應備之證明文件，例如依民法第947條規定，將自己 之占有與被繼承人之占有合併主張者，應證明其繼承被繼 承人之占有之事實，而應提出證明有關繼承被繼承占有之 文件。是於申請辦理時效取得地上權之登記時，苟非屬因 具體個案之不同，而須另行提出個案所需之證明文件者外 ，應提出之文件，應即以土地登記規則第34條、第118條 規定者為限，登記機關不得於具體登記申請事件中，另行 通知申請人補正土地登記規則第34條、第118條所定通案
應提出之證明文件以外之證明文件。就時效取得地上權登 記申請案件，並無應提出證明占有人係以行使地上權之意 思而占有他人土地之證明文件及地上建築物產權證明，登 記機關應不得通知申請人提出。
㈣依民法第772條準用同法第769條、第770條，以行使地上 權之意思而占有他人土地，固係依時效取得地上權之要件 ，惟相關登記法規所以未規定應提出以行使地上權意思而 占有土地之證明文件及地上建築物產權證明，其原因無非 係：⑴行使地上權之意思，乃占有人內心之狀態，而依土 地登記規則之規定，登記機關就登記申請所為審查方法， 係以書面審查為原則，就占有人有無行使地上權之意思及 產權之歸屬，實非以申請人提出之書面文件資料足為實質 正確之審查，而應綜合申請人所提出文件資料可資證明之 相關客觀事實，依證據法則、經驗法則、論理法則，予以 綜合判斷認定。⑵占有人是否具備時效取得地上權之實質 要件，事涉占有人得請求土地所有權人容忍其申請登記之 請求權之存在與否，登記機關就此私權之有無，原無最終 之認定權限，於登記申請案件之審查，僅依所提出之文件 資料為審查即為已足。至有關實質部分，土地登記規則另 規定以公告及通知土地所有權人之方式，使土地所有權人 得以知悉占有人已為時效取得地上權登記申請之事實，於 所有權人對占有人之具備時效取得地上權之要件（包括是 否以行使地上權之意思為占有及產權之所有）有爭執時， 得提出異議，再經由準用土地法第59條第2項規定之調處 程序，處理此項爭執，占有人是否以行使地上權之意思占 有土地及產權之爭執，即可利用此程序中為證明後予以解 決。
㈤「占有人申請時效取得地上權登記，應合於民法有關時效 取得之規定，並依土地登記規則第118條辦理。」時效取 得地上權登記審查要點第1點固定有明文，惟此審查要點 ，乃內政部所訂之行政規則，原係依其權限，為規範下級 登記機關之運作而訂，而非直接對外發生法規範效力之一 般、抽象之規定，無如土地登記規則係依土地法之授權， 得訂定土地登記申請應提出之證明文件之效力。是依前開 審查要點之規定，登記機關為辦理時效取得地上權登記申 請案件時，固須審查申請人之申請是否合於民法有關時效 取得之規定，惟不得據此謂申請依時效取得地上權登記之 申請人，因須合於民法有關時效取得之規定，而有提出證 明其占有他人土地，係以行使地上權之意思之證明文件， 及地上建築物產權證明。況時效取得地上權登記審查要點
，亦未有申請人應提出以行使地上權意思占有他人土地之 證明文件及地上建築物產權證明之規定，且無關於申請人 未提出以行使地上權意思占有他人土地之證明文件及地上 建築物產權證明時，應如何處理之特別規定。則依時效取 得地上權登記審查要點，亦無從認登記機關於審查申請人 依土地登記規則第118條規定之證明文件，而未發現有積 極違反時效取得地上權有關規定之情形時，得命申請人提 出占有他人之土地係以行使地上權之意思之證明文件及地 上建築物產權證明。是故申請時效取得地上權，於地政事 務所是否應檢具以行使地上權意思占有之證明文件及地上 建築物產權證明，被告確有違背法令。關於申請時效取得 地上權應備文件之見解，最高行政法院亦有判決先例（最 高行政法院94年度判字第1705號），可資參照。 ㈥被告於本件申請要求原告補正土地登記規則第34條、第11 8條所定應提出之證明文件以外之證明文件，另加無憑實 據捏作不實之名目，作為駁回理由，已故意與過失妨害原 告申請登記土地權益，致使原告可合法出租利用土地權利 之權益遭受損害等情。並聲明求為判決：⒈訴願決定及原 處分均撤銷。⒉被告應賠償原告所失利益，即他項權利位 置圖所標示土地之租金，自97年6月30日起，至公告日止 ，年租金計算按一般租金標準即公告地價(40876元/平方 公尺)×面積(288平方公尺)×5%，並自公告日起至清償日 止，按年息百分之5計算利息。
四、被告則以：
