臺北高等行政法院判決
98年度訴字第522號
原 告 甲○○
被 告 中央健康保險局
代 表 人 乙○○代理總經理
訴訟代理人 吳榮昌 律師
林佳妙 律師
上列當事人間因全民健康保險事件，提起本件行政訴訟，本院判
決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時，被告之代表人為朱澤民，嗣於 訴訟中變為乙○○，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，經 核無不合，應予准許。
二、事實概要：
緣訴外人游章平、許婉蓉、游章煌、葉寶昌、許育智、林本 培、林雲南、朱文堂、鄭約田、鐘連在、鐘郭純梅、鐘文隆 、吳勝智、楊豐裕、楊耀仁、吳景文、吳國猷等17位合夥人 （下稱游章平等17人），於民國（下同）89年7 月共同出資 創設位於雲林縣斗六市○○路159 號之「靜萱療養院」（機 構代號：0000000000），並委由具有精神科醫師資格之游章 平醫師擔任首任負責人並管理院務。嗣於92年9 月27日，經 游章平等17人同意委任原告為靜萱療養院新任負責人並管理 院務，原告同意後，游章平醫師即向雲林縣衛生局辦理歇業 及註銷開業登記，並辦理靜萱療養院負責人變更登記為原告 名義，由原告在同址申請開業（機構代號：0000000000）， 原告另於92年11月10日與被告簽訂全民健康保險特約醫事服 務機構合約，有效期間自92年10月1 日至94年9 月30日止， 嗣後因原告不適任，遭游章平等17人無異議通過自93年2 月 5 日解除委任關係，同日聘請蔡秀傑醫師為新任負責人及院 長，並報請雲林縣衛生局同意變更院長兼負責人，惟因原告 不願配合辦理變更登記，雲林縣衛生局亦以93年2 月18日雲 衛醫字第0930002625號函復應俟原負責醫師（即原告）申請 歇業後始得變更院長兼負責人。游章平等17人乃對原告提起 確認委任關係不存在之訴，迭經臺灣雲林地方法院93年度訴 字第186 號、臺灣高等法院臺南分院93年度重上字第60號、 最高法院95年度臺上字第1076號、臺灣高等法院臺南分院95
年度重上更一字第18號案件分別審理在案，最終經臺灣高等 法院臺南分院95年度重上更一字第18號判決原告敗訴，原告 不服提起上訴，最高法院以96年度臺上2808號裁定駁回而告 確定。游章平等17人乃據以向雲林縣衛生局申請註銷原告所 領之開業執照（雲府衛醫字第0000000000號），經雲林縣政 府97年1 月17日府衛醫字第0970000581號函准予辦理，被告 所屬南區分局則以97年1 月24日健保南醫字第0972000027號 函自97年1 月17日終止與原告之全民健康保險醫事服務機構 合約。游章平等17人復委任何政岳醫師於97年1 月25日在靜 萱療養院原址，以原規模向雲林縣衛生局申請設立「信安醫 院」（機構代號：000000 0000 ），並於97年2 月27日與被 告簽訂全民健康保險醫事服務機構合約，有效期間自97年1 月25日至99年1 月24日止，嗣游章平等17人於97年3 月3 日 申請將原靜萱療養院自93年5 月起至96年12月止之全民健康 保險醫療費用撥付予指定之「信安醫院」帳戶（按：被告對 於原靜萱療養院之醫療費用僅先受理申報並審結，暫未撥付 ，待民事訴訟紛爭確定後再支付予應受領之人），經被告研 議後，認為游章平等17人即為原靜萱醫院之共同所有權人， 信安醫院既是由相同合夥人於靜萱療養院原址、以原規模申 請設立，且信安醫院已簽立概括承受同意書承擔原靜萱療養 院之債務，應可認為信安醫院已概括承受原靜萱療養院之權 利義務關係，遂同意將原靜萱療養院自93年5 月起至96年12 月止之全民健康保險醫療費用計新臺幣（下同）216,545,30 7 元撥付至信安醫院帳戶，原告為向被告請求追償該醫療費 