臺北高等行政法院判決
98年度訴字第69號
原 告 亞太國際物流股份有限公司
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 林政憲律師
吳絮琳律師
複 代理人 黃昱毓律師
被 告 行政院原住民族委員會
代 表 人 章仁香（主任委員）住同上
訴訟代理人 林長振律師
上列當事人間因原住民族工作權保障法事件，原告不服行政院中
華民國97年11月12日院臺訴字第0970092060號訴願決定，提起行
政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告（原名亞太儲運股份有限公司）標得高雄市 公共車船管理處「92年度大客車引擎1 年期委外保修契約」 及「93年度大客車引擎1 年期委外保修契約」等2 件採購案 ，於民國92年1 月1 日至93年8 月31日履約期間內僱用員工 總人數逾1 百人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保 障法第12條第1 項之標準，被告乃依同條第3 項規定，以96 年5 月30日原民衛字第0960025780號處分書，追繳原告原住 民就業代金新臺幣（下同）467,808 元。原告不服，訴經行 政院院臺訴字第0970081672號訴願決定，將前揭處分撤銷， 由被告於2 個月內另為適法之處分。案經被告重行審查，以 原告標得上開2 件採購案，於92年2 月1 日至93年8 月31日 履約期間內僱用員工總人數逾1 百人，惟進用原住民人數未 達原住民族工作權保障法第12條第1 項之標準，乃依同條第 3 項規定，以97年3 月3 日原民衛字第0970010471號處分書 （下稱原處分），追繳原告原住民就業代金414,480 元。原 告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
1、原告之訴駁回。
2、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
甲、原告主張：
（一）本件原告業已足額僱用達國內員工總人數百分之2 之弱勢 身分員工，無違反政府採購法第98條規範之情事： 政府採購法第98條規定僅規範國內員工總人數逾100 人之 得標廠商，應僱用身心障礙者及原住民之人數不得低於國 內員工總人數百分之2 ，並未特別規定僱用身心障礙人士 及原住民兩種身分之人應如何計算比例，本件原告自92年 起至93年為止，所僱用之身心障礙員工每月至少均有9 人 以上，加上於系爭標案之有效期間內每月所僱用具有原住 民族身分之員工，兩者合計已超過員工總人數之百分之2 ，符合政府採購法第98條之規定。政府採購法第98條既未 就原住民及身心障礙者之各別員工人數予以特別規定，則 其施行細則規定應僱用特定比例原住民，已逾越法律授權 範圍，對人民權利增加無謂之限制，故政府採購法施行細 則之規定，已違反憲法第23條所揭示之法律保留原則，逾 越母法之規定，應不予適用。
（二）原告於汽修及維修廠員工僅11人，未達政府採購法第98條 之規定，被告逕依總公司員工為計算而課以高額代金，顯 為違法處分，致原告權利受有重大損害，原處分應予撤銷 ：
原告因事業體龐大、經營事業多元而未以成立子公司或關 係企業之型式經營，且因經營模式不同致總僱用員工眾多 ，然各業務部門各自具有獨立性，部門間猶如一般企業之 各分公司般，相關業務、人事、利潤亦各自獨立互不牽連 。依被告原民衛字第0940010660號函既認得以分公司員工 人數作為計算代金標準，則原告與高雄市公共車船管理處 間之系爭標案，相關履約事項係交由自身開設之汽修廠及 維修廠負責處理，而實際任職於原告之汽修廠及維修廠之 員工，人數僅數十餘人而已，是參酌前揭函示之意旨，應 以該參與標案之實際執行部門之員工人數，作為該得標廠 商之「員工總人數」，是以本案應無政府採購法第98條之 適用餘地。且政府採購法第98條國內員工總人數之計算， 亦應扣除雇主與專業技術人員，始符合原住民工作權保障 法之立法目的與憲法比例原則。
（三）縱認原告之國內員工總人數逾1 百人，而有原住民族工作 權保障法第12條第1 項之適用，惟於代金數額之計算期間 上，仍應指實際履行契約所定義務之期間，原處分逕以契 約期間計算，亦有未洽：
按憲法第23條規定，法律限制人民之權利，應符合比例原 則。依政府採購法第98條及原住民族工作權保障法第12條 規定，標得政府採購案之廠商負有於履約期間足額僱用原 住民之義務，「履約期間」應指實際履行契約所定義務之 期間，而政府採購法施行細則第107 條雖規定所謂「履約 期間」，為自訂約日起至廠商完成履約事項之日止，姑不 論其有無違反法律保留之情事。惟「各機關與廠商簽訂共 同供應契約，若於契約有效期內未有任何交易者，可由訂 約機關出具證明，而不受政府採購法第98條規範。」亦經 被告原民衛字第0940010660號函揭示在案。本件原告依系 爭標案所負之義務，係被動地等候招標機關通知，始發生 依約維修保養之義務，是故「履約期間」，應係指原告依 系爭標案實際履行其契約義務之期間，即實際依約發生維 修保養之義務之期間，以之計算代金方屬適法。原告92年 僅10月、93年僅4 月、5 月及12月有依系爭標案承接招標 機關之保修任務，自應以上揭4 個月份為履約期間，原處 分未審酌系爭標案之性質，逕以系爭標案「契約有效期間 」為「履約期間」，顯與上揭法律規定有違。
