福建金門地方法院民事判決 97年度訴字第42號
原 告 乙○○
訴訟代理人 吳忠德律師
被 告 金門縣林務所
法定代理人 丙○○
訴訟代理人 李志澄律師
複 代理人 林國明律師
被 告 行政院農業委員會林務局
法定代理人 丁○○
訴訟代理人 甲○○
上列當事人間請求侵權行為損害賠償事件，本院於中華民國98年
6月26日言詞辯論終結，判決如下：
主 文
原告之訴及其假執行之聲請均駁回。
訴訟費用新臺幣玖仟零叁拾元由原告負擔。
事實及理由
一、原告主張：
（一）金門縣金沙鎮○○段58之3、58之11、58之12地號土地（ 下稱系爭3筆土地），於民國96年1月17日以前為原告所有 ，查金門地區81年11月7日終止戰地政務，即回歸憲政體 制，政府機關應依法行政，土地法第81條、第84條及土地 法施行法第20條分別規定「直轄市或縣（市）地政機關得 就管轄區內之土地，依國家經濟政策、地方需要情形及土 地所能供使用之性質，分別商同有關機關，編為各種使用 地。」、「使用地之種別或其變更，經該管直轄市或縣（ 市）地政機關編定，由直轄市或縣（市）政府公布之。」 及「依土地法第84條編定使用公布後，應分別通知土地所 有權人，並報請中央地政機關備查。」，原告82年間取得 系爭3筆土地所有權，屬私人土地，金門縣政府既無事後 編定並公布此等土地為林業用地，自不得引戰地政務時期 之林班地，推斷系爭土地乃林業用地；又森林法第22條第 1款、第26條、第27條第1項、第28條、第29條分別規定「 國有林、公有林及私有林有左列情形之一者，應由中央主 管機關編為保安林：為預防水害、風害、潮害、鹽害、 煙害所必要者。」、「森林法第26條保安林之編入或解除 ，得由森林所在地之法人或團體或其他直接利害關係人， 向直轄市、縣（市）主管機關申請，層報中央主管機關核 定。但森林屬中央主管機關管理者，逕向中央主管機關申 請核定。」、「主管機關受理前條申請或依職權為保安林 之編入或解除時，應通知森林所有人、土地所有人及土地
他項權利人，並公告之。」、「森林法第29條直轄市或縣 （市）主管機關，應將保安林編入或解除之各種關係文件 ，轉中央主管機關核定，其依前條規定有異議時，並應附 具異議人之意見書。保安林之編入或解除，經中央主管機 關核定後，應由中央、直轄市或縣（市）主管機關公告之 ，並通知森林所有人。」，原告從未提出申請將系爭3筆 土地編入林地，亦無受通知保安林之編定或受徵詢意見， 故系爭3筆土地屬私人土地，從未編定為林地或林業用地 ，非受森林法及水土保持法規範所及，既非公有或經徵用 之土地，凡其他人未經原告同意，不得任意使用、占用。（二）按民法第765條「所有人，於法令限制之範圍內，得自由 使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉。」；土 地法第208條規定，國家因水利事業、興辦以公共利益為 目的之事業等公共事業之需要，得依本法之規定徵收私有 土地；土地法第209條「政府機關因實施國家經濟政策， 得徵收私有土地，但應以法律規定者為限。」；土地法第 227條第1項「直轄市或縣（市）地政機關於接到中央地政 機關通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有 權人及他項權利人。」；土地法第233條「徵收土地應補 償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之 。但因實施國家經濟政策或舉辦第208條第1款、第2款或 第4款事業徵收土地，得呈准行政院以土地債券搭發補償 之。」；土地徵收條例第18條「直轄市或縣（市）主管機 關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並 以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。前 項公告之期間為三十日。」；土地徵收條例第20條第1項 、第2項「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，應於 公告期滿後十五日內發給之。但有第二十二條第四項之情 形者，不在此限。前項徵收土地應發給之補償費，得報經 行政院核准以土地債券搭發補償之。」，查95年10月間， 原告巡視系爭3筆土地，發現土地上遭不明人士栽植大片 樹苗，因此提出刑事竊佔告訴，經福建金門地方法院檢察 署96年度他字第29號竊佔案件偵查，被告金門縣林務所人 員在刑事偵查程序中及偵查終結後表示，該機關於92年間 經造林課課長指示栽種，復育土地等語，此外某部分土地 ，則懷疑係另澎湖造林工作隊所栽種。茲澎湖造林工作隊 不能為獨立訴訟主體，故在第1次辯論期日前已向本院具 狀確定另一被告係行政院農業委員會林務局，並更正原起 訴狀當事人欄之記載。被告等未經徵收程序，無合法權源 ，又未通知原告徵得原告同意，漠視人民權益，強占使用