用，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）醫療機構係供醫師執行醫療業務之機構，係醫療法第2 條 所明定，私立醫療機構係指醫師設立之醫療機構，為同法 第4 條規定，依醫療法第11條所制訂之醫療機構設置標準 第2 條第1 項第1 款第2 目規定：醫院指從事一科或數科 診療業務，每科均有專科醫師之醫院；同標準第3 條並規 定醫院之設置標準中除醫療相關設備與建築等動產與不動 產外，還須置有一定數額之醫師、護產人員、藥劑人員、 醫事檢驗人員等專業人員，上述之物資與人員，均屬醫療 機構之必要組成因素，故醫療機構並非得所有並因所有權 而使用、收益或處分之「物」。
（二）依行政院衛生署76年10月9 日衛署醫字第6899651 號函稱 ：「……醫療法所稱私立醫療機構，依同法第4 條及第13 條規定，係以醫師為申請人申請設立，並未具法人人格身 份。故貴院以醫院名義辦理動產抵押，尚非適格，應以貴
院申請設立之醫師名義為之。」又依行政院衛生署86年4 月14日衛署醫字第86009947號函稱：「……按私立醫院或 診所，係屬醫師個人開業場所，依醫療法第十三條第一款 及第十四條規定，應以其負責醫師申請設立，非醫師不得 合夥申請設立。」
（三）被告為政府機關並為中央政府依法辦理全民健康保險所設 立之唯一保險人，就上述民法與醫療法規定與行政院衛生 署函釋不可能不知，然被告竟於答辯狀事實指稱「一、緣 靜萱療養院為17位合夥人於民國89年7 月所出資創設」， 顯然與醫療法及相關法規及行政函釋有違；被告又稱「五 、……經被告中央健康保險局研議後，認為該17位全體合 夥人即為原靜萱療養院之共同所有權人」，不僅將由醫師 設立供醫師執行醫療業務之醫療機構硬是認做可供所有的 「物」，還將依照醫療法不得設立醫療機構的所謂「17位 全體合夥人」硬是解為被當成「物」的醫療機構的「共同 所有權人」，已然明顯違背事理與法理，不能認為是善意 的作為。被告答辯狀又自認「被告中央健康保險局南區分 局與信安醫院之負責醫師何政岳訂立全民健康保險醫事服 務機構合約，與法並無不合。且上開合約之當事人並非游 章平等17 人 ，而是信安醫院之負責醫師何政岳」「且蔡 秀傑與何政岳亦未曾以靜萱療養院負責醫師之名義申請開 業」。且被告所附雲林縣衛生局93年2 月18日雲衛醫字第 0930002625號函又稱：「……二、查醫療法第四條規定『 私立醫療機構係指由醫師或依有關法律規定辦理醫療業務 之公益法人或事業單位所設立之醫療機構』，同法第13條 第1 款規定：『私立醫療機構，應以醫師為申請人。』又 該法第24條規定：『私立醫療機構由醫師設立者，該醫師 並為其負責醫師』。三、目前靜萱療養院（機構代碼：00 00000000）係在92年10月1 日原靜萱療養院（機構代碼： 000000000 ）由負責醫師游章平申請歇業後由負責醫師甲 ○○依前項規定在同址申請開業，臺端欲變更為靜萱療養 院負責醫師依法應屬新設立之醫院，請依照規定俟甲○○ 醫師申請歇業後始得為之。」故被告已自認未與游章平等 17人簽訂系爭行政契約，而於92年10月1 日與被告成立系 爭行政契約關係者，係原告即靜萱療養院負責醫師。（四）被告固然以游章平等17人向普通法院起訴確認與原告間委 任關係不存在之訴勝訴定讞為由，而依渠等申請將原告所 應受領之醫療費用撥付予渠等委任他人設立之信安醫院負 責醫師何政岳帳戶，而抗辯主張與原告間公法上債之關係 已經消滅。然查，臺灣雲林地方法院93年度訴字第186 號