（四）被告未考量本案均為短期勞務之委任，尚與原住民族工作 權保障法第12條之立法目的無違，卻仍逕以原告未足額僱 用原住民員工，即逕命原告繳納代金，違反比例原則： 本件標案，係短期勞務之委任，無助於原住民之長期就業 ，被告不分得標案件之類別及特性，概歸屬原住民族工作 權保障法第12條第1 項之適用範圍，並以違反本條規定作 為課予原告應繳納代金之法律依據，顯不符合比例原則之 適當性原則。
（五）被告未審酌本件系爭標案之性質，及原告於本件標案所得 之獲利，逕課處高於原告所得報酬之代金，實有違憲法比 例原則，應予撤銷：
依原告與被告所簽訂之高雄市公共車船管理處92年及93年 度大客車引擎1 年期委外保修契約契約書所示，原告係消 極依高雄市公共車船管理處之指示承作保修業務，雖系爭 標案契約總價有170 萬餘元，然所獲之報酬僅42萬餘元（ 未扣除成本之花費）。被告不分得標案件之類別及特性， 亦未斟酌個案情節輕重，逕依政府採購法施行細則第108 條及原住民族工作權保障法第24條之規定，片面性、機械 性地課處原告高達414,480 元整之代金，相當於原告因系 爭標案契約所獲之報酬，結果顯有違上揭法律立法目的及 判決之意旨與憲法保障之比例原則，為違法之處分，應予 撤銷。
（六）原處分有違司法院大法官釋字第641 號解釋意旨與比例原 則：
依上揭解釋意旨所示，對於違反行政義務之罰緩處分，為 符合憲法所保障之比例原則，除遵守立法者所定裁量基準 外，仍應深入就個案作審酌，保留彈性之調整機制，使個 案之適用上亦符合比例原則。而代金處分亦係對人民課予 繳納金錢之負擔，基於憲法第23條規定限制人民基本權利 應遵守比例原則之意旨，及司法院大法官釋字第641 號所 揭示裁量應保留調整機制之原則，課予代金之處分縱依法 律已採區分方式計算代金之金額，仍應設適當之調整機制 ，預留裁量之範圍，以免個案顯然過苛之處分。原告與被 告所簽訂之高雄市公共車船管理處92年及93年度大客車引 擎一年期委外保修契約契約書所示，原告係消極依高雄市 公共車船管理處之指示承作保修業務，雖系爭標案契約總 價有170 萬餘元，然所獲之報酬僅42萬餘元，非有契約總 價之多，卻遭處分應納代金高達幾乎相當於原告因系爭標 案契約所獲之報酬，本案原處分未考量各案實情，未斟酌 個案情節輕重，例如：得標廠商之利潤、僱用成本等，僅 機械式依法令計算代金逕為處分，結果顯有違司法院大法 官釋字第641 號解釋意旨與憲法保障之比例原則，確堪認 為違法處分，應予撤銷。
乙、被告主張：
（一）原住民就業代金之性質係屬特別公課，凡合於政府採購法 第98條及原住民族工作權保障法第12條構成要件者，即有 本件法定義務之負擔；且其方式與原住民就業有實質正當 之關聯，無違憲法上之比例原則
1、按司法院大法官釋字第593 號解釋文首段謂：「國家基於 一定之公益目，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務 ，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對 象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主 管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令 規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性 選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合 理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則 。」
2、承前開釋字之意涵，「特別公課」者，係由國家對特定人 民以公權力課徵租稅以外之金錢義務，納入封閉之財政循 環系統（特種基金專戶），用以挹注國家特別支出之金錢 給付義務。查原住民族工作權保障法第12條暨政府採購法 第98條係課與標得政府採購案者應僱用法定比例原住民之
義務，未達者依其差額始需向原住民族綜合發展基金之就 業基金繳納代金，並由被告對就業方面事項為支應，係國 家為落實保障原住民而維護生存權，對於依政府採購法得 標之廠商，就依其未足額僱用人數及採購案履約期間為計 算，所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，性 質上屬於特別公課，究與行政罰或其他行政責任有別，不 以故意、過失為要件。凡合於法規構成要件者，即依法負 有僱用原住民或繳納代金之義務。
