臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1287號
原 告 甲○○
訴訟代理人 江順雄 律師
黃建雄 律師
被 告 財政部
代 表 人 乙○○部長）住同
訴訟代理人 丁○○
丙○○
上列當事人間限制出境事件，原告不服行政院中華民國98年4 月
27日院臺訴字第0980085057號訴願決定，提起行政訴訟，本院判
決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告與訴外人蔡伯仁、童力前共同私運貨物進口 ，經財政部高雄關稅局（下稱高雄關稅局）依海關緝私條例 第36條第1 項及第3 項規定，以民國（下同）94年9 月7 日 92年第00000000號01處分書處渠等貨價2 倍之罰鍰計新臺幣 （下同）5,875,598 元，並沒入貨物，經告確定，渠等迄未 繳納，高雄關稅局乃依海關緝私條例第49條之1 第2 項準用 關稅法第48條第5 項及限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出 境實施辦法（下稱限制出境實施辦法）第2 條第1 項規定， 報由被告以97年12月30日台財海字第0971027042號函請內政 部入出國及移民署限制原告、蔡伯仁及童力前出境，並於同 日以台財海字第09710270421 號函知原告。原告不服，提起 訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠被告就原告財產禁止處分，足供清償所欠罰鍰依法即應解除 限制出境：
⒈財政部87年8 月27日台財稅字第871958556 號函：「納稅 義務人欠繳應納稅捐，經稽徵機關就其相當於應繳稅捐數 額之財產禁止處分，且該禁止處分財產，其價值相當於納 稅義務人欠繳之應納稅捐者，得免再對其為限制出境處分 ，惟該禁止處分之財產，其價值如不足欠繳之應納稅捐者 ，則仍得依有關規定限制其出境。」係針對已就應繳稅捐 數額之財產禁止處分者，得免再限制出境之函釋。本件高 雄關稅局以94年9 月16日法執字第0940092639號函請高雄
縣仁武地政事務所對原告所有坐落高雄縣鳥松鄉○○段24 6 地號等多筆土地、房屋禁止處分在案，上開禁止處分之 不動產總價值約有一千多萬元，足供清償本件罰鍰，揆諸 上開函釋，即應解除原告限制出境之處分，方為合法。 ⒉詎訴願決定竟謂：高雄關稅局對訴願人之財產禁止處分僅 屬保全程序，並無物權擔保之效力，與提供相當擔保不同 ，不能因已禁止處分其財產，而解除其出境限制云云，顯 與上開87年8 月27日台財稅字第871958556 號函意旨相違 。又上開函釋核其性質，該當於被告依行政程序法第159 條第2 項規定所訂頒之解釋性或裁量性行政規則，依同法 第161 條規定：「有效下達之行政規則，具有拘束訂定機 關、其下級機關及屬官之效力。」被告自不能違背其已訂 定之行政規則，否則即有違上開行政程序法第161 條規定 。
㈡被告否准原告提供擔保解除限制出境，有違關稅法第11條規 定意旨：
依關稅法第11條第1 項規定：「依本法提供之擔保或保證金 ，得以下列方式為之：一、現金。二、政府發行之公債。三 、銀行定期存單。四、信用合作社定期存單。五、信託投資 公司一年以上普通信託憑證。六、授信機構之保證。」依該 條法文規定得以下列方式為之，並非應以下列方式為之，是 依關稅法第11條規定意旨觀之，並無排除其他足供擔保清償 所欠稅款之方法，而在多種同樣能達成目的之方法時，應選 擇對人民權益損害最少者，亦為行政程序法第7 條第2 款所 明定，且亦為政府稅政便民禮民之具體表現。原告曾於98年 3 月6 日以所有坐落高雄縣鳥松鄉○○段246 地號等3 筆土 地及房屋，向被告提出申請設定第2 順位抵押權，該3 筆房 地市價1 千多萬，扣除銀行第1 順位之債權後，清償所欠罰 緩綽綽有餘。詎被告對原告提出之申請，未對上開3 筆房地 調查進行估價，訴願機關逕依關稅法第11條規定，否准原告 所提出之申請，有違關稅法第11條及行政程序法第7 條第2 款之規定甚明。
㈢本件罰鍰採連帶責任有違法律保留及處罰法定主義原則： 依行政罰法第14條第1 項規定：「故意共同實施違反行政法 上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」本 件被告以原告與訴外人蔡伯仁及童力前等3 人共同違反海關 緝私條例第1 項、第3 項規定，共同處貨價2 倍之罰鍰計5, 875,598 元，訴願決定並援引被告67年6 月14日台財關字第 16233 號函釋，認共同受處分人應共同負連帶責任，海關可 對其中任何一人選擇執行全部罰鍰金額，核與行政罰法第14