㈠按民法第832、769、770及772條、時效取得地上權登記審 查要點第1點及土地登記規則第118條第1項、第57條第1項 第4款等規定，及最高法院64年度台上字第2552號判例要 旨，以建築物為目的使用他人土地主張行使地上權者，必 須舉證證明有所有之建築物及以行使地上權之意思占有他 人土地之事實。原告申辦時效取得地上權案件，其主張以 行使地上權之意思而占有，應負相關舉證責任，提供土地 使用情形之說明。因原告不提供土地使用情形之說明，被 告無從審認土地上是否有所有建築物及是否以行使地上權 之意思占有土地，乃依照行政程序法之規定，函詢該地號 土地之管理機關台中監獄。依台中監獄97年5月6日中監正 總字第0970003242號函，主張略以：台中市○區○○路一 段150巷1號房屋均為有登記之不動產，且呂祥枚當時係因 任職關係始獲准配置宿舍（原告僅為隨居任所）其性質為 使用借貸，核與民法第769條至772條之時效取得要件不合 。原告提供之舊戶籍謄本（住址：臺中市○區○○里○鄰
○○路○段150巷1號），其父呂祥枚職業確為「台中監獄 管理員」，任職機關為系爭土地之管理機關，可證渠等間 確有使用借貸關係。再參照內政部89年9月21日台內中 地字第8917295號函亦明釋：「公有宿舍配住人於宿舍庭 院內空地依規定申請建築之建物，建物所有人不得以行使 地上權之意思而主張時效取得地上權。」
㈡次按土地登記規則第118條及時效取得地上權登記審查要 點第5點之規定，原告因主張時效完成申請地上權登記， 檢附戶籍謄本為占有事實證明文件申請登記，惟據其戶籍 謄本之記載原住「台中縣大里市○○里○○鄰○○街106號 」戶長本人97年2月20日遷入登記，故原告有他遷之記載 ，依規需補正占有土地之四鄰證明或其他足資證明開始占 有至申請登記時繼續占有事實之文件。原告自始至終均未 於限期內補正占有目的之證明等文件，被告乃依土地登記 規則第57條第1項第4款予以駁回，並無違法或不當，原告 所訴為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告 之訴。
五、兩造之爭點為被告以原告未補正占有目的之證明文件及地上 建物產權證明等文件駁回原告時效取得地上權登記之申請， 是否合法？及原告請求被告損害賠償部分有無理由？六、關於請求撤銷訴願決定及原處分部分：
㈠按「以所有之意思，二十年間和平繼續占有他人未登記之 不動產者，得請求登記為所有人」「以所有之意思，十年 間和平繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善 意並無過失者，得請求登記為所有人。」「前4條之規定 ，於所有權以外財產權之取得，準用之。」「稱地上權者 ，謂以在他人土地上有建築物，或其他工作物，或竹木為 目的而使用其土地之權。」民法第769、770、772及832條 定有明文。故「主張時效取得地上權者，須在他人土地上 建有建築物或工作物或種有竹木，而以「行使地上權之意 思」占有該土地始足當之，若依其所由發生事實之性質， 無行使地上權之意思者，非有變為以行使地上權之意思而 占有之情事，其取得時效，不能開始進行。」業經最高法 院著有64年度台上字第2552號判例。至於地政機關審查因 時效取得地上權登記申請事件時，申請人應提出何等證明 文件以證明申請人具備時效取得地上權之要件？查「稱地 上權者，謂以在他人土地上有建築物或其他工作物或竹木 為目的而使用其土地之權，民法第832條定有明文。又占 有土地建築房屋或種植竹木，有以無權占有之意思，有以 所有之意思，有以租賃或借貸之意思為之，非必皆以行使
地上權之意思而占有，故主張以行使地上權之意思而占有 者，應負舉證責任；另主張時效取得地上權者，須以行使 地上權之意思而占有始足當之，若依其所由發生事實之性 質，無行使地上權之意思者，非有變為以行使地上權之意 思而占有之情事，其取得時效，不能開始進行。申請人提 出之四鄰證明書，尚不足以證明其係本於行使地上權之意 思而占有系爭土地，登記機關尚不得依時效取得地上權登 記審查要點為公告。」故以時效取得地上權為由申請執行 機關辦理地上權登記者，尚需提出「行使地上權之主觀意 思而占有之證明文件。」亦經最高行政法院95年9月份庭 長法官聯席會議作成決議可循。
㈡本件原告於97年6月30日向被告申請就坐落臺中市○區○ ○段七小段7地號土地為時效取得地上權之登記，經查原 告申請辦理地上權登記之系爭土地，係屬國有而由台中監 獄管理，地上原建有木造平房一棟，門牌號碼為台中市○ 區○○路一段150巷1號，建號為台中市○區○○段七小段 29號，建物登記簿之所有權人為中華民國，管理者為台中 監獄，此有建物登記謄本乙紙附訴願卷可按（未編號）， 該房屋之納稅義務人亦為台中監獄，此有台中市稅捐稽徵 處（現改制為台中市地方稅務局）97年3月24日中市稅民 分二字第0976552513號函檢送被告之房屋稅籍證明書影本 乙紙附卷可稽（本院卷47頁及第48頁）。上開房屋因原告 之父呂祥枚任職台中監獄而配住該宿舍，此有台中監獄97 年5月6日中監正總字第0970003242號函附卷可按（本院卷 第49頁及第50頁）。