臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1083號
原 告 慶隆開發建設股份有限公司
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 郭士功 律師
周志安 律師
被 告 臺北縣政府工務局
代 表 人 乙○○（代理局長）
訴訟代理人 丁○○
戊○○
丙○○
上列當事人間因建築執照事件，原告不服臺北縣政府中華民國98
年4月2日北府訴決字第0970849290號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
緣原告於民國（下同）86年8月6日就坐落台北縣三重市○○ 段731-2、803-3地號等2筆土地（下稱系爭土地）向被告申 請建造執照，被告以土地權利證明文件未備齊為由分別於86 年8 月22日、87年2 月20日及87年11月19日退請原告補正。 原告嗣於87年12月24日再送件復審，被告以88年4 月15日88 北工建字第87A798-1號函覆，理由略以為：「1.該案保留至 土地謄本塗銷（註：指徵收戳記）後1 個月內（修正圖說） 送請原處分機關復審。2.並請按月將公產機關購買進度向原 處分機關備案。3.並請依建築法第36條規定辦理。」退請原 告改正，原告於91年4 月27日向被告申請依首次掛號及文件 續辦，被告復以91年6 月24日北府工建字第0910298548號函 復原告仍准予依88年4 月15日88北工建字第87A798-1號函續 辦。
嗣後被告以系爭申請案自91年至97年已歷時約6年仍未完成 補正事項送請復審，且被告當時亦無申請案件之卷宗可供列 管，遂於97年2月19日召開研商「慶隆開發建設有限公司於 實施容積管制前之建造執照是否仍需保留續審或依法駁回」 專案會議，經決議略以：「．．．另請起造人於1個月內將 建造執照申請書之全部書圖資料文件正本詳列清單製表，全 卷送交本局專案列管，屆時未辦理時本案依建築法第36條規
定予以駁回」，原告於97年4月25日檢送申請卷宗，就土地 權利證明文件部分仍未備齊，經被告再為通知改正，原告於 97年8月20日為改正時亦仍未補齊土地使用權同意書，且就 系爭土地中731-2地號土地有三七五租約註記尚未塗銷，經 被告復審後以不符合建築法第30條規定，爰依建築法第36條 規定以97年10月7日北工建字第0970710589號函（下稱系爭 處分）駁回聲請案，原告不服，提起訴願，遭決定遭駁回， 遂向本院提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠緣原告於86年8月6日第一次掛件（原証一）向被告申請系爭 土地之建造執照，惟系爭土地由台北縣政府及三重市公所於 66年間為取得以作為三重市碧華國中用地，與本案地主協調 辦理捐贈、收購及徵收作業，因作業疏失致於80年5月13日 遭台北縣政府公告徵收並加註「徵收戳記」（至92年始由內 政部函註本徵收案失效－原証二），台北縣政府與地主間產 權仍處於訴訟中。經被告以88年4月15日八八工建字第 87A798-1號函（原証三）通知原告：「1﹒該案保留至土地 謄本徵收戳記塗銷後1個月內（修正圖說）送請本局復審。 2.按月將公產機關購買進度向本局報備。3.並請依建築法第 36條規定辦理。」，及91年6月24日北府工建字第 0910298548號函（原証四）說明二要求原告「．．．請按月 將公產機關購買進度向本府工務局報備，乃於保留至取得土 地所有權後1個月內送請復審」，原告便依此持續投入人力 資金，一方面協助台北縣政府解決土地訴訟問題，一方面按 月向被告申報本案公產辦理進度，被告亦按月准予報備。 ㈡原告自86年掛件日起，均照被告要求辦理，惟被告於97年6 月18日召開協調會（原証五），全盤否定上述事實，會中第 1 案議題2及3要求原告提出本案土地使用權同意書及375租 約塗銷辨理情形，經原告現場說明及反對無效下，仍做會議 決議，要求原告「先行檢附土地使用權同意書及辦理375租 約塗銷証明」。原告於收到會議記錄後，以97年8月15日97 慶仁字第003號函（原証六）通知被告將持續協助解決本案 及按月向被告報備進度，詎被告以97年10月7日北工建字第 0970710589號函（附件一）執意以「未檢附土地使用權同意 書及辦理375租約塗銷」為由，駁回原告申請。 ㈢按行政程序法第5條及第8條規定「行政行為之內容應明確， 且行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合 理之信賴。」原告依照被告91年6月24日北府工建字第 0910298548號函（原証四）說明二「．．．並請按月將公產 機關購買進度向本府工務局報備，乃於保留至取得土地所有