判決主文前段為「確認原告與被告間關於被告擔任『靜萱 療養院』負責醫師職務與管理『靜萱療養院』事務之委任 關係不存在。」就游章平等17人是否為靜萱療養院之權利 主體，並不在判決主文之判斷內，亦無執行力之可言，縱 使游章平等17人於民事判決獲勝確定，亦不過確認其與原 告間不存在民事委任關係，並不因此有否定雲林縣衛生局 核定原告個人設立本件系爭靜萱療養院之法律效力，更不 因此得以取代原告而與與被告間成立系爭行政契約關係。 被告草率接受並無系爭全民健康保險醫療費用請求權之游 章平等17人之申請，以渠等係「靜萱療養院」之「共同所 有權人」為由，撥付系爭醫療費用給既非原告對被告公法 上債權之受領權人亦非準占有人的信安醫院負責醫師何政 岳，依民法第309 條及第310 條之規定，不發生清償之效 力。
（五）查修正前醫療法第4 條之立法記錄，行政院衛生署原訂條 文就私立醫療機構之定義本未制訂明文，僅於草案第12條 規定醫療機構向主管機關申請開業時「私立醫療機構，應 以醫師為申請人」，立法院亦迄院會二讀廣泛討論時，始 有立法委員提議增訂有關私立醫療機構之法條（立法院公 報第75卷第83期第61頁第1 列右第3 行起），並有立法委 員反對上述草案第12條「限制私立醫療機構須由醫師開業 申請之規定」（立法院公報第75卷第83期第62頁第3 列右 第2 行起）。而二讀前委員會審查召集委員則稱，私立醫 療機構係指私人開設之醫療機構（立法院公報第75卷第83 期第65頁第2 列洪文棟委員發言起第6-7 行）。至逐條討 論時，林棟委員正式提案增訂第3 條第2 項為「本法所稱 私立醫療機構，係指由私人或社會公益團體所設立之醫療 機構。」（立法院公報第75卷第83期第70 頁 第3 列林棟 委員發言起第1 -2行，第71頁第1 列右第1行 起），吳延 環委員則提議增列第5 條為「本法所稱私立醫療機構，係 指由合格醫師申請設立之醫療機構。」（立法院公報第75 卷第83期第71頁第1 列吳延環委員發言內容），洪文棟委 員另主張該條文應限制尤醫師和公益團體設立醫療機構， 提議條文修正為「本法所稱私立醫療機構，係指由醫師私 人或社會公益團體所設立之醫療機構。」（立法院公報第 75卷第83期第72頁第1 列洪文棟委員發言內容），然蔡慶 祝再度發言反對立法限制由醫師設立醫院（立法院公報第 75卷第83期第72頁第2列 蔡慶祝員發言內容）。後因爭執 熱烈，立法委員提議召集主管機關協商後提出文本再行討 論。至立法院院會第2 次逐條討論時，醫療法主管機關提
出該條文本（及修正前醫療法第4 條條文）及立法說明（ 立法院公報第75卷第84期第7 頁第3 列吳延環委員發言內 容，第8 頁第1 列右第1 -5行），後經立法院院會無異議 通過。後經張平沼委員提出詢問，認為原醫療法草案第12 條第1 款之規定文字並無限由醫師設立私立醫療機構之意 思，私人集資欲以公司型態設立醫院，是否合於法律規定 ？若私人不能合法集資申請設立醫院，僅得依醫療法草案 第12條第3 款規定以成立法人方式才能設立醫院，是否妥 當？（立法院公報第75卷第84 期 第13頁第3 列張平沼委 員發言內容）林棟委員亦發言質疑通過之第4 條條文，表 示依照該條文，僅「醫師」而非「私人」均得設立醫院， 王永慶因為不是醫師就不得設立醫院。（立法院公報第75 卷第84期第15頁第1 列林棟委員發言內容）蔡慶祝委員亦 發言反對通過之第4 條條文，認為依照此一條文規定「除 了公益團體、財團法人及醫師，沒有人能設立醫院。」（ 立法院公報第75卷第84期第15頁第3 列、第16頁第1 列蔡 慶祝委員發言內容）。最後，洪文棟委員對通過之醫療法 第4 條規定限由醫師或依有關法律規定辦理醫療業務之公 益法人或事業單位設立醫療機構一事說明：「私立醫療機 構如果比照公司行號的型態任何人均可申請設立的話，就 變成一種商業行為，導致由非專業人員來從事醫療行為， 將產生許多流弊，譬如永和即曾發生由非醫師擔任院長， 引起醫療糾紛的事件，為了維護病人權利，仍以醫師申請 設立醫院為宜；如有民眾願意從事公益事業，可以組織財 團法人，設立財團法人醫院。」