臺中高等行政法院判決
98年度訴字第199號
原 告 鼎興砂石行
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 許家瑜 律師
被 告 南投縣政府
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 丙○○
上列當事人間因土地變更編定事件，原告不服經濟部中華民國98
年4月22日經訴字第09806111130號訴願決定，提起行政訴訟。本
院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告前於民國92年2月27日向被告申請將坐落 南投縣水里鄉○○段2215地號（面積0.4980公頃）之非都市 土地變更編定為礦業用地，作為土石碎解洗選場，經被告以 92年3月7日府流資字第09200404610號函復略以：基於政策 上考量，暫緩受理申請等語，並檢還原告檢送之興辦事業計 畫書及污染防治計畫書。其後內政部於92年3月26日修正發 布非都市土地使用管制規則，增訂第52條之1「申請人擬具 之興辦事業計畫土地位屬山坡地範圍內者，其面積不得少於 10公頃。」之規定。嗣被告於97年3月5日召開「南投縣砂石 碎解洗選場設置管理自治條例（草案）研討座談會」，作成 「倘業者於92年3月26日前向被告申請遭被告以暫緩受理申 請退件者，個案依舊法審查。」之結論，原告遂於97年6月3 日檢送興辦事業計畫書，向被告申請將前揭土地規劃變更為 礦業用地，作為土石碎解洗選場。經被告審查結果，認原告 所提興辦事業計畫與現行非都市土地使用管制規則第52條之 1規定不符，且依中央法規標準法第18條規定，亦不得適用 舊法規定，乃以97年11月3日以府工資字第09702096000號函 否准所請。原告不服，提起訴願遞遭駁回，遂提起本件行政 訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告對於原告申請辦理非都市土地變更編定為礦業用地事件 ，應依92年3月26日修正前之「非都市土地使用管制規則」
審查，並作成處分。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、原告訴稱略以：
㈠原告前於92年2月27日依法向被告申請辦理將坐落於水里鄉 ○○段2215地號土地（下稱系爭土地）變更編定為礦業用地 ，惟被告僅以92年3月7日府流資字第09200404610號函覆「 因政策上考量，暫緩受理申請」等語，並未為明確之准駁表 示。惟於等待被告暫時擱置期間，非都市土地使用管制規則 竟於92年3月26日修正，而依修正後第52條之1規定，原告擬 具之「興辦事業計畫」土地位屬山坡地範圍內者，其面積不 得少於10公頃，面積限制相差甚大，對相關業者權益影響甚 鉅。故被告於97年3月5日召開「南投縣砂石碎解洗選場設置 管理自治條例（草案）研討座談會」，作成「倘業者於92年 3月26日前向被告申請遭以暫緩受理申請退件者，個案依舊 法審查」之結論，且經濟部92年4月24日經授務字第0920006 9040號函已指示被告應繼續受理業者相關申請事宜，原告即 依據上開結論，檢附相關資料呈送被告辦理。
㈡依行政程序法第4條及第5條規定，行政行為應受法律及一般 法律原則之拘束，其內容並應明確。又依同法第92條規定， 行政處分係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他 公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。且依 同法第96條規定，行政處分應記載該條所定各款事項。另所 謂「形成處分」，係指行政處分之內容直接設定、變更或廢 止法律關係而言。本件原告92年2月27日申請案，被告以92 年3月7日函復「因本府政策上考量，暫緩受理申請。」而行 政處分中，主旨為不可少之部分，且應注意用語明確，一讀 即知其准駁之用意。