權後1個月內送請復審」辦理，多年來原告一方面協助台北 縣政府解決土地訴訟問題，一方面按月向被告申報辦理進度 並經被告准予備查，被告於97年6月18日突然召開協調會， 無視於現況及地主與原告權益，即變更處分並將本案駁回， 明顯違反上揭條文規定與精神。
㈣緣因原告未檢附相關土地權利證明文件，係因公私產權無法 釐清致土地權利証明文件待補正，故本案並無違反建築法第 30條文件不備之重大瑕疵，且其瑕疵待公私產權釐清後方屬 可補正之事項。另依建築法第36條：起造人應於接獲第一次 通知改正之日起6個月內，依照『通知改正事項』改正完竣 送請復審；屆期未送請復審或復審仍不合規定者，主管建築 機關得將該申請案件予以駁回之規定，係指建照掛件審查階 段之缺失補正等相關事宜，本案因公私產權尚未釐清，未達 91年6月24日北府工建字第0910298548號函（原証四）之掛 件標準，既未建照掛件複審，何須先送土地權利証明文件， 更遑論依建築法第36條規定逕將本案予以駁回，故本處分於 法亦有未合。
㈤按行政程序法第7條定比例原則規定，被告於引用建築法第3 0、36條規定予以處分時，自應參酌。是為保障原告合法之 權利，被告自應選擇對原告損害最小之方法為之，且土地糾 紛實乃公家機關作業疏失所致，不先釐清產權，即先將本案 駁回，徒使原告及地主血本無歸，實有違行政行為之精神。 並聲明：⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
㈠原告於實施容積管制前就系爭土地，向被告申請興建地上9 層、地下2層、集合住宅用途之建築物，原告並未備具土地 權利證明文件，經被多次通知「改正」，並請依依建築法第 36條規定補正上揭地號土地同意書送請復審，惟經復審後仍 不符合建築法第30條規定，被告始爰依建築法第36條規定予 以駁回。
㈡本案申請建造執照辦理流程如下：
⒈86年8月6日首次掛件申請，本局於86年8月22日86北工建 字第4043號函退請改正「1.申請書填寫不全。2.土地使用 權同意書修改。3.結構計算書．．．」（附件一）；卷查 當時之土地使用權同意書計有葉啟燦、祭祀公業：葉順記 、葉有福、陳火連等4人缺用印。87年2月20日送件復審（ 第2次），被告以87年11月19日87北工建字第87A798號函 退請改正「1.申請書填寫不全新式表個格未附。2.委託書 新式表格未附。3.土地使用權同意書未附．．．」（附件
二）；卷查當時系爭土地中之仁義段803-3地號因死亡繼 承變更7人，持分6人未用印。
⒉原告於87年12月24日再送件復審（第3次），被告以88年4 月15日88北工建字第87A798-1號函退請改正「1.該案保留 至土地謄本塗銷後1個月內（修正圖說）送請本局復審。 2.並請按月將公產機關購買進度向本局備案。3.並請依建 築法第36條規定辦理」（附件三）、91年6月24日北府工 建字第0910298548號函准予依88年4月15日88北工建字第 87A798-1號函續辦（附件四）、及台北縣政府92年4月28 日北府地用字第0920284135號函請臺北縣三重地政事務所 塗銷徵收註記（附件五）。
⒊嗣被告考量申請案自91年至97年已歷時約6年仍未完成補 正事項送請復審，且當時被告亦無申請案件之卷宗可供列 管，遂於97年2月19日召開研商「慶隆開發建設有限公司 於實施容積管制前之建造執照是否仍需保留續審或依法駁 回」專案會議，決議摘略：「．．．4.另請起造人於1個 月內將建造執照申請書之全部書圖資料文件正本詳列清單 製表，全卷送交本局專案列管，屆時未辦理時本案依建築 法第36條規定予以駁回」（附件六）；經原告97年4月25 日檢送卷宗後查核土地權利證明文件仍未齊全。被告嗣又 於97年6 月18日召開研商「慶隆開發建設有限公司於實施 容積管制前之建造執照是否繼續列管」專案會議第一案議 題2決議2及議題3決議2、3摘略如下（附件七）： ⑴第一案議題2決議2（803-3地號）：「．．．2.依97年 最新之土地登記謄本，仁義段803-3地號土地既已無徵 收註記事項，請起造人慶隆開發建設股份有限公司於收 受本次會議紀錄函文日起1個月內，依建築法30條規定 檢附三重市○○段803-3地號土地最新之土地登記謄本 及土地使用權同意書等土地權利證明文件（共8人持分 ，尚有7人未檢附土地使用權同意書），屆時未辦理者 依建築法第36條規定予以駁回」。