（立法院公報第75卷第84 期第16頁第3 列洪文棟委員發言內容）徵諸上述立法記錄 ，75年醫療法立法時，就不具醫師資格之私人能否設立私 立醫療機構，已經過激烈之爭論，並確認修正前醫療法第 4 條結合醫療法相關規定私立醫療機構應已具有負責醫師 資格者向衛生主管機關申請設立許可後並申請開業，專科 醫院則需由具該專科醫師資格申請設立，立法意旨在於禁 止一般私人任意開設醫療機構，限由醫師或其他法定資格 者設立醫療機構，亦為達成醫療法促進國民健康、保障病 人權利等公共利益之必要國家管制手段。游章平等17人縱 與醫師間有成立委任契約，然其既以逃避上述為達公共利 益而經由立法院三讀通過總統公布之法律所制訂之強行規 定，而藉口以民事委任關係，形式上委任有醫師資格者代 為申請設立醫院，再以委任關係得隨時終止，並得以委任 關係請求其所委任之醫師交付其執行醫療業務之所得與自 中央健康保險局所取得之款項，其法律效果與醫療法本欲
禁止者相同，其委任行為已屬違反公益與民法第71條、72 條之規定，該委任行為應屬無效（臺灣高等法院臺中分院 88年度上字第23號判決參照），縱其形式合於醫療法規定 ，然其以目的欺瞞國家行政機關之脫法行為而取得之權利 亦不值得以國家法律保護之。
（六）次查，被告於本院90年度訴字第2261號案件中主張「2.… …被告給付醫療費用之對象為具法律主體資格且與被告簽 訂特約之相對人（自然人或法人），唯農醫院依醫療法規 定並不具法人資格，並非與被告簽訂特約之相對人（負責 醫師始為與被告簽約之相對人）」、「（4 ）唯農醫院以 甯奇珍名義擔任負責醫師與被告簽訂「全民健康保險特約 醫事服務機構合約」時，簽署概括承受同意書承受唯農醫 院以王啟釧名義擔任負責醫師其間對被告之債務」、「8. 由原告甯奇珍所簽具同意書之內容（同意被扣款）觀之， 伊僅承受王啟釧名義合約之債務，並未概括承受其權利」 。被告本件所附之證物八（原證七），就其內容觀之，僅 係依民法第300 條規定，由信安醫院負責醫師何政岳承擔 原告對被告所負之債務而已，並同意由被告對信安醫院負 責醫師何政岳應付之醫療費用扣抵而已，並無隻字提及概 括承受原告對被告之任何權利，自不對被告發生債權人由 原告移轉為信安醫院負責醫師何政岳之效果。又查，被告 所屬臺北分局於本院97年度訴字第531 號件案審理時，即 以被告之身份抗辯主張「又按『依醫療法規定，私立醫療 機構係以其負責醫師申請設立，因此，其負責醫師變更， 即屬醫療機構之新設立，應依醫療法有關醫療機構設立及 開業之規定辦理，……』、『醫療機構之負責醫師如有變 更，應由原任負責醫師申請歇業，註銷開業登記，再由新 任負責醫師依醫療法第13條、第15條及第24條規定，向所 在地衛生主管機關申請，重新核准開業登記，始得為之。 』分別為行政院衛生署（以下簡稱衛生署）81年8 月14日 衛署醫字第8136995 號、81年10月20日衛署醫字第081661 22號函所明釋。」本院該案判決被告所屬臺北分局勝訴之 理由亦稱「是原告與前景美醫院係屬二各自獨立之醫事機 構，為不同之權利義務主體，至堪確定。原告以其係在前 景美醫院原址，以相同之醫事機構名稱、設備及醫事人員 設立，逕謂其僅係變更負責人而已云云，顯係誤解。又觀 諸現行醫療法體系，先後二獨立人格之醫療機構，縱因便 利開業及為利病患就診等因素考量，而沿用原來醫事機構 名稱、醫事人員及原有醫療設備在原址經營醫療業務，致 前、後之醫事機構於該等部分有關聯性，然因係屬不同之
權利義務主體，故除於健保合約有概括承受之約定或另為 特別之約定（如訂立同意書等），並對相關權利人為承受 之通知外，後設立之醫事機構並無須就前設立之醫療機構 之債務為承擔。」被告與其所屬臺北分局為同屬法定唯一 全民健康保險之保險人機關，就上述抗辯主張、行政院衛 生署函釋與本院判決理由不可能不知悉，卻仍以和上述主 張與判決相悖的理由，將系爭醫療費用撥付給和原告無關 之另一權利義務主體（信安醫院負責醫師何政岳）帳戶， 顯非合法與善意之行為。
