高雄高等行政法院判決
98年度訴字第232號
原 告 甲○○
訴訟代理人 王進勝 律師
黃淑芬 律師
吳晉賢 律師
被 告 高雄縣政府
代 表 人 乙○○ 縣長
訴訟代理人 丙○○
上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國98年2
月26日台內訴字第0980027509號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣高雄縣政府警察局六龜分局（下稱六龜分局）於民國96年 10月1日，至高雄縣桃源鄉○○段3、6地號山坡地保育區農 牧用地現場會勘，查獲系爭土地上堆置砂石及經營砂石加工 ，經六龜分局以96年12月2日高縣六警偵字第0960022381號 函報請被告察核。嗣被告盜濫採土石聯合取締小組於96年10 月15日赴同段3、6、7、8地號山坡地保育區農牧用地、林業 用地現場會勘，查獲上開土地堆置大量土石並有砂石篩選設 備及鐵皮屋。又高雄縣桃源鄉公所復以97年9月2日桃鄉農業 字第0970006987號函檢送97年8月26日山坡地巡查紀錄表及 山坡地違規使用查報表向被告查報前揭高中段3、5、6、7地 號山坡地保育區農牧用地未經申請堆置砂石；嗣經被告所屬 地政處於97年9月10日派員至現場勘查，發現現地除持續作 業、違規使用外，並已挖掘洗選池、私設抽水設備自荖濃溪 抽取溪水洗選砂石。被告乃認原告未經申請許可，擅自於系 爭高中段3、5、6、7、8地號土地堆置土石及設置便道、鐵 皮屋、砂石篩選機具、洗選池等砂石作業設施，經營砂石加 工業務，違反區域計畫法第15條第1項管制使用之規定，爰 依同法第21條規定，以97年10月7日府地用字第0970240198 號裁處書裁處原告新台幣（下同）15萬元罰鍰，並限期於文 到次日起2個月內恢復原狀或作符合農牧用地依法容許使用 項目之使用。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起 本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、按「一行為不二罰」乃現代民主法治國家之基本原則，此係 避免因法律規定之錯綜複雜，致人民之同一行為，遭受數個 不同法律之處罰，而承受過度不利之後果，有最高行政法院 94年6月21日會議決議可參。且「一行為違反數個行政法上 義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。前 項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他 種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類 相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處 。一行為違反社會秩序維護法及其他行政法上義務規定而應 受處罰，如已裁處拘留者，不再受罰鍰之處罰。」行政罰法 第24條定有明文。
㈡、經查被告認原告擅自於高雄縣桃源鄉○○段3、5、6、7等地 號土地「堆置土石」，違反水土保持法第12條第1項第4款規 定，曾以97年9月1日府農保字第0970207747號裁處書裁處原 告「罰鍰新台幣10萬元整；並自本裁處書送達之次日起2年 內，暫停桃源鄉○○段3、5、6、7等地號之開發申請」；又 本件原處分所載原告違反事實為：「．．．台端於高雄縣桃 源鄉○○段3、5、6、7地號土地未經申請許可擅自『堆置土 石』．．．。」是本件原處分之違章事實與原告前遭被告以 97年9月1日府農保字第0970207747號裁處書處罰之事實係屬 同一。再者，原告於97年8月12日及97年9月2日兩者時間緊 接且於同一地點之「堆置土石」行為，只是一個違章行為之 繼續，而因原告此種繼續違反行為係單一的實現行政罰之構 成要件，應僅受一個行政罰之處罰。
㈢、被告於96年10月31日間辦理「荖濃溪勤和段第二期緊急疏濬 作業土石申購」標案，准許已取得工廠登記證或使用地已取 得同意變更編訂之砂石碎解洗選場之廠商（即第一類廠商） ，及具有砂石碎解洗選加工能力而尚未取得工廠登記證或使 用地未取得同意變更編訂之砂石碎解洗選場之廠商（下稱第 二類廠商）申購。訴外人石田企業有限公司（下稱石田公司 ）為第二類廠商參予前開標案之投標並且得標，石田公司於 標得前開砂石後即將前開砂石堆置於高雄縣桃源鄉○○段第 3、6、7、8地號土地上。詎被告明知前開事實情形下，竟以 原告未經許可擅自堆置土石及設置便道、砂石篩選機具、洗 選池等作業設施，涉嫌違反區域計畫法第15條第1項之規定 ，依同法第21條之規定予以裁罰，並命原告立即停止違反土 地管制之使用之行政處分，顯有不合。