原告上開非屬森林法或水土保持法規範所及之土地，因而 受利益並使原告受有損害，其等若未補償原告，即應給付 原告相當於租金之不當得利。
（三）為此依民法第179條規定，請求被告等給付原告92年11月2 8日起至96年1月16日止共3年又49日，此期間因占有使用 土地，按土地申報地價每平方公尺37元，乘上土地總面積 70,855.65平方公尺，再以年息百分之10計算相當於租金 之利益，共新臺幣（下同）821,693元（37元/㎡×70,855 .65 ㎡×【3＋49/365】×10％＝821,693）及法定遲延利 息。聲明：被告等應給付原告821,693元及自起訴狀繕本 送達翌日起至清償日止按年息百分之5計算之利息，願供 擔保請准宣告假執行。
二、被告金門縣林務局則以：⒈系爭3筆土地在50年戰地政務時 期已實施全面綠化，60年間分別編入第1林班第14小班屬林 班地，原告本不得為林地以外之其他用途，又其上林木複雜 ，尚有自行生長之樹木，92年曾因火災焚燬部分原有生長或 種植之樹木，經被告金門縣林務局進行復育。按森林法第6 條第2項前段、第21條第3款、第42條規定，經編為林業用地 之土地，不得供其他用途之使用；主管機關對於火災跡地、 水災沖蝕地之林業用地，得指定森林所有人、利害關係人限 期完成造林及必要之水土保持處理；公有、私有荒山、荒地 編入林業用地者，該管主管機關得指定期限，命所有人造林 。逾前項期限不造林者，主管機關得代執行之；其造林所需 費用，由該義務人負擔，準此，被告金門縣林務局係依上開 法令執行造林，並非受有利益致原告受有損害。⒉權利之行 使，不得違反公共利益，或以損害他人為主要目的；行使權 利，履行義務，應依誠實及信用方法，民法第148條第1、2 項著有明文，原告於82年6月18日以第1次登記為原因取得系 爭3筆土地所有權，96年1月17日以買賣為原因移轉所有權與 訴外人陳美蘭，被告金門縣林務所曾應原告陳情，欲辦理測 量實際栽種面積，但原告卻不配合，一再要求7千多萬（70, 855,650元），並威嚇追究刑責，顯然原告本件起訴違反公 共利益，以損害被告金門縣林務所為目的，並違背誠實信用 原則。⒊被告金門縣林務所僅在部分範圍土地上，將原有生 長或種植部分樹木，因受火災焚燬而主動進行復育，原告以 3 筆土地總面積及土地申報地價年息百分之10為求償之計算 方法，金額過高且不合理等語，資為抗辯。聲明：如主文。三、被告行政院農業委員會林務局則以：依不當得利之法則請求 返還不當得利，以無法律上之原因而受利益，致他人受有損 害為其要件，苟無受有利益，自無返還可言；系爭3筆土地
，先前地上造林遭火災焚燬，另被告金門縣林務所基於職權 ，為恢復林地原使用狀況，於93年委由被告行政院農業委員 會林務局所屬澎湖造林工作隊執行復育造林，於97年完成造 林後，由另被告金門縣林務所實施管理；被告行政院農業委 員會林務局初無占有土地之意，僅單純之從事造林工作而已 ，亦未受有任何利益，如前所述，原告引民法第179條求為 返還利益，為無理由等語，資為抗辯。聲明：如主文。四、經查，原告在82年6月18日至96年1月16日間為系爭3筆土地 所有人，而82年以前該土地上已有林木存在；嗣於92年間發 生火災，土地上部分樹木被焚燬，被告金門縣林務所主動職 權進行復育栽種；原告或其他人至今均未就系爭3筆土地申 請變更用途獲准等事實，為兩造不爭執，並有土地登記謄本 、異動索引、福建金門地方法院檢察署96年度他字第29號影 卷1宗在卷可憑，信為真正；所爭者在於系爭3筆土地是否為 森林法規範所及之用地，本院判斷如下：
（一）茲原告因出售系爭3筆土地而於96年1月17日移轉土地所有 權於訴外人陳美蘭（買方），經原告自承在卷並有土地異 動索引可證；陳美蘭則以原告曾擔保系爭3筆土地可開發 為飯店用途，卻未盡出賣人擔保責任，而與原告涉訟，經 本院以97年度重訴字第8號、97年度重訴字第13號民事訴 訟事件受理中。本院因承辦上開民事事件，經調查得知下 列⒈⒉而為職務已知事項，於本件辯論期日提示兩造辯論 ，兩造對之形式真正不爭執：