⑵第一案議題3決議2、3（731-2地號）：「．．．2.請起 造人慶隆開發建設股份有限公司於收受本次會議紀錄函 文日起1個月內，檢附三重市○○段731-2地號土地最新 之土地登記謄本及土地使用權同意書等土地權利證明文 件（須補齊60筆之土地使用權同意書：含碧華國中管理 之公產持分土地及祭祀公業之規約及派下員大會同意出 具土地使用權同意書之決議文件）；屆時未辦理者依建 築法第36條規定予以駁回。3.請起造人慶隆開發建設股 份有限公司於收受本次會議紀錄函文日起1個月內，檢
附三重市○○段731-2地號土地地主之主張不續約而主 動發起解約辦理塗銷375租約登記事項之申請文件影本 ，如有因而與佃農產生爭議須進行調處程序之情形者應 併同檢附提請調處申請文件影本；屆時未辦理者依建築 法第36條規定予以駁回」。並於97年7月14日北工建字 第0970466632號函送97年6月18日召開研商專案會議紀 錄在卷。
⒋惟原告於97年8月20日（收文日）來文改正仍未符合建築 法第30條規定：
⑴三重市○○段803-3地號土地（附件八），已變更為吳 石定等8人持分所有權，除吳石定附有86年8月6日之土 地使用權同意書外，其餘余文義、余文正、余啟源、余 品進、余宗輝、余隆民、余銘祥等7人仍未補齊土地使 用權同意書，未符合建築法第30條：起造人申請建造執 照或雜項執照時，應備具土地權利證明文件之規定。 ⑵三重市○○段731-2地號土地已無徵收註記（附件九） ，惟另仍有375租約註記，土地所有權共有106筆持分登 記，其中72筆仍未檢附土地使用權同意書；（55筆因繼 承、分割繼承登記變更，12筆因買賣登記變更，3筆因 贈與登記變更（含1筆贈與登記變更予學校），1筆因合 併登記變更為祭祀公業葉順記，1筆為判決移轉登記變 更），未符合建築法第30條：起造人申請建造執照或雜 項執照時，應備具土地權利證明文件規定。且並未檢討 地主主張不續約而主動發起解約辦理塗銷375租約登記 事項之申請文件影本或與佃農產生爭議須進行調處程序 之情形者應併同檢附提請調處申請文件影本資料。 ⒌被告於97年10月7日北工建字第0970710589號函（附件十 ）將該件建造執照申請案依不符建築法第30條規定按同法 第36條予以駁回。
㈢按建築法第2條第1項規定：「主管建築機關，在中央為內政 部；．．．在縣（市）為縣市政府。」。臺北縣政府以96年 10月25日北府工建字第0960675592號公告將建築法除違章建 築處理事務外有關縣政府權限事項委任予被告，並自96年11 月1日生效，本案係被告依建築法所為之有權處分。 ⒈法令依據：依建築法第30條規定：『起造人申請建照執照 或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程 圖樣及說明書」、第36條規定「起造人應於接獲第一次通 知改正之日起六個月內，依照通知改正事項改正完竣送請 復審；屆期未送請復審或復審仍不合規定者，主管建築機 關得將該申請案件予以駁回』、內政部74年12月09日台內
營字第365000號函：『查本案土地係座落於都市計畫住宅 區內，依都市計畫法第三十四條得供建築使用，其部分基 地訂有三七五租約，惟租期已屆滿且經貴府依程序調處中 ，是本案建築申請之未提出終止租約證明者，即不能歸責 於建築申請人，其建築申請因調處而未終結，自可認為尚 在處理程序中，不予註銷』及耕地三七五減租條例第26條 規定：『出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由 當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解；．．． 前項爭議案件非經調解、調處，不得起訴；經調解、調處 成立者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會給予書 面證明』。