惟其所述「暫緩受理」，主旨中並未具 體表明此為行政處分之意旨，亦未就原告之申請，依相關規 定為實體審查後，作成准駁之處分，而得以直接設定、變更 或廢止法律關係，更未就該函文如屬行政處分，原告得對該 處分聲明不服、及其救濟方法、期間及其受理機關等有關「 教示期間」之載明，人民如何確信此函文是否為行政處分？ 此觀被告上揭發函係「復原告92年2月27日申請書」，並非 駁回原告之申請（原告亦未撤回該申請案），且函文中未詳 細說明所謂「政策上考量」究何所指？暫緩受理之法令依據 何在？而原告既依法申請變更礦業用地，被告卻於無法令依 據及法律授權之情形下，在過去幾年間一再以「設置砂石專 業區為本府既定政策」之空泛理由，否准相關砂石業者工廠 登記申請及變更礦業用地之申請，惟迄今卻仍未見被告就設 置該砂石專業區之構想做成任何具體規範。故該行政行為之
內容並未具體明確，亦有違依法行政原則及憲法第15條所保 障人民工作權、財產權之意旨，其處分即曾遭行政法院認定 違法而被撤銷（鈞院93年度訴字第227號判決參照）。故原 告於92年2月27日所提出之申請僅是遭被告「暫時緩議」， 本件仍應屬於「已提出申請尚未做成決定」之案件，且被告 92年3月7日函僅係通知函之性質，並非行政程序法所規定之 行政處分。原告提出之申請案，應符合法務部97年9月2日法 律決字第0970033485號函釋之中央法規標準法第18條之適用 前提要件：「對於人民申請許可案件該人民已提出申請，經 機關受理並仍在處理程序進行中」，應適用修正前之「非都 市土地使用管制規則」。
㈢復按行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正 當合理之信賴。行政程序法第8條定有明文。而適用信賴保 護原則之要件為：信賴之基礎、信賴之表現、信賴值得保護 。其中關於信賴之基礎，原告當時係因信賴「非都市土地使 用管制規則」等法規命令之現存法秩序；而原告信賴之表現 ，即係於92年2月27日之具體提出申請案；且原告又無行政 程序法第119條信賴不值得保護之情形。被告無正當理由任 意擱置原告申請案，顯見其程序已有未合，且比較修正前後 之「非都市土地使用管制規則」，僅係就興辦事業土地面積 做不同規定而已，處分時「非都市土地使用管制規則」並未 禁止位於山坡地之土地絕對不得辦理變更，故被告以處分時 「非都市土地使用管制規則」有「禁止所申請事項」為由駁 回原告之申請，係有違誤。再者，被告亦承認當時作法有問 題，而召開97年3月5日「南投縣砂石碎解洗選場設場管理自 治條例（草案）研討座談會」並作成首揭結論，願意給予原 告等砂石業者以提出申請時之舊法規補辦程序。被告廣徵民 意，具體解決砂石業者所遭遇問題而為之行政行為，已令人 民對政府之具體行政行為產生合理之信賴，原告合理信賴被 告之決定，補呈相關之申請文件供被告辦理，自應受到保護 ，並維護原告所信賴之當時現存法秩序。
㈣按行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法 第6條定有明文。訴外人順益砂石行所提出之申請變更礦業 用地案，前經經濟部以經（89）礦局字第89879014號函同意 准予變更編定為礦業用地，至於後續變更編訂事宜則尚未完 成。該順益砂石行目前亦同樣遇到是否須受非都市土地使用 管制規則所定面積10公頃之限制，嗣經濟部以97年6月5日經 授務字第09720112240號函說明：因該砂石行已於89年間取 得同意變更在案，且依「區域計畫法」及「非都市土地使用 規則」規定，礦業用地之容許使用細目得為建築使用，自適
用原山坡地開發建築管理辦法第3條第1項第4款規定，得免 受10公頃限制等語。本件原告早在「非都市土地使用管制規 則」修正前之92年2月27日即提出變更申請，倘被告確實依 法行政，進行實質審查，而非任意擱置原告之申請案，原告 即不會受修正後同規則第52條之1所定面積10公頃之限制， 與順益砂石行之申請案並無不同。故同樣係合法提出申請之 案件，自不能因被告之恣意擱置，而導致原告之權益受損（ 被告原規劃鹿谷鄉瑞田附近為砂石專業區，奈因當地附近居 民抗議，方無限期擱置原告等砂石業者之申請案）。而依經 濟部97年6月5日經授務字第09720112240號函意旨觀之，亦 可證明在特定情形下，仍可排除非都市土地使用管制規則之 面積限制。足見被告辯稱現行非都市土地使用管制規則有「 禁止」10公頃以下土地辦理變更之意，故無中央法規標準法 第18條之適用等語，顯屬誤解。