3、原告起訴主張得分為二點，其一為本件公法義務之性質及 比例原則之適用；本件公法義務額度、範圍之認定問題， 此其二也。除後者爭議詳如下述外，前已述及原住民就業 代金之立法理由及立法者所欲規範者，誠乃政府每年從事 私經濟行政時所支付之龐大金額，藉由政府支出而達保障 原住民就業之目的，此外，更希冀得標廠商得於履約期間 內僱用原住民，於力有未逮之際，本會亦得就其繳納之代 金，支應相關促進原住民就業之支出，實有代負其責任之 意旨，其立法目的與手段具有實質正當關聯，承前揭釋字 意旨自無違反比例原則。
4、至若原告另稱行政院於立法院第7 屆第1 會期提議刪除規 定，顯見法律有諸多爭議云云。惟該立法修正理由中係因 僅規範廠商於政府採購案期間始有強制僱用原住民義務存 在，對於扶助原住民族長期就業實質助益有限，故參照身 心障礙者權益保障法之規定，修訂為平時進用義務而不再 僅限於採購案之履約期間。故原告來文稱本件公法義務因 立法不當云云，顯係誤解。
（二）承前揭釋字意旨，本件公法義務之範圍、額度業已明文規 定相關於法令，無悖於法律一般原理原則
1、按司法院大法官釋字第443 號解釋理由節以：「至何種事 項應以法律直接規範或得由命令予以規定，與所謂規範密 度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之 輕重而容許合理之差異；諸如剝奪人民生命或限制人民身 體自由者，須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之 ；涉及人民其他自由權利之限制者，應由法律加以規定， 如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應 符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術 性次要事項，則得由主管關發布必要之規範，雖應而對人 民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。... 。」是以 ，承前揭釋字意旨可知，規範密度得作為審查有無符合法 律保留及授權明確性之判準。涉及人民自由或權利之限制 者，應由法律或法律具授權之命令方得為之；反之，倘屬
執行細節性、技術性之事項，得以法律概括授權之方式， 由主管機關發布命令為補充。
2、查原住民族工作權保障法第12條及政府採購法第98條均明 定依採購法得標之廠商應於履約期間內僱用原住民達其員 工總人數百分之1 ，而原住民族工作權保障法第24條第3 項規定：「前項及第12條第3 項之代金，係差額人數乘以 每月基本工資為計算。」職此，政府採購法施行細則第10 7 條及108 條係針對如何認定法條中所稱之國內員工總人 數、履約期間、應收取代金之機關及計算方式之詳實述明 ，尚未增加法條中所無之限制，僅屬主管機關針對執行細 節性、技術性之事項予以命令之形式為補充。
3、原告訴稱政府採購法施行細則第107 條、108 條係增加法 律所無之限制，有違法律保留原則等語。然前已述及相關 施行細則規定僅係針對原住民就業代金義務時之細節性、 技術性事項，承司法院大法官釋字第443 號解釋意旨，無 違法律保留原則之要求。至若原告另訴以政府採購法施行 細則第113 條之授權明確性乙節，惟政府採購法施行細則 僅對細節性、技術性事項為補充規範，尚無增加法律所無 之限制，依司法院大法官釋字第367 號及相關諸多釋意旨 ，自得以法律概括授權之方式，由主管機關基於專業及合 目的性範圍為必要之補充規範。故原告起訴所持等語，顯 係誤解法令，委無足採。
理 由
一、原告起訴主張：原告標得高雄市公共車船管理處「92年度大 客車引擎1 年期委外保修契約」及「93年度大客車引擎1 年 期委外保修契約」等2 件採購案，於民國92年2 月1 日至93 年8 月31日履約期間內僱用員工總人數逾1 百人，惟進用原 住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項之標準， 被告乃依同條第3 項規定，以97年3 月3 日原民衛字第0970 010471號處分書，追繳原告原住民就業代金414,480 元。惟 原告業已足額僱用達國內員工總人數百分之2 之弱勢身分員 工，政府採購法第98條原未就原住民及身心障礙者之各別員 工人數予以特別規定，是以政府採購法施行細則規定應分別 僱用，已逾授權範圍，而違反法律保留原則。另原告汽修及 維修廠員工僅11人，被告逕依總公司員工計算，且未扣除雇 主與專業技術人員，有違原住民保障法之立法目的及憲法之 比例原則。且被告未斟酌本案實際履約之義務期間、及短期 勞務委任之性質與契約報酬等因素，而為個案裁量，顯違比 例原則等語。
二、被告則以：原住民就業代金之性質屬特別公課，其課徵方式
