最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第1006號
上 訴 人 聖肯有限公司
代 表 人 甲○○
被 上訴 人 高雄市政府工務局
代 表 人 乙○○
上列當事人間建築法事件，上訴人對於中華民國96年9月13日高
雄高等行政法院96年度訴字第425號判決，提起上訴，本院判決
如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、位於高雄市高雄港第12號碼頭「棧11-2A號」「棧11-2B號」 「棧12-1A號」等3座倉庫（下稱系爭倉庫），分別為商港法 公布前之民國38年3月及58年7月興建作為倉庫使用。上訴人 於95年1月間擅自於倉庫內擺設遊樂器材及設立電子遊戲場 設施，經營「迷走星球探索嘉年華」遊樂園之營利活動，被 上訴人於95年1月26日前往稽查，認上訴人未經申請即擅自 使用系爭倉庫，違反都市計畫法第79條第1項規定，乃於同 日以高市府都開字第0950005341號函（下稱第一次處分）， 裁處上訴人新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並勒令停止使用及 恢復原狀。上訴人不服，提起訴願，經內政部以95年6月7日 台內訴字第0950058390號訴願決定撤銷被上訴人上開處分。 嗣被上訴人又以上訴人使用系爭倉庫，經營「迷走星球探索 嘉年華」遊樂園之營利活動，屬高強度、高危險指標場所， 未經合法申請許可，違反建築法第25條規定，乃以95年10月 31日高市府工務建字第0950029999號函（下稱原處分）依同 法第86條第2款規定裁處上訴人30萬元罰鍰，並勒令停止使 用補辦手續，另基於公共安全，乃封閉系爭倉庫。上訴人不 服，提起訴願，經高雄市政府以96年4月17日高市府法一字 第0960019724號訴願決定駁回，上訴人猶表不服，遂提起本 件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）系爭倉庫為商港法第2條第6款規定 之商港設施，應屬同條第5款之商港管轄區域，系爭倉庫之 興建、增建、改建或拆除等事項，其主管機關為交通部，被 上訴人並無管轄權。（二）依建築法第96條第1項規定惟所 有權人得申請使用執照，本件縱有違反建築法第25條，亦應 處罰系爭倉庫所有權人高雄港務局；縱得處罰使用人，因系 爭倉庫乃河邊有限公司（下稱河邊公司）向高雄港務局承租
，上訴人再向河邊公司承租，則處罰之對象亦應為河邊公司 。（三）系爭倉庫乃河邊公司向高雄港務局合法承租，上訴 人因而對系爭倉庫業經主管機關審查許可乙節產生信賴，上 訴人並無違規使用系爭倉庫之故意過失。（四）內政部訴願 決定已指明被上訴人既已給予上訴人改善之期間，乃竟未查 明上訴人是否改善完畢前，即逕對上訴人處以最高額度之罰 鍰，違反比例原則而撤銷被上訴人第一次處分。被上訴人本 次仍未依訴願決定意旨審酌上訴人是否有繼續違規使用等情 ，率然處罰上訴人30萬元罰鍰，其違反訴願法第96條規定及 比例原則。（五）因被上訴人違法之處分，執行拆除上訴人 設置於系爭倉庫之設備，致上訴人受損害，共計新臺幣（下 同）3,855,776元等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分， 並命被上訴人賠償上訴人3,855,776元，及自起訴狀繕本送 達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。三、被上訴人則以：（一）上訴人未經許可擅自於倉庫內擺設遊 樂器材，並計畫經營遊樂園之營利活動，屬於高強度、高危 險指標場所，已達供公眾使用建築物之範圍，超出倉庫使用 之性質，已逸出信賴保護及商港法管制之範圍；另「不得因 不知法規而免除行政處罰責任。」為行政罰法第8條所明定 。（二）被上訴人係建築管理之主管機關，本案係屬建築物 所從事之遊藝場及遊樂園等活動之安全要求管制，與商港法 所規範之船舶出入、倉儲等行為無涉。（三）本件上訴人違 規情事已至為明顯，其事實在客觀上已明白足以確認，依行 政罰法第42條但書第6款規定，未再給予陳述意見之機會， 程序上並無違法。（四）第一次處分業經訴願決定撤銷而不 存在，與被上訴人依建築法所作之原處分，並無關連，無違 反一事不二罰，亦無須依照訴願意見重為處分之問題。原處 分裁處上訴人30萬元罰鍰，為建築物造價千分之24.69，未 達法定上限，並無違反比例原則。