（七）依民法第305 條之規定，係就概括承受他人財產或營業之 資產與負債者，原債務人應與承受其債務之承擔人於法定 期間內就債務負連帶責任之規定（即併存之債務承擔）， 與民法第300 條與第301 條規定之免責的承擔債務契約有 別，而非規定聲明同意概括承受他人財產或營業者，即發 生受讓他人權利與承擔他人債務之法律效力，此觀民法第 294 條至第299 條之規定與最高法院88年度臺上字第1135 號民事判決要旨可明。被告所附中央健康保險局健保醫字 第0970002096 號 函以「信安醫院已簽具概括承受同意書 ，承擔原靜萱療養院之債務」、「該17位合夥人為原靜萱 療養院之共同所有權人」、「信安醫院係承接原靜萱療養 院而設立」等理由，將原應給付予原告之醫療費用，轉付 給與原告無關之第三人（信安醫院負責醫師何政岳），已 屬不法；且原告並未同意由信安醫院之負責醫師何政岳概 括承受原告對被告之債權與請求權，信安醫院負責醫師何 政岳亦未向被告有表示受讓原告對被告之債權的意思或事 實（原告亦否認有此等事實存在），徵諸前揭判決書所載 內容，被告對該同意書之法律效果知之甚詳，並無誤認游 章平等17人或信安醫院負責醫師何政岳為受領權人或準占 有人之可能。另依最高行政法院（89年7 月1 日改制前為 行政法院，下同）78年度判字第2562號判決要旨，原告設 立之醫療機構與何政岳醫師設立之信安醫院，分屬不同之 醫療機構，兩者為不同權利義務主體，何政岳醫師設立之 信安醫院並無權利能力亦無概括承受之法律依據，依該判 決要旨，不得主張承受原告對於被告之債權，被告對之給 付亦無對原告清償之效力。又依司法院釋字第488 號不同 意見書理由稱「概括承受於民法上係屬債務承擔後之發生 之法律效果」，且該債務承擔契約應屬將營業或財產上之 資產與負債概括讓與（被承受）他人者與受讓（承受）者 間之契約；另稱「如主管機關以單方意思命令概括承受， 而未得被承受人與承受人之同意，則其處分之法律效果與
民法概括承受之本質大大違背」。本件原告與信安醫院何 政岳醫師間並無上述債務承擔契約存在，又無如該解釋文 論及之主管機關依金融法規所為命令金融機構對其他金融 為資產與負債之概括讓與與受讓之行政處分存在，自無發 生民法第305 條概括承受效力之原因事實。
（八）被告辯稱係依據游章平等17人所提申請書及臺灣雲林地方 法院93年度訴字第186 號民事判決書載有：「原告（即該 17位合夥人）」即為靜萱療養院之共同所有權人，對於靜 萱療養院事務有決定權，亦即共同影有靜萱療養院經營權 。……」等語，並由其所委任之信安醫院負責醫師何政岳 與被告簽有概括承受同意書，而認可依據民法第305 條概 括承受之法理，將應給付予本件原告之系爭醫療費用轉而 給付予第三人即信安醫院負責醫師何政岳，而消滅其與本 件原告間之公法上債之關係。然查，臺灣雲林地方法院上 揭判決理由已顯然違背醫療法有關私立醫療機構應由醫師 設立之強行規定，行政院衛生署亦曾函釋非醫師組成之合 夥團體與營利性質之公司與行號皆依法不得申請設立醫療 機構，又非於判決主文中為判斷，該判決理由之法律見解 本無從拘束行政機關與行政法院之效力。依行政院衛生署 64年9 月10日發布施行之「醫院診所管理規則」第8 條規 定：「申請設立醫院，應以財團法人或醫師為限。」第9 條規定：「醫院負責人如為醫師，即以其為該醫院負責醫 師。醫院負責人如非醫師，應設負責醫師一人，對醫療業 務負法律上之責任。」被告以游章平等17 人 非醫師之合 夥，在確認與原告委任關係不存在之訴確定勝訴，僅憑該 案一審判決書有其等擁有靜萱療養院所有權而事務決定權 ，為依據醫療法第4 條規定與立法意旨及該法前身「醫院 醫院診所管理規則」第8 條第9 條之規定，其對何政岳醫 師之給付，原不得視為對游章平等17人之給付，亦不得視 為對原告之清償。