臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1094號
原 告 財政部國有財產局
代 表 人 甲○○（局長）
訴訟代理人 庚○○（處長）
複代理人 乙○○
被 告 臺北縣政府環境保護局
代 表 人 丙○○（局長）
訴訟代理人 戊○○
己○○
丁○○
上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服臺北縣政府中華民國
98年3 月19日北府訴決字第0980023369號（案號：00000000）訴
願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
臺北縣樹林市○○段573-1 、573-7 地號2 筆土地（以下簡 稱系爭土地）為原告所屬臺灣北區辦事處（以下簡稱原告所 屬北區處）管理之國有土地，被告前於民國（下同）97年9 月19日派員前往稽查，發現系爭土地遭人棄置廢棄物及剩餘 土石方，且未設置必要阻絕設施，致常有不明車輛進出夾帶 泥沙污染附近道路影響環境衛生，爰以97年9 月25日北環稽 字第0970077947號函請原告所屬北區處於97年10月27日前清 除完成。被告嗣於97年10月29日再次派員前往稽查，發現原 告仍未盡管理之責，設置必要之阻絕設施，致污染情形並未 改善，違反廢棄物清理法第11條第1 款規定，乃依同法第50 條第1 款規定，以97年12月9 日北環稽字第40-097-120006 號裁處書，處原告新臺幣（下同）l,200 元罰鍰，並限期於 98年1 月5 日前改善，逾期未改善則按日連罰。原告不服， 提起訴願，復遭臺北縣政府決定駁回，遂向本院提起行政訴 訟。
二、本件原告主張：
㈠、原告所屬北區處為避免臺北縣樹林市○○段573-1 、573-7 地號國有土地遭人棄置廢棄物及剩餘土石方，並善盡土地管 理人責任，曾以97年7 月4 日台財產北改字第09700077640 號開會通知單，為臺北縣樹林市○○段573-1 、573-7 、57
4-1 地號國有土地設置圍籬、綠美化及疑似遭傾倒廢棄物事 宜，通知臺北縣樹林市公所、臺北縣政府水利局、臺北縣政 府警察局樹林分局至現場會勘，原告所屬北區處並以97年8 月13日台財產北改字第09750017880 號函檢送會勘紀錄略以 ，有關國有土地遭棄置廢土情形，請上述機關協助追查行為 人，並責由行為人清運，另為避免國有土地遭不詳人士停車 及棄置廢棄物等占用，北區處將於573-2 、573-4 、574-5 地號設置單邊紐澤西護欄，旋依會勘紀錄結論及政府採購法 辦理4 次設置圍籬公開招標作業，第1 次於96年11月21日公 開招標設置全鐵板圍籬，因無廠商投標形成流標；第2 次於 97年1 月3 日公開招標設置全鐵板圍籬，因無廠商投標形成 流標；第3 次於97年11月22日公開招標設置單邊紐澤西護欄 ，因投標廠商投標價均高於底價而形成廢標；第4 次於98年 1 月7 日公開招標設置單邊紐澤西護欄，並於是日標脫，該 工程業於98年3 月6 日施工完竣。足見原告所屬北區處於系 爭土地業善盡土地管理之責任，否則何須與相關單位辦理現 場會勘及施設圍籬阻絕不法份子傾倒廢棄物及剩餘土石方。㈡、被告97年9 月25日北環稽字第0970077947號函並未明確指出 廢棄物及剩餘土石方之所在或圖示位置，僅指原告未善盡管 理之責且未設置必要阻絕設施，致常有不明車輛進出夾帶泥 沙污染附近道路影響環境衛生；573-7 地號國有土地，依原 告所屬北區處97年8 月13日台財產北改字第09750017880 號 函檢送會勘紀錄，臺北縣政府水利局為施作坡內坑溝分洪之 壓力箱涵管工程，已先行於573-7 地號國有土地外設置鼎塊 ，阻絕不明車輛進入棄置廢棄物及剩餘土石方，應無被告所 稱遭棄置廢棄物及剩餘土石方情事。另被告之公函、裁決書 及臺北縣政府之訴願決定書所述標的多有誤繕，卻仍據此作 出決定。故被告處分內容客觀上顯有未明確之處，所為之處 分行為顯違反行政程序法第1 條揭示之立法精神及第5 條規 定。依行政院環境保護署（以下簡稱環保署）91年6 月3 日 環署廢字第0910034316號函示，營建剩餘土石方未依「營建 剩餘土石方處理方案」規定處理，而「隨意棄置」、「致污 染環境」者，以違反廢棄物清理法第27條第2 款規定查處。 復依同法第9 條第2 項、第49條第1 款之規定，被告放棄其 專業職能，選擇較易達成目的之對象，責由原告負責清除義 務，不啻將行為人應負之清除成本轉嫁由中華民國人民負責 ，顯非法律所平。