四、被告答辯略以：
㈠依現行非都市土地使用管制規則第52條之1規定，申請人擬 具之興辦事業計畫土地位屬山坡地範圍內者，其面積不得少 於10公頃。且經濟部96年11月12日經授務字第09600652140 號函說明略以「非都市土地使用管制規則第52條之1規定 ．．．係由內政部於92年3月26日修正發布適用，有關砂石 碎解洗選場於上開時間點之後所提興辦事業計畫，其用地如 位於山坡地範圍，並未排除於上開規定之外．．．。」本件 原告擬具之「興辦事業計畫」土地位屬山坡地範圍內，而申 請面積0.4980公頃，未滿10公頃，與上開規定不符。 ㈡被告於91及92年間因擬辦理砂石專業區設置之政策考量，對 於原告92年2月27日依「非都市土地申請變更編定為礦業用 地興辦事業計晝審查作業要點」所提興辦事業計畫書申請案 「暫緩受理申請」，並檢還興辦事業計畫書。今原告再提出 興辦事業計畫，關於其審查規定是否適用中央法規標準法第 18條規定乙節，按依法務部97年9月22日法律決字第0970033 485號函，中央法規標準法第18條適用之前提要件為對於人 民申請許可案件該人民已提出申請，經機關受理並仍在處理 程序進行中，且於舊法規有利於當事人及新法規未廢除或禁 止所聲請事項時，方有該條但書之適用。原告92年2月27日 申請案，經被告暫緩受理申請，並檢還興辦事業計畫書，該 申請案應屬行政程序終結，且原告當時亦無於法定時間內提 出行政救濟，此部分與前述要件有所不合，應無該條適用。 且依現行非都市土地使用管制規則第52條之1規定及前揭經 濟部96年11月12日經授務字第09600652140號函，新法即有 禁止意思，故亦無該條但書之適用。今原告再提出興辦事業
計畫申請，自應依現行相關法令規定審查。
㈢原告前於92年2月27日提出申請，被告以92年3月7日府流資 字第09200404610號函復以政策上考量暫緩受理，並檢還興 辦事業計畫書，依行政程序法第92條規定，當屬行政處分。 被告該函雖無依行政程序法規定表明其為行政處分之意旨及 不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關，惟同法第98 條第3項既有未告知救濟方法、期間及其受理機關之規定， 則未為前述告知，並非構成原告所稱非行政程序法上「行政 處分」要件。
㈣原山坡地開發建築管理辦法（92年3月26日修改為山坡地建 築管理辦法，並將有關山坡地興辦事業計畫面積之限制規定 ，於非都市土地使用管制規則第52條之1修正草案增訂）第3 條規定：「山坡地開發建築面積不得少於10公頃，但有下列 各款情形之一者，不在此限：．．．」是原告92年2月27日 所提申請案，除有該條示但書情形，亦有面積不得少於10公 頃之限制。原告所稱「面積限制相差甚大，對相關業者權益 影響甚鉅」等語，並非事實。
㈤至被告97年3月5日召開之「南投縣砂石碎解洗選場設置管理 自治條例（草案）研討座談會」會議記錄結論，按該結論係 於座談會中經研商所作，尚非被告依法定程序所作之行政處 分，且該座談會係因被告為訂定上述之草案而「廣徵民意」 ，會後總結論亦強調各業者尚未合法所遭遇之問題，以個案 方式接洽辦理。而原告提出非都市土地變更編定為礦業用地 「興辦事業計畫」，經被告個案審查結果，並無中央法規標 準法第18條規定應適用舊法之情形。
㈥有關原告所述「順益砂石行」乙節，按該砂石行所提非都市 土地變更編定為礦業用地「興辦事業計畫」案業於89年8月 間經濟部審查核准同意變更在案，其疑義在於是否適用原山 坡地開發建築管理辦法（92年3月26日修改為山坡地建築管 理辦法）第3條第1項第4款免受10公頃限制規定（因該案件 業依山坡地開發建築管理辦法審查完竣），而本件係是否有 「中央法規標準法」第18條適用舊法規審查之案件，實屬不 同情況。
