臺北高等行政法院判決
97年度簡字第816號
原 告 行政院衛生署八里療養院
代 表 人 甲○○院長）住同
訴訟代理人 丁○○
被 告 臺北縣政府環境保護局
代 表 人 鄧家基（局長）住同上
訴訟代理人 乙○○
丙○○
上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服臺北縣政府中華民
國97年10月28日北府訴決字第0970687042號（案號﹕00000000）
訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實 及 理 由
一、程序說明：
本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的之金額 合計為新臺幣（下同）6 萬元，係在20萬元以下，依行政訴 訟法第229 條第1 項第2 款、第2 項規定及司法院民國（下 同）92年9 月17日（92）院臺廳行一字第23681 號令，應適 用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞 辯論，逕行裁判。
二、事實概要：
原告係從事醫療機構之醫院，屬行政院環境保護署公告「應 以網路傳輸方式申報廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再 利用輸出及輸入情形之事業」之一，其網路申報95年9 月至 96年8 月廢棄物貯存情形，就有害事業廢棄物（代碼C-0108 、C-0501）及一般事業廢棄物（代碼D-2201、D-0999、D-09 01）暫存量未依規定申報，經被告查核，認其行為違反廢棄 物清理法第31條第1 項第2 款規定，爰依同法第53條之規定 ，以97年5 月9 日北環廢處字第40-097-050040 號裁處書（ 下稱原處分）裁處原告6 萬元罰鍰。原告不服，提起訴願遭 駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點要領：
㈠原告主張：
⒈依訴願決定書的內容可知，本件處罰事實是因原告就代碼 D-0999（污泥混合物）的廢棄物項目漏未申報，惟代碼D- 0999（污泥混合物）項目於該期間並無產出該廢棄物，即 無訴願書所述漏未申報之事實。且該項廢棄物屬於「一般 事業廢棄物」，非屬公告應回收或再利用污泥或其混合物 ，縱使原告漏未申報，亦應適用廢棄物清理法第52條加以 處罰，而非同法第53條關於「有害事業廢棄物」之規定裁 罰。原處分就原告漏未申報一般事業廢棄物的違法情形， 逕依廢棄物清理法第53條規定加以罰鍰，適用法律顯有錯 誤，應予撤銷。此外，被告係以原告未依規定申報95年9 月至96年8 月廢棄物（廢棄物代碼：C-0108、C-0501、D- 2201、D-0999、D-0901）暫存情形，為裁罰的事實。惟訴 願決定卻認為原告已依規定以網路傳輸方式申報95年9 月 至96年8 月廢棄物（廢棄物代碼：C-0108、C-0501、D-22 01、D-0999、D-0901）暫存情形，惟就代碼D-0999（污泥 混合物）項目漏未申報，而認原處分處罰並無不合。原處 分與訴願決定所認定的裁罰事實並不一致，此亦足見原處 分裁罰的事實並不明確，違反行政行為明確性原則之要求 ，應予撤銷。
⒉原告茲就被告96年11月19日北廢字第0960083022號函檢附 行政院衛生署勾稽95年9 月至96年8 月原告廢棄物網路申 報異常分析表中所列之廢物處理情形說明：廢棄物代碼D- 0999（污泥混合物）之廢棄物於該期間內因無產出即無暫 存量，並未有訴願決定書所稱該項目漏申報之事實，代碼 ：C-0108、D-2201、D-0999之廢棄間期均無出。代碼C-05 01所產出之廢棄物亦已委託合法業者清運。於每次清運時 均即時上網以三聯單申報、代碼D-0901產出之廢物已上網 完成申報暫存量，依據「廢棄物物清理法」第31條第1 項 第2 款規定及行政院環境保護署（下稱環保署）於94 年4 月1 日環保署字第094002489A公告暨96年4 月29環保署字 第096000045670公告：「以網路傳輸方式申報廢棄物之產 出、貯存、清除、處理、再利用、輸出及輸入情形之申報 格式、項目、內容及頻率。」中並未明確指定各項廢棄物 項目即使廠內無暫存情形皆必須上網申報時填寫「0 」申 報之條款，於行政院環境保護署所公佈73項廢棄物相關法 規中亦未有此條文，致本案自95年9 月起至96年8 月之網 路申報期間，廢棄物代碼：C-0108、D-2201、D-0999於期