⒉原告所提建照執照申請所檢附土地使用權利證明文件不齊 全（仁義段731-2 地號缺72筆仍未檢附土地使用權同意書 、仁義段803-3地號缺有7人仍未補齊土地使用權同意書） 及三七五租約尚未塗銷與建築法第36條規定未符，因此依 同法第36條規定駁回建照執照之申請。
並聲明：1.駁回原告之訴。
2.訴訟費用由原告負擔。
四、兩造之主要爭點厥為：本件被告以原告建築執照申請不符建 築法第30條規定應備之文件，依同法第36條規定駁回，是否 適法？
五、按建築法第2條規定：「主管建築機關，在中央為內政部； 在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」又 台北縣政府96年10月25日北府工建字第0960675592 號公告 ：「主旨：公告建築法除違章建築處理事項外有關本府權限 事項委任本府工務局，以該局名義執行之，並自中華民國96 年11月1日起生效。」是被告既經台北縣政府授權辦理建築 法相關事項，自為適格之被告當事人；又被告代表人原為柳 宏典，嗣於訴訟中變更為乙○○，經其於98年7月29日具狀 聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，均合先敘明。六、次按「申請建造執照除依本法規定外，並應檢附左列文件： 土地權利證明文件：㈠土地登記簿謄本。㈡地籍圖謄本。 ㈢土地使用同意書（限土地非自有者）。．．．」台灣省建 築管理規則第11條亦定有明文。
七、經查：
㈠原告於86年8月6日就系爭土地向被告申請建造執照，經被告 以土地權利證明文件未備齊為由，分別於86年8月22日、87 年2月20及87年11月19日退請原告補正。原告嗣於87年12月 24日再送件復審，被告再以88年4月15日88北工建字第87A79 8-1號函覆退請原告改正。原告復於91年4月27日向被告申請
依首次掛號及文件續辦，被告再以91年6月24日北府工建字 第0910298548號，函復原告仍准予依88年4 月15日88北工建 字第87A798-1號函續辦。嗣後被告以系爭申請案自91年至97 年已歷時約6 年仍未完成補正事項，未幾爰以系爭處分駁回 聲請案之事實，除為原告所不爭執外，復有原告86年6 月6 日建造執照申請書（下稱系爭申請書）、被告86年8 月23日 八六北工建字第4043號函（下稱系爭通知補正函1 ）、被告 87年11月19日八七北工建字第87A798號函（下稱系爭通知補 正函2 ）、被告88年4 月15日八八北工建字第87A798- 1 號 函（下稱系爭通知補正函3 ）、臺北縣政府91年6 月24日北 府工建字第0910298548號函、被告97年3 月12日北工建字第 0970141319號函等各附被告所提證物資料卷附件1-4 足稽。 審諸系爭通知補正函1、2「申請書件填寫不全」欄位，雖勾 選諸多補正事項，然主要係通知原告補正系爭土地之「使用 土地同意書」；系爭通知函3「申請書件填寫不全」欄位雖 未勾選「土地使用同意書」但已載明「該案保留至土地謄 本塗銷后一個月內（修正圖說）送請本局復審。．．．並 請依建築法第36條規定辦理。」其中「土地謄本塗銷」部分 ，對照被告所提附件5（台北縣政府92年4月28日北府用地字 第0920284135號函）系爭土地731-2地號徵收失效之公函說 明，自係對徵收之系爭土地803-3、731-2地號徵收失效塗銷 徵收登記之記載，亦與系爭土地803-3、731-2地號地主出示 土地使用同意書有關。自堪認被告多次通知原告補正系爭土 地使用同意書之意旨甚明。
㈡按「起造人申請建照執照或雜項執照時，應備具申請書、土 地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」為建築法第30條所 明定。足知，原告申請系爭土地之建照執照，依法須提出系 爭土地權利證明文件。惟檢視原告上開系爭申請書「有關證 件」欄位均呈空白，顯見原告系爭申請書並未檢附系爭土地 之權利證明文件，洵堪認定。從而被告分別以系爭通知補正 函1、2、3通知原告補正，自屬有據。