㈦另原告稱被告對其申請，除面積認定外，其餘項目皆已進行 實質審查，更可證明被告受理原告以前修正之「非都市土地 使用管制規則」（舊法）審查乙節，按中華民國人民自得依 法提出申請，且今原告依法提出申請，被告依非都市土地申 請變更編定為礦業用地興辦事業計晝審查作業要點第9點規 定進行審查，並無證明被告以前修正之「非都市土地使用管 制規則」（舊法）審查。
五、本件兩造之爭點為：㈠被告92年3月7日府流資字第09200404 610號函是否已否准原告92年2月27日申請，而為行政處分？ ㈡原告97年6月3日再行提出申請，是否應適用現行非都市土 地使用管制規則第52條之1規定？
六、按行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發 生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語 、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有 異。是行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表 示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准 駁之表示，而對人民發生法律上之效果者，自難謂非行政處 分，即得為行政爭訟之標的（大法官會議釋字第423號解釋 及最高行政法院77年判字第2054號判決意旨參照）。七、經查，原告於92年2月27日向被告申請將坐落南投縣水里鄉 ○○段2215地號（面積0.4980公頃）之非都市土地變更編定 為礦業用地，作為土石碎解洗選場，經被告以92年3月7日府 流資字第09200404610號函復略以：基於政策上考量，暫緩 受理申請等語，並檢還原告檢送之興辦事業計畫書及污染防 治計畫書(本院卷18頁)，被告該函內容之用語雖非直接駁回 原告之申請，惟已表明暫緩受理申請等語及檢還原告檢送之 申請文件，即對原告之申請事項不再受理審核，自有對原告 之請求之事項，予以拒絕之意，難謂非行政處分。至被告該 處分未依行政程序法第96條第1項第6款記載不服之救濟方法 期間及受理機關，係原告如有遲誤救濟之情形，依同法第98 條第3項之規定，自該處分送達1年內聲明不服時，視為於法 定期間內所為之問題，是原告未於法定期間對被告該處分提 起行政救濟，該處分因而確定，原告主張被告上開函件並非 行政程序法所規定之行政處分，原告所提出之該申請案，被 告尚未作成准駁，仍屬受理中，符合法務部97年9月2日法律 決字第0970033485號函釋之中央法規標準法第18條之適用前 提要件：「對於人民申請許可案件該人民已提出申請，經機 關受理並仍在處理程序進行中」，應適用修正前之「非都市 土地使用管制規則」，尚非可採。
八、次按「申請人擬具之興辦事業計畫土地位屬山坡地範圍內者 ，其面積不得少於10公頃，但有下列情形之一者，不在此限 ：依第六條規定容許使用者。依第31條至第40條、第45 條及第46條規定辦理者。興闢公共設施、公用事業、慈善 、社會福利、醫療保健、教育文化事業或其他公共建設所必 要之建築物，經直轄市或縣（市）政府依中央目的事業主管 機關訂定之審議規範核准者。屬地方需要並經中央農業主 管機關專案輔導設置之公用性農業產銷設施者。申請開發
遊樂設施之土地面積達5公頃以上。風景區內土地供遊憩 設施使用，經中央目的事業主管機關基於觀光產業發展需要 ，會商有關機關研擬方案報奉行政院核定者。辦理農村社 區土地重劃者。依其他法律規定得為建築使用者。」為非 都市土地使用管制規則第52條之1所明定。又經濟部96年11 月12日經授務字第09600652140號函說明略以「非都市土 地使用管制規則第52條之1規定．．．係由內政部於92年3月 26日修正發布適用，有關砂石碎解洗選場於上開時間點之後 所提興辦事業計畫，其用地如位於山坡地範圍，並未排除於 上開規定之外，自無免受10公頃限制文件之核發疑義。」( 訴願卷25頁)