與原住民就業有實質正當之關聯，無違憲法比例原則，且有 關本件公法義務之範圍、額度業已明文規定於相關法令，無 違法律保留原則等語。
三、按政府採購法第8 條規定「本法所稱廠商，指公司、合夥或 獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自 然人、法人、機構或團體。」第98條規定「得標廠商其於國 內員工總人數逾1 百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及 原住民，人數不得低於總人數百分之二，僱用不足者，除應 繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」同 法施行細則第107 條規定「本法第98條所稱國內員工總人數 ，依身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項規定辦理；所 稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。依本 法第98條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原 住民之人數時，各應達國內員工總人數百分之一，並均以整 數為計算標準，未達整數部分不予計入。」第108 條規定， 得標廠商僱用原住民之人數不足前條第2 項規定者，應於每 月10日前依僱用人數不足之情形，向原住民中央主管機關設 立之原住民族就業基金專戶，繳納上月之代金。前項代金之 金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足1 月者，每 日以每月基本工資除以30計。次按原住民族工作權保障法第 12條第1 項及第3 項規定「依政府採購法得標之廠商，於國 內員工總人數逾1 百人者，應於履約期間僱用原住民，其人 數不得低於總人數百分之一。」「得標廠商進用原住民人數 未達第1 項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金 繳納代金。」
四、經查，原告前標得高雄市公共車船管理處「92年度大客車引 擎1 年期委外保修契約」及「93年度大客車引擎1 年期委外 保修契約」等2 件採購案，有契約書附卷可稽（原處分卷第 52、61頁），經函請招標機關確認上開採購案之標案名稱、 得標廠商、履約日期等，前開契約履約期間各為92年1 月1 日起至92年12月31日止、93年3 月24日起至94年3 月23日止 等情，亦有各機關（構）及學校辦理政府採購決標資料調查 表影本可稽（訴願卷第269 、268 頁），故原告主張其就系 爭標案履約義務期間僅有數月，顯與招標機關認知有別，尚 難遽採。又原告於各該採購案件履約期間國內僱用員工總人 數均逾1 百人，而其未於92年2 月至93年8 月履約期間內僱 足原住民名額，亦有原告不爭執之政府採購履約期間內僱用 原住民人數未達法定標準及應繳納代金一覽表可憑，故此部 分之事實，應堪認定。
五、原告不服原處分，循序提起訴願及行政訴訟，並以事實欄之
主張，據為爭執，經查：
（一）原告主張業已足額僱用達國內員工總人數百分之2 之弱勢 身分員工，且政府採購法第98條本未就原住民及身心障礙 者之個別員工人數予以特別規定，是以政府採購法施行細 則規定應分別僱用特定比例，已逾越法律授權，並違反法 律保留原則云云，惟按政府採購法施行細則第107 條、10 8 條第2 項之規定，主要為主管機關行政院公共工程委員 會，基於政府採購法之授權，就適用該法第98條規定之得 標廠商要件中，有關國內員工總人數之定義，履約期間及 代金之計算方式、應僱用原住民之比例等項，頒訂屬於細 節性、技術性之法規命令，供行政機關於辦理相關事務時 援用，且其中有關應僱用原住民之比例及僱用不足應繳納 代金之義務內容，已於原住民族工作權保障法第12條第1 項、第3 項規定明文揭示，並無逾越相關母法授權之範圍 ，無違法律保留原則。故原告雖主張已足額僱用百分之2 之弱勢身分員工，然原告既未依原住民族工作權保障法第 12條規定之標準，僱用足額原住民，是以仍負有繳納原住 民就業代金之義務，故原告此部分之主張，尚非可採。（二）原告雖主張被告以其國內員工總人數計算代金，而未考量 履約部門人數多寡，亦未扣除雇主與專業技術人員，有違 原住民族工作權保障法之立法目的與比例原則云云，惟查 ，政府採購法第98條及原住民族工作權保障法12條規範之 主體，均係國內員工總人數逾100 人之得標廠商，上開法 律要求其等應於履約期間內僱用身心障礙者及原住民，人 數不得低於「總人數」之法定比例，條文中並無其他有關 可予限縮此項人數概念之用語，故由文義解釋，即可認僱 用比例之基礎，均以「國內員工總人數」為斷，原告認應 採限縮解釋，而解為應參酌得標廠商針對該採購案之履約 部門人數，或扣除雇主與專業技術人員等，並無法律上之 依據，且限縮解釋，亦影響前開法律保障措施適用之範圍 與實效，難謂合於立法目的。且前開法條既已選定具規模 之得標廠商適用，即係考量其僱用員工總人數較多，有用 人需求，如能為適才適所之配合，兩蒙其利；如無適當職 務，僅於履約期間繳納代金，亦可緩和企業負擔之責任程 度，故原告主張以國內員工總人數計算代金，有違比例原 則，亦無可採。