（五）為確實及有效保障 公共安全，避免發生意外，被上訴人封閉系爭倉庫，為必要 及有效之手段，並無違反比例原則不法之處等詞置辯，求為 判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按「主 管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在 縣（市）為縣（市）政府。在第三條規定之地區，如以特設 之管理機關為主管建築機關者，應經內政部之核定。」「本 市主管建築機關為高雄市政府工務局。」分別為建築法第2 條第1項及高雄市建築管理自治條例第2條所明定。又高雄市 政府以93年2月9日高市府工建字第0930006371號公告建築法 權限部分，自公告日起委任被上訴人執行，則被上訴人係高
雄市之建築管理機關甚明。依商港法第43條之1授權訂定之 商港港務管理規則第47條及第48條之規定，另參酌河邊公司 向高雄港務局承租系爭倉庫時，高雄港務局於租約第15條已 指明：「本案出租標的物興建之初未申領建造及使用執照， 得標者應就所營業務之需要，備妥相關文件圖說依法提請高 雄市政府審查，並取得建造執照後，改善標的物之建築、消 防及安全設施等，請領使用執照。以上所需費用及應繳納之 程序違建罰款由得標者自行負擔，甲方（即高雄港務局）配 合辦理。」等詞，可知商港區域內如要興建、增建、改建或 拆除建築物，因會涉及商港區域整體之規劃建設、運作及客 貨安全，故商港法第9條乃規定非得任意為之，而需經商港 管理機關許可，以利商港整體之發展；然非謂有關建築法之 建築管理權限部分，亦歸由商港管理機關交通部或港務局職 掌。是有關建築物之建築管理部分，自仍應回歸建築法之規 定，由主管建築機關管轄，故被上訴人就系爭倉庫涉及建築 法之使用部分，自具有權限之主管機關，上訴人主張系爭倉 庫之使用管理部分屬交通部之職權，被上訴人並無權責云云 ，不足採取。（二）系爭倉庫乃38年3月及58年7月興建供倉 庫使用，惟該地域配合行政院85年間都市更新方案指定為高 雄多功能經貿園區範圍，並於88年12月21日公告實施「擬定 高雄多功能經貿園區特定區計畫案」，按都市計畫法第40條 規定：「都市計畫經發布實施後，應依建築法之規定，實施 建築管理。」是系爭建築物倘仍做為倉庫使用時，雖有都市 計畫發布實施，該建築物仍得繼續為原來之使用。惟上訴人 未經申請許可擅自於倉庫內擺設大批遊樂器材、設立電子遊 戲場設施及裝修室內隔間，另因倉庫原有電力不敷裝設之遊 樂器材及電子遊戲機使用，更擅自加設臨時供電設備，計畫 於95年1月27日至2月19日經營「迷走星球探索嘉年華」遊樂 園之營利活動，此有現場照片及廣告宣傳單附原處分卷可稽 ，上訴人復自承已售出1萬張門票，衡情系爭倉庫已達高強 度、高危險指標之供公眾使用之建築物，其已超出倉庫使用 之性質，甚為顯然。揆諸建築法第96條第1項之規範意旨， 自應補辦申領使用執照，方得供公眾使用，乃上訴人竟於該 建築物未完成申辦使用執照之情形下，擅自將系爭建築物供 公眾使用，其違反建築法第25條之規定，洵堪認定，是被上 訴人依同法第86條第1項第2款規定處以建築物造價千分之50 以下罰鍰30萬元，並勒令停止使用補辦手續，另基於農曆年 將至，上訴人業已對外刊登廣告甚且已經售出門票，如屆時 經大量遊客湧入系爭倉庫，勢將危害公共安全，乃封閉系爭 倉庫，經核並無不合。（三）上訴人雖稱其並非系爭倉庫之
所有權人，無法申請使用執照云云。惟查建築法第25條之規 定，係指凡未經主管建築機關審查許可並發給執照之建築物 ，任何人均不得擅自建造、使用或拆除建築物，建築物如未 依規定取得使用執照，即不得違規使用，不論使用人是否為 所有權人，均有遵守該不作為之義務，是建築法所規範之不 作為義務要與其本身有無申請使用執照之義務無關，上訴人 徒以建築法第96條第1項僅課予所有權人有申請使用執照之 義務，而其既非申請使用執照之義務人，縱有違規使用，亦 不得依建築法第25條規定對其處罰云云，顯係誤解法律之規 定，並不可採。再者，依上訴人與河邊公司訂立之合作書觀 之，系爭倉庫係河邊公司有償提供予上訴人經營使用，另參 酌上訴人提出之廣告託播單及上訴人將各項活動轉由第三人 經營之租賃契約書等觀之，足見上訴人確為系爭倉庫之實際 使用人，上訴人訴稱其與河邊公司僅有合作關係，並非系爭 倉庫之實際使用人，不得課予其建築法第25條之不作為義務 云云，洵非可採。