⒈本院97年度重訴第8號卷內，由金門縣政府97年12月10日 府建都字第0970073728號函，說明：系爭3筆土地於85年 1月20日公告「金門特定區計畫」時，後於95年11月01日 本府公告實施「金門特定區計畫（第一次通盤檢討時）」 劃設為「第一種保護區」，配合使用分區不再細分內而調 整為「保護區」，依前述都市計畫土地使用管制規定，均 不得作為開發遊憩休閒飯店之使用；上開都市計畫均依照 都市計畫法第19條、第20條及第21條規定辦理公告實施； 都市計畫公告事項均屬公開資訊，任何民眾均可依其需求 向本府查詢其內容及使用限制事項，並不限是否為利害關 係人等語（影印附於本院卷第23頁）。
⒉本院97年度重訴第13號卷內，由金門縣林務所98年5月5日 林經字第0980001476號函覆「福建金門地方法院受理97年 度重訴字第13號確認債權關係不存在事件相關資料說明表 」及附件1至8（影印附於本院卷第127至189頁）： ①關於鵲山段58-3、58-11、58-12地號等三筆土地是否經 編定為「保安林」？現是否解除編定？
回覆內容：依據第一期金門島林業經營計畫與第二期金 門林業經營計畫第三章第一節及第三期金門林業經營計 畫第五章第一節（實施期間：民國62年至89年），該三 筆地號均編為保安林（海岸防風林）；依據各期林業經 營計畫，本縣保安林目前均未解除編定，惟編入時因屬 戰地政務時期，故未經法定程序公告。
②一般編定為「保安林」之依據？
回覆內容：依據森林法第22條規定，國有林、公有林及 私有林有左列情形之一者，應由中央主管機關編為保安 林。1.為預防水害、風害、潮害、鹽害、煙害所必要者 。2.為涵養水源、、；依據森林法第26條規定，保安林 之編入或解除，由森林所在地之法人或團體或其他直接 利害關係人，向直轄市、縣（市）主管機關申請。 ③58之3、58之11、58之12地號3筆土地若編定為「保安林 」，其依據及流程？
回覆內容：其依據，除依據森林法規定外，本縣於54年 訂頒「金門地區保護林木實施辦法」第3條規定凡區域內 所有林木，均由林業單位會同詳為調查，區分保安林、 海岸、荒（山）地防風林，村落道路風緻林、經濟林、 耕地防風林等，劃定林區林班，指定負責單位人員，並 列冊呈報政委會備查；58年6月訂頒「金門地區林木分區 保護暫行辦法」第2項第1條規定各地區公私林木，均列 為保安林，無論軍、民，非經報請核准，嚴禁砍伐、修 枝；其流程，本所於60年2月邀請台灣省政府農林廳林務 局派員蒞金實地勘查後，提出「金門森林經營調查計畫 」，並於同年9月間依調查計畫內容，編定第一期「金門 島森林經營計畫」（案內三筆土地編於本縣第1林班第10 與14小班，皆位於海岸防風林範圍）；爾後每10年重新 調查，編定第二、三期森林經營計畫，均由林務所依森 林法之規定報請金門縣政府層轉中央主管機關（行政院 農業委員會）核定實施。
④58之3、58之11、58之12地號3筆土地若曾編定為保安林 ，則在此之前，例如戰地政務時期是否有「綠化」之政 策或法令執行，其情形如何？
回覆內容：戰地政務時期綠化之政策或法令，40年代起 ，推行「綠化金門運動」，全縣軍民總動員，展開大規 模造林工作，初期以行道樹及營區為主，造林旨在「防 風定沙，涵養水源及掩蔽防務」；49年戰地政務委員會 訂頒「建設三民主義模範縣建設方案」中，指出造林方 針在於栽植防風林、風景林、經濟林；52年頒佈之「金
門三民主義模範縣建設綱要」規定須加緊造林，以達到 「有路有樹，有學校有樹，有機關有樹，變荒土為綠洲 ，增植用材樹」的目標。
經執行情形，金門早期造林工作以部隊負擔最重，次為 鄉鎮村里、民眾、機關、學校、社團等，歷任司令官均 極重視地方造林，特派將官一員兼任地區造林執行官， 並由防衛部政戰部第五組兼辦造林業務，協同縣政府及 林務所策劃年度造林計劃；55、56及58年，案內3筆地號 區域實施荒山、海岸防風大規模造林工作，均依年度造 林實施計畫，由金防部金東守備區負責造林工作（55年 度造林實施計畫，種植木麻黃80,000株；56年度造林實 施計畫，種植木麻黃52,000株；58年陸軍步兵92師主動 造林計畫，種植木麻黃50,000株）
⑤而隨函檢附之90年、95年彩色航空衛星圖各1張，確實顯 示系爭3筆土地確實位在沙灘、海岸邊際，為林班地範圍 ，有其定風、止沙之需用。