㈣、退萬步言，縱認原告與石田公司具同一法律上人格，石田公 司為第二類廠商，此有高雄縣砂石商業同業公會98年3月12
日高縣砂石道字第98017號函及經濟部礦務局98年3月17日礦 局石二字第09800031010號函影本可稽。被告既准許訴外人 石田公司以第二類廠商之身分參予前開標案之投標及得標， 即已明知石田公司為一「具有砂石碎解洗選加工能力而尚未 取得工廠登記證或使用地未取得同意變更編訂之砂石碎解洗 選場」之廠商，而於石田公司標得前開砂石後，卻以未經許 可於系爭土地上堆置土石及設置便道、砂石篩選機具、洗選 池等作業設施，違反區域計畫法為由作成裁罰性行政處分， 被告准許石田公司得標與作出裁罰處分之行政行為間顯有矛 盾違法等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、被告則以︰
㈠、按區域計畫法第15條第1項規定，區域計畫公告實施後，不 屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府， 按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖 ，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制 。同法第21條第1項規定，違反區域計畫法第15條第1項之管 制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處6萬元以上 30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除 其地上物恢復原狀。
㈡、原告主張被告前已依水土保持法予以裁罰而有「一行為不二 罰」之違法云云；經查，被告前係依水土保持法第33條第1 項第2款規定，以97年9月1日府農保字第0970207747號函處 罰原告，其查獲原告違規行為之日期為97年8月12日，此與 本件被告依區域計畫法第21條規定以97年10月7日府地用字 第0970240198號函處罰原告，其查獲原告違規行為日期為97 年9月2日，兩者之違法行為時點及法令均不相同；又原告之 違規行為自始並未停止而係處於繼續狀態，違規範圍並擴及 同地段8地號山坡地保育區林業用地，則被告針對查獲原告 97年9月2日之違規行為，認定為另一違規行為再次處罰，並 無不合等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。四、兩造之爭點厥為原告是否為本件違章行為之行為人？如原告 為違章行為人，被告予以裁罰，是否違反一行為不二罰之規 定？經查：
㈠、按「區域計畫公告實施後，．．．非都市土地，應由有關直 轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定 非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管 機關核備後，實施管制。．．．。」「違反第15條第1項之 管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使 用或拆除其地上物恢復原狀。」區域計畫法第15條第1項、
第21條第1項定有明文。
㈡、本件被告以原告未經申請許可，擅自於高雄縣桃源鄉○○段 3、5、6、7、8地號土地堆置土石及設置便道、鐵皮屋、砂 石篩選機具、洗選池等砂石作業設施，經營砂石加工業務， 違反區域計畫法第15條第1項管制使用之規定，爰依同法第 21條規定，以97年10月7日府地用字第0970240198號裁處書 裁處原告15萬元罰鍰，並限期於文到次日起2個月內恢復原 狀或作符合農牧用地依法容許使用項目之使用等情，業據提 出現場照片、六龜分局調查筆錄、高雄縣桃源鄉公所97年9 月2日桃鄉農業字第0970006987號函為據，固非無見。然查 ，本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然 人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方 機關或其他組織，行政罰法第3條定有明文。