（四）系爭倉庫固係河邊公司向高雄港務 局承租，惟觀諸河邊公司與交通部高雄港務局租約第15點已 載明：「本案出租標的物『棧十二之一A號倉庫』興建之初 未申領建照及使用執照，得標者應就所經營業務之需要，備 妥相關文件圖說提請高雄市政府審查，並取得建築執照後， 改善標的物之建築、消防及安全等設施，請領使用執照。以 上所需費用及應繳納之程序違建罰款由得標者自行負擔，甲 方（即高雄港務局）配合辦理。」以及上訴人與河邊公司訂 立之合作書第9條記載：「甲方（即河邊公司）提供本活動 之場地，倘因故無法使用或致本活動無法進行展出完成活動 目的時，甲方不得收取第6項之費用，並不得要求甲方任何 賠償，並歸還乙方所開立之80萬元之履約保證支票。」等詞 觀之，上訴人難謂不知如欲將系爭本供倉庫使用之建築物更 改為供公眾使用之娛樂場所，應注意依建築法之規定辦理， 以維公共安全，且亦無不能注意之情事，乃竟疏未注意，而 違規使用，其縱非故意亦有過失。是上訴人訴稱對系爭倉庫 業經主管機關審查許可乙節產生信賴，足見上訴人並無違規 使用系爭倉庫之故意過失云云，亦不可採。（五）又被上訴 人第一次處分經內政部以被上訴人之處分依據不明確且率予 處罰上訴人最高額度之罰鍰是否合於比例原則為由撤銷原處 分責令被上訴人另為處分。茲經被上訴人重新審理結果，以 上訴人違反建築法第25條規定，且同法第86條第2款規定之 處罰並不以限期改善為前提，乃按上訴人所不爭系爭倉庫為 磚造構造物，建築物分別為長度56、56、62公尺，寬度均為 25公尺，面積為4500平方公尺，依行為時之高雄市建造執照
工程造價標準表，系爭倉庫之工程造價為每平方公尺單價2, 700元，總工程造價為12,150,000元，並審酌被上訴人90年5 月22日（90）高市工務建字第012377號函頒布之裁罰基準， 被上訴人原得按系爭倉庫造價千分之50裁處罰鍰，然仍從輕 僅處以上訴人30萬元罰鍰，核為系爭倉庫造價千分之24.69 ，顯已審酌上訴人違規情節所為處罰，上訴人訴稱被上訴人 未依內政部訴願決定意旨重為處分，且率為法定最高額之罰 鍰，違反比例原則等語，亦非可採。（六）末按「提起行政 訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給 付。」固為行政訴訟法第7條所明定；然若其提起之行政訴 訟，經行政法院審理結果，於法不合，則其合併提起之損害 賠償或其他財產上給付之請求，即應認因欠缺請求之依據而 無理由。經查，本件上訴人請求撤銷原處分部分，為無理由 ，則其合併起訴請求被上訴人賠償上訴人無法於系爭倉庫營 業所受之財產上損害及利息，即失所附麗，應認為無理由， 不予准許。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴 。
五、本院按：（一）「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄 市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。在第3條規 定之地區，如以特設之管理機關為主管建築機關者，應經內 政部之核定。」「本市主管建築機關為高雄市政府（以下簡 稱本府）工務局。」建築法第2條第1項及高雄市建築管理自 治條例第2條分別定有明文。又高雄市政府以93年2月9日高 市府工建字第0930006371號公告建築法權限部分，自公告日 起委任被上訴人執行。是被上訴人為高雄市之主管建築機關 甚明。次按「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管 建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆 除。．．．。」「建築物在施工中，直轄市、縣（市）（局 ）主管建築機關認有必要時，得隨時加以勘驗，發現左列情 事之一者，應以書面通知承造人或起造人或監造人，勒令停 工或修改；必要時，得強制拆除：．．．三、危害公共安全 者。」「違反第25條之規定者，依左列規定，分別處罰：． ．．二、擅自使用者，處以建築物造價千分之五十以下罰鍰 ，並勒令停止使用補辦手續；其有第58條情事之一者，並得 封閉其建築物，限期修改或強制拆除之。」建築法第25條前 段、第58條第3款、第86條第2款亦分別定有明文。（二）系 爭倉庫所在位置，其都市計畫分區使用編定為港埠用地（88 年12月21日後都市計畫變更為特定文化休閒專區），系爭倉 庫為商港法公布前之38年3月及57年8月間興建作為高雄港碼 頭設施之場所，該地域配合行政院85年間都市更新方案指定