㈢原告固於86年8月5日提出系爭土地之「土地使用權同意書」 （下稱系爭同意書）以為補正。惟查，系爭同意書其中第1頁 編號10「葉啟燦」、編號11「葉順記祭祀公業」；其中第2 頁編號「葉有福」；其中第3頁編號19「陳火連」共4人，迄 未用印表示同意，有同上被告證物卷附件9以下之系爭同意 書足查，堪認原告雖於86年8月6日向被告申請建築執照，迄 今仍未依被告系爭通知補正函補正系爭土地使用同意書，可 堪認定。
㈣再者，系爭土地第803-3地號土地所有權人原為「余樹根」
，業因發生繼承原因而由其子嗣余宗輝等7人辦理分割繼承 登記在案；系爭土地731-2地號土地所有權人原為「陳火連 」等人，嗣亦因繼承、合併、分割繼承等原因，分別由陳佩 珊等71人取得產權，分別有系爭土地建物查詢資料附被告所 提證物卷附件9 及被告整理之未經用印當事人一欄表附本院 卷第84頁以下足徵，惟均未見余宗輝等7 人及陳佩珊等71人 之用印。據上，足見系爭土地之系爭同意書尚有諸多土地所 有權人未表示同意系爭土地供原告系爭申請書建築執照之使 用，灼然。被告因而一再以系爭通知補正函1 、2 、3 通知 原告補正，而原告於言詞辯論時既表示：「系爭土地所有權 人是誰，要等土地所有權爭訟確定才能確定歸屬，在爭訟確 定前，原告無法提出土地所有權同意書．．．」業已揭明迄 未補正系爭同意書之事實。被告因而依建築法第36條規定： 「起造人應於接獲第一次通知改正之日起6 個月內，依照通 知改正事項改正完竣送請復審；屆期未送請復審或復審仍不 合規定者，主管建築機關得將該申請案件予以駁回。」予以 駁回，於法自屬有據。
㈤原告雖稱被告之公函記載要原告於「土地所有權人取得所有 權後一個月內」再送復審，但條件尚未成就，所以被告應繼 續審查原告之系爭申請等語。然查：
⒈原告所指之被告公函，經被告確認為91年6月24日北府工 建字第0910298548號函（下稱系爭公函，見被告所提證物 卷附件4）。審諸該系爭公函說明欄載明：「．．．函 知不符事項，並請重新檢討後再行申辦，本案前後另於 87年2月20日及87年12月24日送請復審，分別以．．．函 退請補正，並請．．．，另於保留至取得土地所有權後一 個月內送請復審。有關本建築執照申請案無法依建築法 第36條規定之退補期限內修妥複審，．．．另於取得土地 所有權後一個月內（修正圖說）送請復審，如無，本府將 依建築法第36條規定予以註銷。」僅記載「保留至取得土 地所有權」之文字，並無原告所稱「要土地所有權人取得 所有權」之記載，難謂系爭公函有原告所稱條件之約定。 ⒉復經被告指稱系爭公函係針對系爭土地之徵收註記尚未塗 銷而言，當時徵收註記尚未塗銷，92年間才塗銷等語（見 本院言詞辯論筆錄）。另將系爭公函與被告所提附件5之 台北縣政府92年4月28日北府用地字第0920284135號函（ 即系爭土地731-2地號徵收失效之公函說明），時間前後 吻合，且查對該函說明欄位並有系爭土地803-3、731-2 地號土地塗銷徵收註記之記載，足認被告之指稱信而有據 ，堪認原告所指系爭公函之「取得所有權」係指系爭土地
塗銷徵收註記，原土地所有權人回復取得完整所有權之意 ，原告之解讀對之容有誤會，無法採取。自無信賴保護原 則之適用。
八、綜上，原告所訴均無足採，從而被告以原告系爭申請書歷經 被告前後3次以系爭通知補正函1、2、3，迄未補正系爭土地 之系爭同意書，核與建築法第30條、台灣省建築管理規則第 11條之規定有違，爰依同法第36條規定予以駁回，並無違誤 。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷 ，並請求被告機關繼續審查其建造執照之申請案，俱無理由 ，均應予駁回。
九、本件判決基礎已經明確，兩造其餘主張或陳述，與判決結果 無影響，不再一一論述。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 8 月 13 日 臺北高等行政法院第六庭
審 判 長法 官 闕銘富
法 官 林育如
法 官 陳鴻斌
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 98 年 8 月 13 日 書記官 陳清容
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