㈢、參諸鈞院94年度簡字第804 號判決理由之實體方面指出，從 行政程序法第1 條揭示之立法精神可知法治國家「依法行政 」之目的在保障人民權益，提高行政效能，行政機關應善盡
溝通協調之能事，於相當方法均無法達成行政目的時，才不 得不以行政罰為手段，行政罰係行政法國家居於補充地位之 行政手段。如倒果為因，一切僅以行政罰為目的，放棄公務 員處置裁量之功能，無異使行政法國家成為「行政罰」國家 ，而與行政程序法立法之目的相違。復依鈞院94年度簡字第 804 號及高雄高等行政法院95年度訴字第119 號判決意旨， 本件國有土地常有不明車輛進出夾帶泥沙污染附近道路影響 環境衛生，被告應基於環保機關權責勇於查察行為人，而非 逕責由原告負起環境清理責任，以符合社會實質正義。綜上 ，被告未能依法積極查處污染行為人，令行為人清除改正， 卻曲解法令責由原告限期清除並課予1,200 元罰鍰，認事用 法及行政作為顯有未當，核有違誤等情。並聲明求為判決撤 銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
㈠、原告應依法善盡管理人之責，經管上述地號土地，惟因長期 管理不善，遭非法棄置垃圾顯見原告確有過失，且廢棄物清 理法第11條規定，原告清除義務係「法定狀態責任」，依據 同法條第1 款規定「土地或建築物與公共衛生有關者，由所 有人、管理人或使用人清除」，準此，該土地之管理人亦為 該規範適用之對象（參環保署96年1 月31日環署廢字第0960 004566號函釋），又豈可恣意卸責於行為人，而迴避管理人 應盡之責任。被告曾於97年9 月25日函文原告限期97年10月 27日清除完成並設置必要阻隔設施，惟至97年10月29日前往 稽查時，該筆土地仍無設置相關阻絕措施，污染仍持續，是 以被告於97年12月9 日開立北環稽字第40-097-120006 號裁 處書，處其1,200 元罰鍰，於法自無違誤。㈡、原告自96年11月21日第1 次辦理招標作業，卻遲至於98年3 月6 日始設置完成單邊紐澤護欄，共歷時16個月之久，如此 之行政效率，竟稱其作為係善盡國有土地管理之責；所指稱 臺北縣政府水利局設置之鼎塊，係該局為施作壓力箱涵管工 程與被告要求設置可阻絕不明車輛進入之圍籬效果不同，原 告卸責之辭核不足採。被告之公函於文內已敘明：「88釣蝦 場旁土地（慈恩段573-1 、573-7 地號）」，裁決書雖因繕 打有誤，並未影響原告對違反地點認知，依原告97年7 月14 日辦理該址之會勘，足見其早於被告裁處作成前（即辦理會 勘時）已確認該址無誤。且原告依政府採購法辦理本案廢棄 物清理作業事宜，由是益見其對現行廢棄物清理法第11條所 規定土地關係人等等相關規定，至為明瞭，然其於當時僅辦 理會勘，但未設置必要阻絕措施，導致污染持續至被告發現 後98年1 月7 日始完成招標作業設置圍籬。有關原告提及廢
棄物清理法第27條第2 款規定規範區域為指定清除地區，原 告管理之土地非為公共區域，不適用該條款規定，容先敘明 ；另廢棄物清理法第9 條第2 項及第49條第1 款規範標的為 載運剩餘土石方、廢棄物等攔檢作業，應與本案原告受裁處 引用廢棄物清理法第11條第1 款規定並無關聯，併予敘明。㈢、因本案裁處作成前被告即以96年9 月11日北環六字第096005 2046號函文副知原告「環河88釣蝦場」旁空地（慈恩段573 、573-1 …573-7 等地號）應本權責善盡管理責任，防範非 法傾倒廢棄物…。惟原告並未因此有所作為，乃至97年7 月 14日又因疑似遭傾倒廢棄物始辦理會勘。會勘後亦以臺北縣 政府水利局設置之鼎塊權充為物，無視己身管理之責，經被 告於97年9 月19日再派員前往稽查，因該址仍遭人棄置廢棄 物及剩餘土石方等，且亦未設置必要阻絕設施致常有不明車 輛進出污染附近道路及影響環境衛生，故被告再以97年9 月 25日北環稽字第0970077947號函促其履行，惟原告於限期改 善之期限屆滿後仍未改善。雖被告與原告俱為行政機關，各 任其事各司職責，然並不因同是行政機關對於違反同條行政 法規而有差別待遇，且為符合實質「社會正義」，原告怠於 行使行政責任，被告於尋求溝通協調後未能竟事，原告所持 之鈞院94年度簡字第804 號及高雄高等行政法院95年度訴字 第119 號判決理由，與本案情況未盡相符，不能等同視之， 被告據以告發，並無違法或不當。被告對違反廢棄物清理法 第49條之不明車輛傾倒廢棄物等違規事項，經年長期攔查追 蹤採證，惟欲完全嚇阻不法之情事，仍需賴負有管理權責之 機關共同監督，方能竟事。誠非原告指稱：「被告應基於環 保權責機關勇於查察行為人，而非逕責由被告負起環境清理 責任…」被告積極行使公權力，除定期執行攔檢勤務，處分 不法之清運業者外，原告既身為管理機關亦應負起監督管理 之責，有所作為才是等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回 原告之訴。