為高雄多功能經貿園區範圍，並於88年12月21日公告實施「 擬定高雄多功能經貿園區特定區計畫案」，惟上訴人未經申 請許可擅自於倉庫內擺設大批遊樂器材、設立電子遊戲場設 施及裝修室內隔間，另因倉庫原有電力不敷裝設之遊樂器材 及電子遊戲機使用，更擅自加設臨時供電設備，計畫於95年 1月27日至2月19日經營「迷走星球探索嘉年華」遊樂園之營 利活動，上訴人復自承已售出1萬張門票等情，為原審所確 定之事實。按都市計畫法第40條規定：「都市計畫經發布實 施後，應依建築法之規定，實施建築管理。」如系爭倉庫物 倘仍做為倉庫使用時，雖有都市計畫發布實施，該建築物仍 得繼續為原來之使用，惟上訴人將之作為遊藝場及遊樂園， 供不特定公眾使用，其使用強度及危險指標均高於原作為倉 庫之使用之範圍。揆諸上開建築法規定，自應補辦申領使用 執照手續，其主管機關為主管建築機關之被上訴人，並非上 訴人所謂之交通部或港務局。蓋本件為系爭倉庫所在區域於 都市計畫發布實施後，變更其原作倉庫使用之用途，係屬建 築物所從事之遊藝場及遊樂園等活動之高強度安全管制要求 ，乃屬建築法規範之範疇，與商港法第9條所指商港設施（ 倉儲）之興建、增建、改建或拆除無涉，亦與同法第10條所 指商港區內原有建築物因妨礙商港建設之目的，應否限期改 建、遷移或拆除無涉，更與商港法其他有關商港之規劃、建 設、管理、經營及安全之規定無涉，自非商港法第3條規定 之主管機關交通部管轄。上訴意旨以：系爭倉庫依商港法第 2條第6款屬商港措施，本件依同法第9條及第10條規定以港 務局或交通部為主管機關云云，執詞指摘原判決違法，要非 可採，其進而主張：原審未依行政訴訟法第133條規定職權 調查被上訴人有無管轄權，有判決不適用法規之違法等云， 亦非可採。（三）查建築法第25條之規定，係指凡未經主管 建築機關審查許可並發給執照之建築物，任何人均不得擅自 建造、使用或拆除建築物。是以，建築物如未依規定取得使 用執照，即不得違規使用，亦不論使用人是否為所有權人， 均有遵守該不作為之義務，否則若謂僅所有權人有遵守之義 務，則所有權人即得以將使用權讓與他人之方式使用建築物 而規避上開規定之適用，顯非規範本意，抑且所規範之不作 為義務要與其本身有無申請使用執照之義務無關。上訴人為 系爭倉庫之實際使用人，而系爭倉庫作為遊藝場及遊樂園， 供不特定公眾使用，其使用強度及危險指標均高於原作為倉 庫之使用之範圍，未依建築法規定申領使用執照手續，被上 訴人以其違反建築法第25條規定，依同法第86條第2款規定 裁處30萬元罰鍰，並勒令停止使用補辦手續，另基於公共安
全，乃封閉系爭倉庫，經核並無不合。上訴意旨以其非系爭 倉庫所有權人，無法申請使用執照，並無建築法第25條之適 用，被上訴人應處罰所有權人高雄港務局，不應處罰上訴人 云云，據以指摘原判決違法，自非可採。（四）本件原判決 之裁判對象「原處分」，為被上訴人95年10月31日高市府工 務建字第0950029999號函，此參以本件訴之聲明及起訴狀附 件所指原處分及訴願決定書甚明。前被上訴人高市府都開字 第0950005341號函即第一次處分，業經內政部以95年6月7日 台內訴字第0950058390號訴願決定撤銷而不存在。上訴意旨 猶執已不存在之第一次處分是否給予陳述意見機會，指摘原 判決違法，亦非可採。（五）綜上所述，原判決對上訴人在 原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已詳為論斷，其所 適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例 ，亦無牴觸，並無上訴人所稱判決不適用法規或適用不當等 違背法令情事。此外，上訴人其餘所訴各節，無非係重複前 已主張為原判決詳予論述不採之事由再予爭執，並泛謂原審 違反誠信原則及行政一體原則，指摘原判決不當，均無足採 。本件上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由 ，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 8 月 27 日 最高行政法院第一庭
審判長法官 鄭 淑 貞
法官 吳 東 都
法官 黃 本 仁
法官 帥 嘉 寶
法官 胡 方 新
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 98 年 8 月 28 日 書記官 郭 育 玎
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