且被告於向本院起訴被告楊武吉即天母 蓮笙中醫診所負責醫師返還公法上不當得利之95年度簡字 第878 號案中，對該件被告抗辯其與實際出資人約定中央 健康保險局請求之扣款由實際出資人負責時，即主張該件 被告「縱能證明上開所述屬實，亦僅係其得向該診所實際 出資人求償，對契約外第三人即原告，並無拘束力。」本 院該案判決，亦以同一理由判決被告中央健康保險局勝訴 。故被告顯明知游章平等17人縱然與本件間消極確認委任 關係不存在之訴勝訴，依法亦不能成為承受原告與被告間 之全民健康保險特約醫事服務機構合約關係之權利與義務 ，亦顯然無誤認游章平等17人為本件系爭醫療費用之受領
權人或準占有人之可能。上述本院95年度簡字第878 號案 件中，被告楊武吉亦以受其轉讓之訴外人許淑娟即天母蓮 笙中醫診所負責醫師已經與被告簽立概括承受同意書為由 ，抗辯其與被告間之債務關係已由許淑娟承擔而消滅。然 而本院上揭判決書仍以「茲依上開同意書內容可知，許淑 娟之天母蓮笙診所僅同意以原告支付其醫院之醫療費用扣 抵原告溢付楊武吉之天母蓮笙診所之上揭醫療費用等項， 並無同意由其承擔楊武吉之天母蓮笙診所之意」為理由， 判決被告勝訴，本件被告亦不能諉為不知。而被告答辯狀 所附之游章平等17人之申請書記載「……三、……申請人 於辦妥原靜萱療養院歇業登記後，本委任何政岳醫在原址 、以原規模重新申請設立靜萱療養院，但雲林縣衛生局以 原靜萱療養院之名義負責醫師甲○○因違反醫療法受處分 在案，故要求申請人不可再使用靜萱療養院之名稱以免混 淆，申請人遵示委任何政岳醫師於97年1 月25日於靜萱療 養院原址、以原規模向雲林縣衛生局申請設立「信安醫院 」，……」故游章平等17人與其所委任之何政岳醫師，均 無概括承受本件原告即靜萱療養院負責醫師所有債務之意 思；且渠等亦未向本件被告表明有何受讓本件原告權利之 事實，故被告積欠原告系爭醫療費用事實屬實，經原告以 給付訴訟訴狀送達後，仍為抗辯之表示，顯已無意給付系 爭醫療費用等語。
（九）至於被告辯稱信安醫院負責醫師因已簽署概括承受同意書 而概括承受原告對於被告之債權一節，亦非可採。據被告 提供之該同意書影本觀之，內容並無任何有關同意「概括 承受」之記載，僅由何政岳醫師以信安醫院負責醫師身份 同意就其向被告申報之醫療費用範圍內，「承擔」原告對 被告之債務，並同意被告得自應向信安醫院負責醫師支付 之款項扣除而已；且此份定型化之「同意書」已據被告在 另案行政訴訟中主張並無使簽署之當事人「概括承受」其 他醫療機構對於被告之債權之意思或效力，被告於本件之 主張與其一貫之主張相違，有悖誠信法則，亦與書證內容 不符。綜上所述，被告與原告間確實成立系爭行政契約關 係，且被告尚有92年6 月至96年12月應支付與原告之醫療 費用尚未支付，原告之訴合法且有理由等語。
（十）為此，原告依據行政訴訟法第6 條及第8 條第1 項規定提 起本件確認訴訟及給付訴訟，並聲明求為判決： ⒈確認被告與原告間自92年10月1 日起成立全民健康保險特 約醫事服務機構合約行政契約關係。
⒉確認被告與游章平、許婉蓉、游章煌、葉寶昌、許育智、
林本培、林雲南、朱文堂、鄭約田、鐘連在、鐘郭純梅、 鐘文隆、吳勝智、楊豐裕、楊耀仁、吳景文、吳國猷等17 人間不成立全民健康保險特約醫事服務機構合約行政契約 關係。
⒊確認何政岳於92年10月1 日至97年12月5 日期間並非靜萱 療養院負責醫師。
⒋確認被告於92年10月1 日至97年12月5 日期間與何政岳間 不成立全民健康保險特約醫事服務機構合約行政契約關係 。
⒌被告應依全民健康保險特約醫事服務機構合約之約定支付 醫療費用216,545,307 元予原告，並自98年3 月26日起依 年利率百分之五加計利息。