又「基於行政 罰係以行為人為其處罰對象之原則，對行為人以外之人科處 行政罰，則為例外。是以，行政機關於法律對於處罰之對象 得為適當裁量之情形，如須對行為人以外之人科處行政罰， 自應具備充分、合理及適當之理由。」最高行政法院91年度 判字第23號判決可資參照。查，系爭土地上所堆置之土石， 乃訴外人石田公司（負責人為原告）於96年10月31日參加被 告辦理「荖濃溪勤和段第二期緊急疏濬作業土石申購」標案 標買後堆置，利用現場設置之便道、輸送帶、砂石篩選機具 、洗選池、鐵皮辦公室等砂石作業設施從事砂石加工業務， 並僱請黃健安為現場負責人等情，已據原告於本院審理中陳 明，核與黃健安警訊所為陳述相符，有其警訊筆錄附於原處 分卷（第16-21頁）可按；原告於警訊時，亦提出石田公司 請領之高縣營合字第09600910號營利事業登記證，表明稽查 現場堆置之砂石乃向被告標購所得，僱請黃健安擔任現場負 責人從事砂石加工業務，亦有其警訊筆錄、營利事業登記證 附原處分卷（第6-7頁及第9頁）足佐；原告於該筆錄雖係以 第一人稱回答，要係國人對自然人、法人觀念混淆所致，從 其全部陳述內容、所舉營利事業登記證、現場負責人黃健安 警訊筆錄互相印證以觀，堪認原告應係以石田公司負責人身 分應訊；況被告亦不否認原告所負責之石田公司確有標買上 開土石申購採購案所標售之土石；足認本件若有未經申請許 可，擅自於系爭山坡地保育區農牧用地土地上，經營砂石加 工業務，違反區域計畫法規定之違章，其行為人應係石田公 司。按法人之行為與自然人之行為不同，是法人之行為違法 ，除法律另有規定處罰其負責人外，自不得對法人之負責人 處罰。從而，本件違章行為既為訴外人石田公司，業如前述 ，則被告以原告為違章行為人涉有前揭違章行為而予以裁罰
並命限期改善，揆諸前揭法律規定及判決意旨，即有未合。㈢、次按行政罰法第15條第1項規定：「私法人之董事或其他有 代表權之人，因執行其職務或為私法人之利益為行為，致使 私法人違反行政法上義務應受處罰者，該行為人如有故意或 重大過失時，除法律或自治條例另有規定外，應並受同一規 定罰鍰之處罰。」係採兩罰制（即併罰制）。據此規定，私 法人之代表權人之違法行為，在符合下述三個要件時，應併 罰私法人及該人之代表人（自然人）：⑴代表權人乃執行職 務或雖非執行職務但卻係為私法人之利益而為行為；⑵代表 權人有行為故意或重大過失時；⑶私法人受罰鍰之處分時始 足，基於處罰法定原則，被告並未對石田公司裁罰，自不得 直接對其負責人為裁罰處分（廖義男主編，行政罰法，元照 出版公司，第144、145、164頁參照）。況依被告裁處書所 載，其據以裁罰原告之法律依據為區域計畫法第15條、第21 條，並無行政罰法第15條第1項之記載，有該裁處書在卷可 佐，是被告並非基於前開併罰之規定對原告裁處，併此敘明 。
㈣、綜上所述，本件違反區域計畫法之違章行為人為石田公司， 並非原告，業如前述，則被告以原告未經申請許可，擅自於 系爭高中段3、5、6、7、8地號土地堆置土石及設置便道、 鐵皮屋、砂石篩選機具、洗選池等砂石作業設施，經營砂石 加工業務，違反區域計畫法第15條第1項管制使用之規定， 爰依同法第21條規定，以97年10月7日府地用字第097024019 8號裁處書裁處原告15萬元罰鍰，並限期於文到次日起2個月 內恢復原狀或作符合農牧用地依法容許使用項目之使用，即 有未合；訴願決定未予糾正，亦有違誤；原告起訴意旨求為 均予撤銷，為有理由，自應由本院撤銷訴願決定及原處分， 以符法治。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及防禦方法 ，經核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。五、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 6 月 30 日 高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 簡 慧 娟
法官 戴 見 草
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提
起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 6 月 30 日 書記官 李 昱
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