四、兩造之爭點乃在：被告以原告違反廢棄物清理法第11條第1 款規定，乃依同法第50條第1 款之規定，裁處原告l,200 元 罰鍰，並為限期改善之處分，是否合法？
㈠、按「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直 轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「本 法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境 保護局及鄉（鎮、市）公所。」、「一般廢棄物，除應依下 列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清 除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管 理人或使用人清除。…」、「有下列情形之一者，處新臺幣
1,200 元以上6,000 元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完 成改善者，按日連續處罰：一、不依第11條第1 款至第7 款 規定清除一般廢棄物。…」廢棄物清理法第4 條、第5 條第 1 項、第11條第1 款、第50條第1 款分別定有明文。㈡、次按干涉行政上之義務人有「行為責任」及「狀態責任」二 類。所謂「行為責任」係指因自身行為（包含作為與不作為 ）肇致危險者，負有排除危險之義務；而「狀態責任」則係 以對物的狀態具有事實管領力者，得以負責之觀點，科予排 除危險、回復安全之義務。至干涉行政上之責任人為何，則 應依法律規定之意旨認定之。因土地所有人、管理人、使用 人即便非違章行為人，也未同意他人於其管領之土地上傾倒 廢棄物，但其既得享土地使用之利益，即應負擔社會義務， 承擔適時排除對土地危害之責任，而不應存有對其土地遭受 破壞可不予置理之誤解。故上開廢棄物清理法第11條第1 款 、第50條第1 款規定，課就發生危害之土地具有事實管領力 之所有人、管理人或使用人以清除土地廢棄物之狀態責任。㈢、經查，臺北縣樹林市○○段573-1 、573-7 地號2 筆土地為 原告所屬北區處管理之國有土地，被告前於97年9 月19日派 員前往稽查，發現系爭土地遭人棄置廢棄物及剩餘土石方， 且未設置必要阻絕設施，致常有不明車輛進出夾帶泥沙污染 附近道路影響環境衛生，業以97年9 月25日北環稽字第0970 077947號函請原告所屬北區處於97年10月27日前清除完成。 嗣被告於97年10月29日再次派員前往稽查，仍未改善等事實 ，有被告97年10月29日稽查紀錄、照片、97年9 月25日北環 稽字第0970077947號函影本及原告所提照片等件附卷可稽（ 見訴願卷第43、49-51 頁；本院卷第95、96頁背面）；又系 爭573-1 地號經原告所屬北區辦事處於97年7 月14日，會同 臺北縣政府警察局樹林分局、水利局、樹林市公所至現場會 勘時確有遭堆置廢土之情形，亦有該處97年8 月13日台財產 北改字第09750017880 號函及該處辦理「研商臺北縣樹林市 ○○段573-1 、573-7 、573-4 地號國有土地設置圍籬」會 勘記錄影本在卷可憑（見本院卷第42-44 頁），復據原告複 代理人當庭陳明：「…之前（指96年間）573-1 、573-7 地 號遭人棄置廢棄物…（問：原來的廢棄物是否已經清除？） 還沒。」等語在卷（見本院卷第92頁），則系爭573-1 、57 3-7 地號土地上迄於97年12月間確有遭第3 人棄置廢棄物而 未經清除乙節，洵堪認定。核系爭土地前即經被告以96年9 月11日北環六字第0960052046號函通知原告遭人傾倒廢棄物 ，請其妥善清除、處理（見本院卷第14、15頁），原告為管 理人，於接到通知時，其應注意且能注意其上廢棄物對公共