⒍訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成 立之訴訟，非原告有即受確認利益之法律上利益者，不得 提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處 分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6 條第1 項定有 明文。此所謂即受確認判決之法律上利益，須因法律關係 之存否不明確，致原告在公法上之地位有受侵害之危險， 而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在 。且若原告主張之權利，得經由提起撤銷訴訟達其請求之 目的，然其卻逕提起確認公法上法律關係存在或不存在之 訴，即應認其起訴係請求無效率之權利保護，而欠缺權利 保護必要。
（二）本件「全民健康保險特約醫事服務機構合約」係存在於被 告與靜萱療養院之間，而非與原告個人之間：
⒈原告訴之聲明第一項請求「確認中央健康保險局及其南區 分局與靜萱療養院負責醫師甲○○間自中華民國92年10月 1 日至97年1 月17日止存在全民健康保險特約醫事服務機 構合約行政契約關係。」查原告所稱自92年10月1 日起之 「全民健康保險特約醫事服務機構合約」，係由被告與靜 萱療養院所簽立，原告僅為當時靜萱療養院之負責醫師， 此從該合約特約末頁明示立合約人為「甲方：中央健康保 險局」、「乙方：靜萱療養院」甚明。且依全民健康保險 醫事服務機構特約及管理辦法第7 條第2 項規定：「經審 查合格之醫事服務機構應與保險人辦理簽約手續。」故與 保險人即被告簽約者為醫事服務機構即靜萱療養院，並非 醫事服務機構之負責醫師原告個人。
⒉按醫療法第18條第1 項規定：「醫療機構應置負責醫師一
人，對其機構醫療業務，負督導責任。私立醫療機構，並 以其申請人為負責醫師。」故私立醫療機構之負責醫師為 申請設立之人，依法應對醫療業務負督導責任，並非私立 醫療機構即專屬於負責醫師一人所有。雖私立醫療機構受 限於醫療法之規定，在民法上無獨立之法人格，對外需以 負責醫師之名義代行使權利負擔義務，惟在全民健康保險 醫事服務機構特約及管理辦法第7 條第2 項規定下，「醫 事服務機構」得成為與被告訂約之主體，並由負責醫師代 表醫事服務機構與被告健保局簽訂特約。故本件系爭契約 是存在於被告與靜萱療養院之間。若原告對雲林縣政府註 銷開業執照之處分不服，應循撤銷訴願及行政訴訟之途徑 救濟，而非逕提起確認行政契約存在之訴；且若原告之開 業執照被註銷之行政處分不撤銷，則被告與原告間亦無由 成立全民健康保險醫事服務機構合約，即原告無法透過本 件確認訴訟排除其法律地位可能受侵害之危險，無即受判 決之確認利益，故原告提起確認訴訟與法不合。（三）私立醫院於原址、原人員、原設備等客觀條件皆相同之情 況下，經前後任之負責醫師申請歇業後又申請開業，應認 為僅是負責醫師變更，私立醫院之主體上應是延續而未改 變：
⒈依原告所提出之行政院衛生署86年4 月14日衛署醫字第86 009947號函：「按私立醫院或診所，係屬醫師個人開業場 所，依醫療法第13條第1 款及第14條規定，應以其負責醫 師申請設立登記，非醫師不得合夥申請設立。至於負責醫 師申請設立私立醫院或診所之資金來源，並非屬醫療法管 理範圍。」可知醫療法僅規定私立醫院應以負責醫師一人 申請設立登記，並未限制負責醫師設立私立醫院之資金來 源得由其他不具醫師資格之個人合夥出資，故本件原告是 受訴外人游章平等17人委任，以負責醫師名義申請設立靜 萱療養院，並由游章平等17人提供設立靜萱療養院所需之 資金、土地、建物、設備等，有關原告與訴外人游章平等 17人之委任私權糾紛，業經臺灣雲林地方法院93年度訴字 第186 號判決、臺灣高等法院臺南分院93年度重上字第60 號判決、最高法院95年度臺上字第1076號判決發回更審、 臺灣高等法院臺南分院95年度重上更一字第18號判決、最 高法院96年度臺上2808號裁定確定在案，確認游章平等17 人為靜萱療養院之實際出資人，原告僅是受委任為登記負 責醫師，於委任契約終止後，原告有向雲林縣衛生局申請 歇業、註銷開業登記之義務，以利新任負責醫師重新於原 址、原人員、原設備申請開業，此過程即為實務醫療行政