間從未產出，申報人員認為因無暫存量，即勿需於上網申 報暫存量填「0 」申報，故表列之廢棄物因無暫存量，於 暫存欄位均非以「0 」作申報動作，申報人員絕非有意遺 漏申報。廢棄物代碼C-0501之產出已委外廠商清運完畢， 原告並及時填具委託共同處理三聯單上網申報，廠內已無 暫存情形，且廢棄物代碼C-0901之產出均暫存於廠內，每 月五日前已將當月所產出之廢棄物匯總後在以網路傳輸式 申報，主管機關均可查閱。若法規明確規定，申報人員於 每月5 日前以網路傳輸式申報上月各項廢棄物，僅需多30 秒即可至「廢棄物貯存情形申報」介面申報該項廢棄物剩 餘於廠內為0 之貯存情形，絕無不申報暫存情形之意圖。 被告執意以無產出或無暫存之廢棄物均需以「0 」申報之 認定顯屬執法過當，此亦足見原處分裁罰的規定並不明確 ，違反行政程序法第5 條明確性原則，應予撤銷。 ⒊本案之網路申報自97年起環保署網路申報貯存情形之網頁 會將前月申報暫存量之畫面自動複製至本月份申報區，且 所有應申報之欄位均已顯示為上月之申報數量，僅須填寫 有暫存量之廢棄物即可上傳申報，前月無暫存量項目亦已 顯示「0 」，顯見行政院環境保護署已對原網頁予以修正 ，此乃全非申報者故意違法。復依行政院環保署所勾稽各 事業機關申報異常資料，乃送交縣市主管機關執行裁處， 即使事業機關之異常原因相同，卻因主管機關執行執法之 寬嚴而有所差異，已有選擇性執法之虞，對原告之裁罰顯 有不合理，故訴願決定書及被告對原告執行違反廢棄物清 理法裁決罰鍰案，顯已違反行政程序法第6 條規定，並違 反經驗法則，違反邏輯認定。原處分應予撤銷。 ⒋被告再稱: 依據環保署95年5 月3 日環保署環署廢字第09 50029801號函解釋內容第4 點表示：「依前項所述，即使 貴公司某次完全清除某項廢棄物，無剩餘該項廢棄物貯存 於廠內，仍需於該項廢棄物清除出廠前連線申報該項廢棄 物清除、處理、再利用及輸出作業同時（申報遞送三聯單 當時），再至「廢棄物貯存情形申報」介面申報該項廢棄 物剩餘於廠內為0 之貯存情形。惟該解釋函第3 點第l 款 第2 款表示：依前項所述，舉例說明如后：
⑴事業今日產出A 、B 、C 三項廢棄物，分別為10公噸、 6 公噸、4 公噸，並於今日委外清理A 項廢棄物7 公噸 ，B 、C 二項廢棄物未清理，則該事業需於今日A 項廢 棄物清除出廠前連線申報該項廢棄物清除、處理、再利 用及輸出作業同時（申報遞送三聯單當時），再至「廢 棄物貯存情形申報」介面申報A 項廢棄物剩餘於廠內3
公噸之貯存情形，至B 、C 二項廢棄物因未清理不需申 報貯存情形。
⑵事業平日產出A 、B 二項廢棄物，其中B 項廢棄物一直 為清理，且貯存時間超過一個月以上，該事業需於每月 月底至「廢棄物貯存情形申報」介面連線申報B 項廢棄 物廠內貯存情形資料。需敘明廢棄物廠內原有暫存量， 即使往後無產出，則每月仍須至「廢棄物貯存情形申報 」介面連線申報B 項廢棄物漁場內貯存情形。但從未產 出之廢棄物，並未明確規定每月需申報暫存量，解釋函 第3 點第1 、2 款之說明與第3 點有歧異之處。此亦足 見原處分裁罰之規定並不明確，違法行政程序法第5 條 規定之明確性原則，應予撤銷。