衛生之影響，即時採取清除或其他有效之管理措施，竟遲於 97年7 月始為設置紐澤西護欄之決議，並至98年3 月6 日方 設置完成，以阻隔第3 人任意進入對附近道路公共衛生之影 響，難謂無過失之責；尚非得以內部招標作業之延宕即得卸 責。從而，被告認原告未善盡管理之責，於該等土地設置必 要阻絕設施，致污染仍未改善，違反廢棄物清理法第11條第 1 款規定，乃依同法第50條第1 款規定，而以97年12月9 日 北環稽字第40-097-120006 號裁處書，處原告l,200 元罰鍰 ，並限期於98年1 月5 日前改善；所謂限期改善，亦僅要求 原告設置必要之阻絕設施為已足，故於原告設置護欄後，被 告即未再處罰乙節，且經被告訴訟代理人陳稱明確（見本院 卷第92頁言詞辯論筆錄），揆之上開法令，尚無不合。原告 主張其為避免系爭573-1 、573-7 地號國有土地遭人棄置廢 棄物及剩餘土石方，曾於97年7 月14日，通知臺北縣樹林市 公所、臺北縣政府水利局、臺北縣政府警察局樹林分局等單 位至現場會勘，並就土地遭棄置廢土情形，請各該機關協助 追查行為人，責由行為人清運，且達成於同段573-2 、573- 4 、574-5 地號設置單邊紐澤西護欄之結論，惟迄於98年1 月7 日該工程始招標完成，而於98年3 月6 日施工完竣，業 已善盡土地管理之責云云，尚無可採。
㈣、次查，觀諸被告97年9 月25日北環稽字第0970077947號函記 載：「…有關貴管本縣樹林市○○路『88釣蝦場』旁土地（ 樹林市○○段573-1 、573-7 地號），未適當管理致污染環 境涉及違反廢棄物清理法乙案…」等文（見本院卷第12頁） ，並無原告對該函所指摘之「未明確指出廢棄物及剩餘土石 方所在位置」情事；而原處分違反事實欄記載：「本局於97 年10月29日派員前往樹林環河路88釣蝦場旁土地（即樹林市 ○○段537-1 、573-7 地號）…」（見訴願卷第43頁），由 「537-1 」地號乃係補充「環河路88釣蝦場旁」之敘述，對 照被告97年9 月25日前通知原告改善函所載：「…有關貴管 本縣樹林市○○路『88釣蝦場』旁土地（樹林市○○段573- 1 、573-7 地號），未適當管理致污染環境涉及違反廢棄物 清理法乙案…」內容，原告顯得輕易辨識乃「573-1 」地號 之誤載，此參其於訴願書引述被告處分內容時，業將被告誤 載之「537-1 」地號逕行更正為「573-1 」甚明（見訴願卷 第3 頁），足見上開誤載不影響原告就裁罰位置之認知，實 質上並無何違反行政程序法第5 條規定：「行政行為之內容 應明確。」情事。又系爭573-1 地號係臨環河路，其上被人 棄置廢棄物等，並未經原告及時採取改善措施（見本院卷第 91、92頁），前已述及，原處分就罰鍰部分，且經裁處法定
最低金額，是縱被告提出之97年10月29日稽查照片中無系爭 573-7 地號土地照片，另臺北縣政府水利局為施作坡內坑溝 分洪之壓力箱涵管工程所先行於573-7 地號土地設置之鼎塊 ，阻絕不明車輛進入棄置廢棄物及剩餘土石方，仍不影響原 處分之效力。至高雄高等行政法院95年度訴字第119 號判決 乃已查獲行為人，且有承租人，與本件未查獲行為人（臺灣 板橋地方法院96年度訴字第1766號判決係認系爭573-1 地號 土地部分遭該案被告竊占）、又無承租人之情節有別，況被 告於現場查緝時，並未發現行為人，且經其訴訟代理人陳明 在卷（見本院卷第81頁）；另本院94年度簡字第804 號判決 乃係指摘台北市政府環保局未給予原告清除之機會即逕予裁 罰之不當，與本案被告已多次通知原告改善情形不同，故均 無從比附援用為有利原告之認定，爰附此敘明。五、綜上所述，原告之主張均無可採。被告以原告之行為違反廢 棄物清理法第11條第1 款規定，爰依同法第50條第1 款規定 ，於法定罰鍰額度內從輕裁處其1,200 元罰鍰，並限期改善 ，於法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告猶執 前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後， 核與本件判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之 。
七、據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 8 月 20 日 臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 劉穎怡
法 官 林玫君
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 98 年 8 月 20 日 書記官 黃玉鈴