（三）原告另主張被告未斟酌本案實際履約所定義務之期間、及 本件採購案屬短期勞務委任且報酬不高而為個案裁量，顯 違比例原則云云，惟查：
1、 按「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與
，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社 會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定 之。……」憲法增修條文第10條第12項定有明文。基於上 開憲法增修條文所規定之基本國策，立法院分別於87年5 月27日及90年10月31日制訂前開政府採購法第98條及原住 民族工作權保障法，除於原住民族工作權保障法第2 章揭 櫫公營機構比例進用原住民之原則外，另對於依政府採購 法得標之一定規模廠商，亦設有僱用原住民之最低比例要 求，及未達比例應繳納代金之義務，藉促進原住民就業， 保障原住民工作權及經濟生活，而達到保障原住民族地位 及發展之目標。
2、依據上開條文內容，主要係規範員工總人數逾100 人以上 之得標廠商，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於 總人數1%，否則應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳 納代金。此項有關得標廠商於履約期間僱用一定比例原住 民之限制，已有別於公營機構之比例進用原則，立法者考 量此項保護規範對企業活動影響之程度，並斟酌其足堪負 擔此社會責任之能力，以廠商規模、履約期間及進用比例 ，制定前開保障原住民工作權之法律，此乃維護國族整體 平衡所為之必要限制，立法意旨於此已就憲法第23條所定 比例原則為衡量。雖原告主張是項立法，應考量政府採購 廠商標案類別及特性如：實際履約義務期間之長短、標案 報酬金額高低等問題，而做不同處理，惟法律之設計規劃 ，本因考量因素及價值權衡不同，而有多種方案選擇，惟 實際上勢無可能各案兼顧，前開法律規定，既已為方法手 段之裁量，且其衡酌亦非無合理基礎，應可認其尚無悖於 比例原則，而未逾越立法權形成自由之範圍。
3、且查，依我國憲法增修條文明文揭示對原住民族之保障， 係期望社會各行業均能認知原住民族之保障，對民主永續 發展之重要性，惟亦知依現實情況，尚無法以比例進用之 標準要求私人或企業比照辦理，始藉由與政府採購之較具 經濟規模廠商者，於投標前事先斟酌可否配合法律有關原 住民族保障措施，使政府機關得藉採購行為，同時增加原 住民族就業機會或推行其它保障措施。因有關原住民族之 存續或保障，「工作權」實為根本，僅賴政府機關之進用 ，成效本屬有限，政府機關藉採購之進行，在人民事先知 情並同意之前提下，以法律要求僱用原住民族之特定比例 或繳納代金，乃為實現保障原住民族之重要方式，且其目 的正當，採取之手段與目的之達成間有具體關聯，亦為採 購廠商投標前可預期，無違比例原則。本件原告既參與政
府採購，對於是否有能力僱足原住民，及僱用不足應繳納 之代金數額等因素，本應於事前為綜合考量，並據以決定 是否參與投標，況原住民族工作權保障法並未拘束僱用原 住民人員之職務類別，原告本可自行調整用人方式，以達 促進原住民就業之目的，故原告事後就代金計算方式而為 爭執，並認系爭法規及原處分違反比例原則，實難憑採。六、綜上所述，原告之主張尚不足採，則被告以原告為政府採購 法之得標廠商，於履約期間內僱用員工總人數逾100 人，因 進用原住民人數未達依原住民族工作權保障法第12條第1 項 之標準，而依同條第3 項規定，以原處分追繳原告代金414, 480 元，認事用法尚無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合 ，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於 判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 6 月 25 日 臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 蕭忠仁
法 官 劉穎怡
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 98 年 6 月 25 日 書記官 林苑珍
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