九、從而，原告於97年6月3日檢送興辦事業計畫書，向被告申請 將系爭土地規劃變更為礦業用地，作為土石碎解洗選場。經 被告審查結果，認原告所提興辦事業計畫與現行非都市土地 使用管制規則第52條之1規定不符(系爭土地面積0.4980公頃 ，未達10公頃），且依中央法規標準法第18條規定，亦不得 適用舊法規定，乃以97年11月3日以府工資字第097020960 00號函否准所請(本院卷24頁)，依上開規定及說明，並無違 誤。至原告引被告於97年3月5日召開「南投縣砂石碎解洗選 場設置管理自治條例（草案）研討座談會」，作成「倘業者 於92年3月26日前向被告申請遭以暫緩受理申請退件者，個 案依舊法審查」之結論(同卷19-21頁)，作為本件申請之依 據，惟該座談會係被告為訂定上述之草案而「廣徵民意」， 由被告及經濟部礦務局相關人員暨砂石業者參加，座談會中 經研商所作之結論，係供被告制定該條例及施政之參考，並 非被告依法定程序所作之行政規章或行政處分，尚無拘束被 告之效力。另行政程序法第119條規定之信賴保護原則，係 行政處分之受益人，對於行政機關之授益性之行政處分，有 信賴之基礎，並因而展開具體信賴行為，且其有信賴值得保 護之情形而言，上開會議結論及原告於92年2月27日向被告 申請系爭土地變更編定為礦業用地作為土石碎解洗選場當時 之「非都市土地使用管制規則」相關規定，並非被告對原告 為授益性之行政處分，原告自無有信賴之基礎及爾後之信賴 表現，原告主張其於97年6月3日再向被告申請時，有信賴保 護原則之適用，自屬無據。
十、復按行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正 當合理之信賴，固為行政程序法第8條所明定，惟行政機關 應依法行政，如行政處分有違法之情事，人民對之不服，應 依法循序提起行政救濟，此與行政程序法第8條所規定之誠 實信用原則，係屬二事。被告上開92年3月7日府流資字第
09200404610號函之處分，已否准原告之申請，有如前述， 雖有對人民申請之事項，僅以政策性之考量，而未依法定程 序處理之違失，經濟部92年4月24日經授務字第09200069040 號函亦認被告之政策決定，不得與區域計畫法、非都市土地 使用管制規則等相關法律或中央法規命令牴觸等語(同卷74 頁)。然原告未於法定期間對被告上開否准處分提起行政救 濟，該處分因而確定，有如上述，是原告主張被告上開否准 處分，有違行政程序法第8條所規定之誠實信用原則，亦無 可取。關於原告另稱訴外人順益砂石行所提出之申請變更礦 業用地案，經濟部以97年6月5日經授務字第09720112240號 函說明意旨，自適用原山坡地開發建築管理辦法第3條第1項 第4款規定，得免受10公頃限制等語乙節，然該砂石行係於 89年間經經濟部以經（89）礦局字第89879014號函同意准予 變更編定為礦業用地在案，與本件情形並非相同，原告引為 被告依行政程序法第6條之規定，應平等處理，不得為差別 待遇，亦非可採。
、綜上所陳，原告於97年6月3日檢送興辦事業計畫書，向被告 申請將前揭土地規劃變更為礦業用地，作為土石碎解洗選場 ，經被告否准所請，依上開規定及說明，並無違誤，訴願決 定予以維持，亦無不合，原告請求撤銷訴願決定及原處分， 及被告對於原告申請辦理非都市土地變更編定為礦業用地事 件，應依92年3月26日修正前之「非都市土地使用管制規則 」審查，並作成處分，為無理由，應予駁回。
、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195 條 第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 98 年 8 月 26 日 臺中高等行政法院第四庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 林 秋 華
法 官 許 武 峰
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 8 月 27 日 書記官 莊 啟 明