運作上所稱之「負責人變更」，應並不影響該私立醫院之 持續存在之認定。
⒉經查，靜萱療養院實際上於89年7 月間已成立，一開始負 責醫師為游章平醫師，為設有病床200 床，醫師4 人，醫 護人員20人以上之中型醫療機構，多年來平日皆以靜萱療 養院之名義，對外進行社會交易（購買器材、物品，聘用 員工等），一般病患亦因認同靜萱療養院之名聲，而與之 進行診療契約。按此種成立多年之私立醫療機構，雖受醫 療法規之限制，不能認定其具有民法上之權利能力，但就 其外觀言之，應認屬有繼續性，而有其事實上之地位，此 觀醫療法第16條之規定「私立醫療機構達中央主管機關公 告一定規模以上者，應改以醫療法人型態」之立法目的即 明。蓋由中小型醫院逐漸壯大成長為一定規模，有其發展 性、繼續性、時間性，勢須經多年經營始能逐漸成長壯大 ，於過渡階段，自應承認其實質上之地位，此項社會實情 ，自無法視而不見。次查，游章平醫師申請歇業，嗣由原 告於92年10月1 日以原址、原設備、原人員重新申請設立 靜萱療養院，並與被告簽立全民健康保險合約，且靜萱療 養院之負責醫師即原告聲明概括承受之前以游章平為負責 醫師之靜萱療養院之健保費用。若前後已為完全互不相涉 之醫療機構，原告豈會同意概括承受前業已辦理歇業之醫 療機構之健保費用，從而，前開辦理歇業及開業之登記， 實際上為變更負責人之登記方式，並不影響事實上靜萱療 養院持續存在之認定。
⒊另查，原告與游章平等17人之委任私權糾紛經民事判決確 定後，游章平等17人隨即聲請強制執行，將原靜萱療養院 負責醫師甲○○之開業執照註銷；嗣游章平等17人原欲委 託何政岳醫師繼續以靜萱療養院之名義於原址、原設備、 原人員重新申請開業，惟因靜萱療養院之負責醫師即原告 曾遭罰鍰及停業處分，故雲林縣衛生局要求不要再以靜萱 療養院之名稱申請開業，以避免混淆，故何政岳醫師乃改 以「信安醫院」之名稱，於靜萱療養院之原址、原人員、 原設備申請設立信安醫院，故實質上原屬於靜萱療養院之 一切權利義務後來為信安醫院所承接，主體應未改變，信 安醫院與被告健保局簽立特約時，亦出具同意書，聲明概 括承受原靜萱療養院負責醫師甲○○積欠健保局之債務， 與當時靜萱療養院負責醫師甲○○概括承受靜萱療養院負 責醫師游章平之債務相同故應可認為靜萱療養院負責醫師 即原告與信安醫院負責醫師何政岳在實質上是延續存在之 主體。故原告請求確認被告與游章平等17人間不成立行政
契約關係，無法有效排除其法律地位可能受侵害之危險， 且無即受判決之法律上利益。
⒋被告所屬南區分局為使信安醫院與靜萱療養院之銜接運作 順利，尤其靜萱療養院是以精神疾病患者為主要醫療對象 ，靜萱療養院所背負之醫療及社會責任，若受原告與游章 平等17人之私權糾紛所影響，將衍生出的社會問題不容小 覷；被告及所屬南區分局為社會公益著想，避免影響原靜 萱療養院之眾多病患、員工等之權益，權宜之計才暫時先 受理靜萱療養院之醫療費用申報，待原告與游章平等17人 之私權糾紛經民事法院判決確定後，才依該確定判決之意 旨，將原應給付予靜萱療養院之醫療費用（93年5 月至96 年12月31日），撥付給實質上應受領之人，即延續靜萱療 養院之醫療機構信安醫院。且因原靜萱療養院已經歇業、 註銷開業執照，故原靜萱療養院負責醫師即原告之帳戶已 無法使用，被告所屬南區分局亦無從將醫療費用撥付至該 帳戶。
（四）原告於93年5 月至96年12月31日間，並未實際在靜萱療養 院執行業務，亦非由其申報醫療費用，應無權利以原告個 人名義請求此段時間之醫療費用216,545,307 元： ⒈查原告於93年5 月至96年12月31日間，未實際於靜萱療養
, 台灣公司情報網