條第1 項規定，就故意共同實施違反行政法上義務之行為人 之處罰，應依行為情節之輕重、實施違反行政法上義務行為 其介入之程度及其行為可非難性之高低等因素，作為處罰之 依據，顯不相合。又行政罰法涉及人民之自由或權利，依法 治國之基本原則，應本於處罰法定主義，以行為時法律有明 定為限（行政罰法第4 條規定參照），亦為法律保留原則之 當然結果，是訴願機關援引不具法律性質之被告67年6 月14 日台財關字第16223 號函，作為科處原告連帶責任之基礎， 實有違處罰法定及法律保留原則，洵堪認定。
㈣本件私運貨物進口部分已經刑事無罪判決確定： 本件原處分係參據高雄地方法院檢察署93年度偵字第979 號 檢察官起訴書，認原告私運貨物進口，該私運貨物之一行為 ，同時觸犯懲治走私條例第2 條第1 項及海關緝私條例第36 條第1 項之規定，刑事部分關於違反懲治走私條例部分，經 業臺灣高雄地方法院94年度訴字第1668號刑事判決無罪確定 （檢察官就違反懲治走私條例部分並無上訴），足證原告並 無私運貨物進口之行為；又刑事訴訟法所踐行之正當法律程 序較行政救濟程序嚴格，是刑事訴訟對認定事實之正確性亦 應較行政救濟程序為真實正確，現任大法官陳新民亦認：「 為求法秩序的一致性，法院及檢察機關對前述同一行為所作 出不起訴處分或為無罪、免訴、不受理、不付審理之裁判確 定者，所確定的事實，應當具有拘束行政機關的效力，這也 是國家執法公信力的顯現。」是刑事部分既認原告無觸犯懲 治走私條例私運貨物進口之犯行，原處分所認原告有私運貨 物進口之行為，顯有錯誤，其所為原告限制出境之保全處分 ，因原處分認事用法之違誤，即失其附麗之所在，自應由鈞 院撤銷限制出境之處分，方符法制等情。並聲明求為判決撤 銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
㈠被告87年8 月27日台財稅第871958556 號函係就稅捐稽徵法 第24條規定所為之相關解釋，而本案係屬海關緝私條例之違 法案件，自無該函之適用。又高雄關稅局對原告之財產禁止 處分僅屬保全程序，並無物權擔保效力，與提供相當擔保不 同，不能因已禁止其財產處分，而解除其出境限制。原告未 依限制出境實施辦法第5 條規定辦理解除限制出境，卻引用 被告前開函釋，係有所誤解，不足採信。
㈡次按關稅法第11條規定所列提供擔保或保證金之方式，其中 並無不動產得以供作擔保之規定；況且，經查原告所稱之三 筆房地，依其現值合計財產總額為5,598,571 元，有財產所 得調件明細表附鈞院卷可稽。另據原告於98年3 月6 日向高
雄關稅局提出之申請書，其自承銀行負債為5,482,545 元， 原告所稱扣除銀行第一順位之債權後，清償所欠罰鍰綽綽有 餘，亦與事實不符，其申請以不動產作為擔保，顯與規定不 合。
㈢查本件原告進口貨物經高雄關稅局審理結果，認定原告與訴 外人蔡伯仁及童力前等三人共同私運進口貨物，違反海關緝 私條例事件，原告不服處分，經循序提起救濟，經高雄高等 行政法院97年7 月29日95年度訴字第707 號判決駁回；原告 仍不服，提起上訴，亦遭最高行政法院97年11月20日97年度 裁字第5063號裁定駁回在案，則原處罰鍰之處分已告確定。 再者，臺灣高雄地方法院94年度訴字第1668號刑事判決亦判 決原告有共同連續行使偽造特種文書等罪行，是以原告對該 罰鍰已處分確定事件，已無爭執之餘地，核亦非屬本件限制 出境事件之爭訟範圍等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回 原告之訴。
四、原告與訴外人蔡伯仁、童力前共同運送貨物進口，經高雄關 稅局依海關緝私條例第36條第1 項及第3 項規定，處渠等貨 價二倍之罰鍰計5,875,598 元，已告確定，渠等迄未繳納， 高雄關稅局乃依海關緝私條例第49條之1 第2 項準用關稅法 第48條第5 項及限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境實施 辦法第2 條第1 項規定，報由被告以97年12月30日台財海字 第0971027042號函請內政部入出國及移民署限制原告等人出 境之事實，有原處分書影本附卷可稽，並為兩造所不爭執， 應認為真實。兩造之爭執在於：⑴被告就原告財產禁止處分 ，是否即應解除限制出境；⑵被告否准原告提供擔保解除限 制出境，有無違反關稅法第11條之規定；⑶本件罰鍰採連帶 責任，有無違法律保留及處罰法定主義原則；⑷原告涉犯懲 治走私條例第2 條第1 項部分，經高雄地方法院刑事判決不 另為無罪之諭知，是否拘束本件判決。