⒌惟查：被告所引述「環保署95年05月03日環保署環廢字第 0950029801號解釋函」仍為該署函覆另一家公司行號因同 樣遭裁罰之申訴案所作之解釋，並非為正式之公告文件， 本解釋函應不具法律同等效力，且該函文僅公告於網路， 是否恰當，此屬立法機關之疏失，原告應予免罰。而以此 解釋函作為裁處之依據，於法無據，若此函確屬正式公告 ，主管機關有無將函文轉知各事業機關，經查：環保署並 未將上述公告事項通知原告，致原告於未知悉情形下，未 於每月網路申報時將廠內無暫存之廢棄物以0 申報，原告 並無違失之處，被告亦未於訴訟答辯狀中陳述，故本案應 請環保署將「所有事業機關列管之廢棄物，即使未產出或 廠內剩餘於0 之廢棄物，每月仍需至廢棄物貯存情形申報 介面連線申報廢棄物於廠內為0 之貯存情形。」之條文， 明確納入廢棄物清理法，經立法或公告後實施，讓更多事 業機構免於無辜受罰，此乃權非原告負責辦理申報人員故 意違法，原處分顯有不當，應予撤銷。
⒍環保署93年6 月29日環廢字第0930045670號函公告事項第 二項第（二）款規定：「廢棄物產出情形申報：應於每月 月底前，連線申報前月影響廢棄物產出之主要原物料使用 量及主要產品產量或營運狀況資料、事業廢棄物產出之種 類及描述、數量、再生資源項目、數量、貯存及回收再利 用（或輸出）情形等資料。如無產出廢棄物時，亦應連線 申報無產出廢棄物狀況」中，並未詳細載明無產出量廢棄 物欄內應以「0 」「無」或「空白」方式申報，就一般認 定此三種申報方式均為無產出情形。在96年事業廢棄物管 制資訊網中「廢棄物貯存情形申報」介面廢棄物無產出量 欄內為「空白」，97年以後該介面廢棄物無產出量欄內已 改為「0 」呈現，顯見環保署已發現廢棄物無產出量欄內
為「空白」易讓申報人員誤判，以為「空白」即為「0 」 之意，始將原網頁予以修正，於無產出量所有欄內一律以 「0 」顯示，由申報人員依實際暫存量填報，未填報數量 者該廢棄物即以「0 」上傳，然應於廢棄物清理法第31條 中予以明確規定。免致事業機關與環保主管機關間訴訟頻 仍。有關被告所稱：「原告上述三項未產出之廢棄物未申 報暫量情形案」與以上敘述雷同，因法條之不明確，且明 顯違反經驗法則，此乃行政立法瑕疵，非申報者故意違法 。另查原告於93年度並未收到環保署環廢字第0930045670 號函及有關事業機關需每日上環保署網站查詢重要公告事 項之通知函件，原告遭處以罰鍰，顯無理由應予撤銷。 ㈡被告主張：
1.原告陳稱，代碼D-0999（污泥混合物）項目於該期間並無 產出該廢棄物，即無訴願決定書所述漏未申報之事實，且 該項廢棄物屬於「一般事業廢棄物」，非屬公告應回收或 再利用污泥或其混合物，縱使原告漏未申報，亦應適用廢 棄物清理法第52條加以處罰，而非同法第53條關於「有害 事業廢棄物」之規定裁罰云云，惟本案前經行政院環境保 護署以96年11月19日環署廢字第0960083022號函請被告查 處原告違法情事（包括：廢棄物製程填報錯誤、產生之廢 棄物代碼、廢水處理程序未提具等等），經被告重新確認 後，該署舉發之違法情事皆不成立，惟被告另行查核網路 申報廢棄物流向時，發現原告95年9 月至96年8 月份產出 有害事業廢棄物（C-0108、C-0501）與一般事業廢棄物（ D-2201、D-0999、D-0901）未依前開規定申報其貯存量， 且於事後才補申報，其違規事證明確（原處分卷第9 頁) 。另訴願決定書理由第3 點所述內容，因見解不同致原告 誤認違規事實於機關間為歧異之描述，惟原告未依規定申 報上述有害事業廢棄物及一般事業廢棄物貯存量事證明確 ，被告依廢棄物清理法第53條規定裁罰，並無違誤。 2.原告再稱，「……；復依行政院環境保護署於94年4 月1 日環保署字第094002489A公告暨96年4 月29日環保署字第 096000045670公告中並未明確指定各項廢棄物項目即使廠 內無暫存情形皆必須上網申報時填寫「0 」申報之條款… …。」云云; 惟依據行政院環境保護署95年5 月3 日環署 廢字第0950029801號函解釋內容第4 點表示：「依前項所 述，即使某次完全清除某項廢棄物，無剩餘該項廢棄物貯 存於廠內，仍需於該項廢棄物清除出廠前連線申報該項廢 棄物清除、處理、再利用及輸出作業同時（申報遞送三聯 單當時），再至『廢棄物貯存情形申報』介面申報該項廢