惟上開房屋嗣經呂祥枚拆除僱工改建 磚造鋼架二層樓房屋，亦經台中監獄另案向台灣台中地方 法院簡易庭訴請判命甲○○等（即本件原告）拆屋還地等 案，經該法院簡易庭以97年度中簡字第1996號民事判決， 被告（即本件原告）應將坐落臺中市○區○○段七小段7 地號土地面積227平方公尺建物拆除，將土地返還原告（ 即台中監獄），此有被告於98年4月30日言詞辯論期日提 出台灣台中地方法院97年度中簡字第1996號民事判決影本 附卷可證。查原告之父呂祥枚既係因生前任職台中監獄， 而獲配住系爭宿舍，實務及學者一致見解均認此種因職務 而配住之宿舍為使用借貸關係，依其所由發生事實之性質 ，無行使地上權之意思而占有系爭土地，依上開最高法院 64年度台上字第2552號判例所示，原告主張以行使地上權 之意思而占有，非有變為以行使地上權之意思而占有之情 事，其取得時效不能開始進行；是地政機關審查因時效取 得地上權登記申請事件時，申請人應提出何等證明文件以
證明申請人具備時效取得地上權之要件？依上開最高行政 法院95年9月份庭長法官聯席會議決議，主張時效取得地 上權者，須以行使地上權之意思而占有始足當之，若依其 所由發生事實之性質，無行使地上權之意思者，非有變為 以行使地上權之意思而占有之情事，其取得時效，不能開 始進行。申請人提出之四鄰證明書，尚不足以證明其係本 於行使地上權之意思而占有系爭土地，登記機關尚不得依 時效取得地上權登記審查要點為公告。故以時效取得地上 權為由申請執行機關辦理地上權登記者，尚需提出行使地 上權之主觀意思而占有之證明文件。則被告以原告占有土 地之性質為使用借貸，與民法第769條至第772條時效取得 之要件不符，即以97年7月4日中山地所一字第0970010672 號土地登記案件補正通知書通知原告略以，時效取得地上 權須為行使地上權之意思而為占有始足當之，若依其所由 發生事實之性質，無行使地上權之意思者，非有變為以行 使地上權之意思而占有之情事，其取得時效不能開始進行 ，本案請檢具占有目的之證明文件憑辦（參照最高法院64 年度台上字第2552號判例），並請原告於接到通知之日起 15日內補正，逾期不補正或補正不完全，即依照土地登記 規則第57條規定駁回。原告未於收受被告上開補正通知書 所訂期限補正，被告乃以97年7月25日中山地所一字第097 0011872號駁回通知書駁回原告之申請。原告雖主張其意 思表示之認定、系爭建物產權及借貸之有無，應屬法院管 轄，被告無權認定，且被告要求補正四鄰證明，顯有失當 云云。按民法第772條準用同法第769條、第770條，就時 效取得地上權有規定一定要件，而其要件是否具備，固屬 私法之爭執，應由民事法院加以審認，惟登記機關為登記 處分，乃發生公法上之法律效果，為使其處分正當，除依 民事法院之確定判決意旨而為登記外，仍應就申請人所申 請登記內容為適當之實質審查，如認申請人所提出之證明 不足以證明其是否具備地上權取得登記之要件時，登記機 關即應為駁回其地上權取得登記之申請。本件被告在審查 原告所提出之相關文件後，認尚不足以證明其是否具備地 上權取得登記之要件，經通知原告限期補正，原告逾期未 依補正事項完全補正，被告自得依法駁回原告之申請。況 依上開最高法院64年度台上字第2552號判例及95年9月份 庭長法官聯席會議決議所示，申請以時效取得地上權之人 ，需提出其係以行使地上權之主觀意思而占有之證明文件 ，登記機關始得依時效取得地上權登記審查要點為公告。 本件被告通知原告補正，原告未於期限內補正，而駁回原
告之申請，於法並無不合，訴願決定予以維持，亦稱允洽 ，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
七、關於請求損害賠償部分：
本件原告以被告駁回其為時效取得地上權登記之請求，已侵 害原告合法公告登記之權益，而請求被告應賠償原告自97年 6月30日起至公告日止，按一般租金標準即公告地價（40876 元/平方公尺)×面積(288平方公尺)×5%，計算賠償原告按 他項權利位置圖所標示土地之租金之所失利益，並自公告日 起至清償日止，按年息百分之5計算利息云云乙節。查被告 駁回原告向被告申請為時效取得地上權登記，既無違誤，已 如前述，則被告顯無原告所稱侵害其合法公告登記之權益， 況原告稱其受有損害亦未提出任何受有損害之事證，僅空言 主張，亦難採信，原告請求損害賠償部分亦屬無理由，應予 駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述與舉證，不影響於本判 決之認定，爰不予一一論列。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 5 月 7 日 臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌
法 官 林 金 本
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 5 月 7 日 書記官 丁 俊 賢