五、經查：
㈠按關稅法第48條第5 項規定：「納稅義務人或受處分人欠繳 應繳關稅或罰鍰達一定金額者，得由司法機關或財政部函請 內政部入出境管理機關限制其出境；其為法人、合夥或非法 人團體者，得限制其負責人或代表人出境。但已提供相當擔 保者，應解除其限制；其實施辦法，由行政院定之。」海關 緝私條例第49條之1 第2 項亦規定：「關稅法第4 條之2 及 第25條之1 （現行關稅法第9 條及第48條）之規定，於依本 條例所處之罰鍰準用之。」次按限制出境實施辦法第2 條第 1 項規定：「在中華民國境內居住之個人或在中華民國境內 之營利事業，其已確定之應納稅捐或關稅逾法定繳納期限尚
未繳納，其欠繳稅款及已確定之罰鍰單計或合計，個人在新 臺幣50萬元以上，營利事業在新臺幣100 萬元以上者，由稅 捐稽徵機關或海關報請財政部函請內政部入出境管理局限制 該欠稅人或欠稅營利事業負責人出境。」第5 條規定：「依 本辦法限制出境者，有左列情形之一時，稅捐稽徵機關或海 關應即依其限制出境程序，報請財政部或該管法院函請內政 部入出境管理局解除其出境限制：一、已繳清依本辦法限制 出境時全部欠稅及罰鍰者。二、經向稅捐稽徵機關或海關依 法提供欠稅及罰鍰之相當擔保者。三、經行政救濟及處罰程 序終結，確定之欠稅及罰鍰合計金額未滿第2 條第1 項所定 之標準者。四、依本辦法限制出境時之全部欠稅及罰鍰，已 逾法定徵收期間者。五、欠稅之公司組織已依法解散清算， 且無賸餘財產可資抵繳欠稅及罰鍰者。六、欠稅人就其欠稅 款已依破產法規定之和解或破產程序分配完結者。」 ㈡經查原告與蔡伯仁、童力前共同私運貨物進口，經高雄關稅 局依海關緝私條例第36條第1 項及第3 項規定，處渠等貨價 2 倍之罰鍰計5,875,598 元，並沒入貨物，經告確定。高雄 關稅局以原告、蔡伯仁及童力前欠繳之罰鍰已達限制欠稅人 出境之標準，報由被告函請移民署限制原告出境，揆諸首揭 規定，並無不合。高雄關稅局對原告之財產禁止處分，僅屬 保全程序，並無物權擔保之效力，與提供相當擔保不同，不 能因已禁止其財產處分，而解除其出境限制。另關稅法第11 條第1 項規定：「依本法提供之擔保或保證金，得以下列方 式為之：一、現金。二、政府發行之公債。三、銀行定期存 單。四、信用合作社定期存單。五、信託投資公司一年以上 普通信託憑證。六、授信機構之保證。」僅得以上列之方式 提供擔保，原告申請以三棟房地設定第二順位抵押權作為欠 繳罰鍰擔保，與上開規定不符，高雄關稅局亦未核准辦理。 本件原告進口貨物經高雄關稅局審理結果，認定原告與蔡伯 仁及童力前等三人共同私運進口貨物，違反海關緝私條例事 件，原告不服處分，循序提起行政訴訟，經高雄高等行政法 院97年7 月29日95年度訴字第707 號判決駁回；原告仍不服 ，提起上訴，亦遭最高行政法院97年11月20日97年度裁字第 5063號裁定駁回在案，則原處罰鍰之處分已告確定，原告不 得再行爭執。至於臺灣高雄地方法院94年度訴字第1668號刑 事判決判決原告共同連續犯行使偽造特種文書等罪，雖就涉 犯懲治走私條例第2 條第1 項部分，不另為無罪之諭知，該 判決並無拘束行政訴訟之效力。又在95年2 月5 日行政罰法 施行前，關於共同違法之處罰，並未建立分別處罰之原則， 行政機關常以刑法共犯之概念，處理違反行政上義務之行為
。高雄關稅局在行政罰法施行前之94年9 月7 日，以原告與 蔡伯仁、童力前共同私運貨物進口，依海關緝私條例第36條 第1 項及第3 項規定，處渠等貨價二倍之罰鍰計5,875,598 元，被告援引財政部67年6 月14日台財關字第16233 號函釋 ，認共同受處分人應共同負連帶責任，海關可對其中任何一 人選擇執行全部罰鍰金額，並未違反法律之規定。況且依原 告之主張，其與蔡伯仁、童力前平均分攤罰鍰，其應負擔罰 鍰金額為1,958,532 元，亦已達到應限制出境之法定標準。 ㈢綜上所述，原告之主張，為不可採。被告所為原處分，並無 違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無 理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 8 月 26 日 臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭惠芳
法 官 陳金圍
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 98 年 8 月 26 日 書記官 方偉皓