棄物剩餘於廠內為0 之貯存情形。」另該函解釋內容第5 點亦已表示：「若未依前開公告事項二（三）規定，申報 廢棄物貯存情形，已違反前開公告規定，並不因事後進行 補正，即可予以排除，……」故原告訴訟理由已明顯與行 政院環境保護署前開解釋內容相左，核不足採。 3.原告復稱：「復依行政院環境保護署所勾稽各事業機關申 報異常資料，及送交縣市主管機關執行裁處，即使事業機 關之異常原因相同，卻因主管機關執行執法之寬嚴而有所 差異，已有選擇性執法之虞，……。」云云，惟本案原告 既屬中央主管機關指定公告一定規模之事業，即應於公告 之一定期限辦理廢棄物清理法第31條第I 項第2 款規定事 宜，現原告違反前開規定事證明確，被告爰依廢棄物清理 法第53條相關規定告發處分，被告依法告發裁處，並無違 誤。
4.行政院環境保護署並未針對「廢棄物因無暫存量，即無須 上網申報暫存量填『0 』申報之條款」予以公告或通知被 告及公告列管事業單位，先予敘明。原告95年9 月至96年 8 月網路申報資料，有害事業廢棄物（C-0108）及一般事 業廢棄物（D-2201、D-0999）皆未依規定以網路傳輸方式 申報其產出情形，依據行政院環境保護署93年6 月29日環 署廢字第0930045670號函公告事項二（二）：「……。如 無產出廢棄物時，亦應連線申報無產出廢棄物狀況。…… 」原告明顯與前述規定不符，自應符合廢棄物清理法第53 條第1 項第1 款裁罰之構成要件。被告依法予以告發處分 ，並無違誤。
五、本院得心證之理由：
㈠按「經中央主管機關指定公告一定規模之事業，應於公告之 一定期限內辦理下列事項：……二、依中央主管機關規定之 格式、項目、內容、頻率，以網路傳輸方式，向直轄市、縣 （市）主管機關申報其廢棄物之產出、貯存、清除、處理、 在利用、輸出、輸入、過境或轉口情形。……」「貯存、清 除、處理或再利用一般事業廢棄物違反……第31條第1 項… …者，處新台幣6 千元以上3 萬元以下罰鍰。經限期改善， 屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。」「貯存、清除、處 理或再利用有害事業廢棄物違反……第31條第1 項……者， 處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍 未完成改善者，按日連續處罰。」分別為廢棄物清理法第31 條第1 項第2 款及同法第52條、第53條第1 款所明定。行政 院環境保護署94年4 月1 日環署廢字第0940024891A 號「應 以網路傳輸方式申報廢棄物之產出、貯存、清除、處理、在
利用、輸出及輸入情形之事業」公告，公告「醫院」係應以 網路傳輸方式申報廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利 用、輸出及輸入之事業；又行政院環境保護署93年6 月29日 環署廢字第0930045670號公告「以網路傳輸方式申報廢棄物 之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出及輸入情形之申 報格式、項目、內容及頻率」，於公告事項「二、（二）應 於每月月底前，連線申報前月影響廢棄物產出之主要原物料 使用量及主要產品產量或營運狀況資料、事業廢棄物產出之 種類及描述、數量、再生資源項目、數量、貯存及回收在利 用（或輸出）情形等資料。」
㈡原告為醫院，屬前揭行政院環境保護署公告「應以網路傳輸 方式申報廢棄物之產出、貯存、清除、處理、在利用輸出及 輸入情形之事業」之一，其網路申報95年9 月至96年8 月廢 棄物貯存情形，就有害事業廢棄物（代碼C-0108、C-0501） 及一般事業廢棄物（代碼D-2201、D-0999、D-0901）暫存量 並未填寫等情，為兩造所不爭執，並有原告相關網路申報電 腦列印資料在卷為憑。兩造所爭執者，主要在於原告95年9 月至96年8 月有害事業廢棄物（代碼C-0108、C-0501）及一 般事業廢棄物（代碼D-2201、D-0999、D-0901）既無任何暫 存，網路申報時，以「空白未填寫」代替貯存量為「0 」之 記載，是否有違首揭業者應向被告申報其廢棄物產出、貯存 、清除、處理、再利用、輸出、輸入、過境或轉口情形之規 定，苟原告確有違反規定之行為，被告所引據處罰之條文是 否正確。經查：