（二）按土地所有權人雖得本於所有權之作用，任意的於自己之 土地上為使用、收益之行為，惟上開行為不論係積極的使 用、收益或消極的管理維護，均應受限於法令，民法第76 5條規定甚明；復按按森林法第6條第2項前段「經編為林 業用地之土地，不得供其他用途之使用。」、第21條第3 款「主管機關對於左列林業用地，得指定森林所有人、利 害關係人限期完成造林及必要之水土保持處理：、、 、、火災跡地、水災沖蝕地。」、第42條第1項「公有 、私有荒山、荒地編入林業用地者，該管主管機關得指定 期限，命所有人造林。」、第42條第2項「逾前項期限不 造林者，主管機關得代執行之；其造林所需費用，由該義 務人負擔。」。茲查，系爭3筆土地原告於82年間取得所 有權，85年間因都市計畫公告實施為保護區而限制其用途 ，95年通盤檢討仍予維持；甚至依前述森林法、金門地區 保護林木實施辦法、金門地區林木分區保護暫行辦法、戰 地政務時期之「建設三民主義模範縣建設方案」其中「金 門三民主義模範縣建設綱要」，系爭3筆早在原告取得所 有權30年前之民國55、56、58年間，已依法令限制，實施 綠化，且非經報准，任何軍、民不得砍伐；戰地政務終止 後，亦有每10年重新調查編定，經金門縣林務所依森林法 之規定報請金門縣政府層轉中央主管機關行政院農業委員 會核定實施之「金門島森林經營計畫」，足認系爭3筆土 地確實為林業用地而受森林法規範所及。
（三）又縱令戰地政務時期將系爭3筆土地劃歸林業用地而無通
知土地所有人，原告在82年6月18日因第1次登記取得系爭 3筆土地所有權，斯時戰地政務已終止，然按具繼續性效 力之行政處分所依據之法律規定，如事後變更，致該行政 處分不符合變更後之法律規定時，該行政處分即失其效力 （最高行政法院97年度判字第137號裁判要旨參見），而 前述戰地政務終止後，仍有每10年重新調查編定，經金門 縣林務所依森林法之規定報請金門縣政府層轉中央主管機 關核定實施之「金門島森林經營計畫」，繼續將系爭3筆 土地列入林業用地，並無失其效力情形；且系爭3筆土地 連同周圍相鄰土地皆屬第二、三期森林經營計畫，為第1 林班第10與14小班，位於海岸防風林範圍如卷內彩色航空 衛星圖所示（本院卷第188、189頁），屬森林法規範所及 而無失效情形，應為在地之金門籍原告所明知，其若有異 議，應循申請解除編定行政救濟途徑處理，捨此不為，卻 於土地出賣於訴外人後，受買方質疑系爭3筆土地不能作 飯店用途，雙方對買賣價金有爭執之際（即本院97年度重 訴字第8號、第13號爭議所在），反而提起本件訴訟，向 依循有效行政處分（即林業用地編定處分）及依據森林法 第6條第2項前段、第21條第3款、第42條規定等法律上之 原因，支出費用、成本以復育災後林地，未受利益之被告 求償，顯屬無據。
（四）再者，於法令有限制所有人使用土地之情形下，若土地所 有人違背法令規定而使用，除應受相關法令之處罰外，若 造成他人因此所受之損害，該他人尚得請求土地所有人損 害賠償，而保安林編定其目的在防止不當使用後之沖蝕、 崩塌、地滑、土石流失、風砂等災害，並保護自然生態景 觀，涵養水源等之水土保持處理與維護，著眼點雖在保障 國土利用之公共利益，但附帶或反射之效果亦兼有保護社 會共同生活利益及個人之利益，從而森林法可稱係民法第 184條第2項所定保護他人之法律，苟所有人本人或容忍他 人違背該法文規定使用，致他人受有損害時，自應推定其 有過失，而應依同條第1項之規定，對該受損之他人負侵 權行為損害賠償責任。從而，森林法為保護他人之法律， 原告既否認系爭3筆土地為森林法規範所及而默不聞問， 被告執該保護他人之法律代原告為災後之復育、植栽，顯 非無法律上之原因而受利益，反而係被告即所有人負有依 森林法規定，完成造林之義務並負擔造林之費用。準此， 原告稱土地未經徵收，被告應依民法第179條規定返還利 益云云，為無理由，不應准許；至原告請求現場履勘，確 認林木數量再行調整請求金額，因與本件認定結果不生影
響，即無此項調查之必要。
五、綜上，原告依民法第179條規定求為返還利益，為無理由， 應予駁回。原告之訴既經駁回，其假執行之聲請，即失所附 麗，應併駁回之。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提證據，經核與 本件判決之結果均無影響，爰不另一一論述，併此敘明。八、本件訴訟費用為9,030元（為原告繳納之起訴裁判費），依 民事訴訟法第78條規定，由敗訴之原告負擔。據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 7 月 10 日
民事庭 法 官 周美玲
正本係照原本作成
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按對造人數添附繕本）。中 華 民 國 98 年 7 月 10 日
書記官 許力方