⑴首揭法律規定係課予業者應就廢棄物「處理流程」報備之責 任，目的在促使業者依法主動確實申報，俾利縣（市）主管 機關能掌握廢棄物流向及安置，除藉以監督外，並憑藉此資 訊規劃合理廢棄物處理之制度。故而，業者以網路傳輸方式 申報廢棄物處理流程本應依該法之中央主管機關行政院環境 保護署公告規定之制式「格式」填寫，以收統一之效，尤其 ，廢棄物處理既係自「產出」自「解消」一連串「流程」， 則各該程序中之「量」皆應以科學化數據記載，始可加以管 制，「0 」與「空白」在科學計算上表彰之涵意有所不同， 且「空白」之解讀多義，有可能為「0 」，有可能為漏載， 也有可能為「無法計算」，凡此均形成行政管制之障礙。是 以，行政院環境保護署95年5 月3 日環署廢字第0950029801 號函解釋內容第4 點表示：「依前項所述，即使某次完全清 除某項廢棄物，無剩餘該項廢棄物貯存於廠內，仍需於該項 廢棄物清除出廠前連線申報該項廢棄物清除、處理、再利用 及輸出作業同時（申報遞送三聯單當時），再至『廢棄物貯
存情形申報』介面申報該項廢棄物剩餘於廠內為0 之貯存情 形。」此見解實值贊同。原告就應填寫為「0 」之欄位，未 予填寫，即可認係未依規定申報。
⑵又行政罰處罰之對象原則上不以「故意」狀態為限，此觀諸 行政罰法第7 條第1 項「違反行政法上義務之行為非出於故 意或過失者，不予處罰。」即明，除法律另規定以「故意」 或「明知」、「意圖」為主觀心理狀態者外，過失者亦為行 政罰之對象。衡諸首揭廢棄物清理法關於違反廢棄物網路申 報規定之處罰，不僅未以特殊心理狀態為處罰要件，甚至也 未使用「不實記載」等具有主觀認知狀態之文句，顯然處罰 之對象不以故意違反規定者為限，過失違反者亦在其內。原 告為應網路申報廢棄物處理流程之業者，又非首次以網路申 報廢棄物處理流程，其承辦人員本應注意申報應填寫之格式 ，就廢棄物無暫存量時究應如何填寫，可探循往例，亦可詢 問主管機關，均在其注意能力範圍內，然竟未注意，將應填 寫為「0 」之欄位空白未填寫，依行政罰法第7 條第2 項之 規定，其過失推定為該組織之過失，因認原告就首揭規定之 違反具有過失之責，並無疑義。
⑶又一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定 罰鍰最高之規定裁處，為行政罰法第24條第1 項前段亦有明 文。原告未依規定申報之廢棄物包含有害事業廢棄物（代碼 C-0108、C-0501）及一般事業廢棄物（代碼D-2201、D-0999 、D-0901），本應分別對應廢棄物清理法第53條第1 款、同 法第52條之規定處罰，惟原告既係以一申報行為而該當上述 2 處罰規定，揆諸上開行政罰法之規定，自應擇一重論以廢 棄物清理法第53條第1 款處罰。被告就原告未依規定申報有 害事業廢棄物、一般事業廢棄物之處理流程，援引廢棄物清 理法第53條第1 款處罰，核無違誤，原告主張應依同法第52 條處罰，並無足採。
六、綜上，原告既未依規定網路申報有害事業廢棄物處理流程， 就該違失復有過失之責，有違廢棄物清理法第31條第1 項規 定，原處分援引同法第53條第1 款處以法定最低額度6 萬元 罰鍰，認事用法，均無不合；訴願決定就違規事實漏未載明 關於原告未依規定網路申報有害事業廢棄物（代碼C-0108、 C-0501）及一般事業廢棄物（代碼D-2201、D-0901）之事實 （此事實均經原處分載明，並無不明確情事），雖有違誤， 然結論與原處分並無二致，遞予維持原處分，尚無不合，原 告徒執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 7 月 27 日 臺北高等行政法院第一庭
法 官 楊得君
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 98 年 7 月 27 日 書記官 徐子嵐